Nella sistematica dei controlli interni occorre distinguere quattro forme
differenti di controllo interno di cui al D. Lgs. N° 286/1999 ( controllo
strategico- controllo di gestione - valutazione dei dirigenti e controllo di
regolarità amministrativa  od internal audit ), le quali, seppure
formalmente autonome sono  reciprocamente connesse.
Mentre le  prime tre tipologie di controllo afferiscono alla verifica  dei
risultati, l' ultima  attiene ai controlli delle procedure e degli atti.
  L' interconnessione fra di esse è data dalla circostanza che il controllo
strategico fornisce i parametri per la valutazione dei dirigenti apicali e
gli obiettivi  al controllo di gestione che, a sua volta, fornisce i
parametri per la valutazione dei dirigenti non apicali. In sostanza,processi
di programmazione e controlli strategici integrano il presupposto  attuativo
di ogni forma di controllo interno ; della loro utilizzazione si avvalgono
gli organi politici per assegnare obiettivi alle amministrazioni; se l'
obiettivo strategico si traduce in obiettivo operativo  ed in un programma
di azione , si ha controllo di gestione; quindi, il controllo strategico
assolve un ruolo determinante  per individuare taluni parametri per la
valutazione dei dirigenti apicali, contribuisce ad enucleare strumenti e
meccanismi di valutazione e monitoraggio della attività amministrativa e
della sua gestione.
La sistematica dei controlli di gestione è, dunque, volta  alla verifica dei
risultati dell' azione amministrativa nell' ambito di ogni centro di
responsabilità amministrativa conseguendone che una valutazione dei
dirigenti non apicali non meramente soggettiva presuppone tale tipologia di
controlli.
Se si istituisce un parallelismo fra controllo di gestione, controllo
strategico e valutazione dirigenziale raffontandoli con i  controlli di
regolarità amministrativa , si può fondatamente sostenere che mentre i primi
attengono alla verifica interna ed integrata dei risultati, i secondi
concernono il controllo sulle procedure, a chiusura del sistema di controllo
interno. Ne deriva che è normativamente previsto che chi si occupa di
esplicare il controllo di regolarità amministrativa, non può essere
attributario degli altri controlli interni summenzionati.
Tuttavia, deve rilevarsi che non sempre le amministrazioni statali si sono
conformate ad osservare esattamente la sequenzialità dei controlli interni
così scaturendone criticità di non poco momento quale l' attivazione di
meccanismi premiali indiscriminati e seriali a favore della dirigenza  senza
tenere in debita considerazione le risultanze di cui al controllo strategico
ed al controllo di gestione.
In un contesto siffatto assume notevole importanza l' attività del Comitato
Tecnico Scientifico per il coordinamento in materia di valutazione e
controllo strategico nelle amministrazioni statali in seno alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri, il quale si è occupato sia della composizione
dei Servizi per il Controllo Interno (SECIN) sia delle attività di
programmazione e di controllo strategico con definizione dei necessari
principi e criteri guida anche ai fini del monitoraggio della attività
amministrativa e della gestione dei ministeri.
La previsione dei SECIN nelle amministrazioni centrali implica una loro
forte interazione con il Ministro p.t. essendo essi il supporto operativo
teso ad attuare l' effettività dei controlli interni  rendendo possibile la
separazione fra politica ed amministrazione. Se poi il SECIN assurge ad
organo consulenziale  del Ministro, si ha una interazione diretta. Peraltro,
sono possibili anche una interazione di tipo mediato od indiretto mediante
Consiglieri del Ministro ovvero Capi di Gabinetto ovvero di tipo
occasionale.
I processi di programmazione strategica hanno subito una rilevante
standardizzazione a seguito della direttiva del P.C.d.M. del novembre 2002.
Difatti, l' uniformità della terminologia presso tutte le P.A. statali,
nonché la previsione, in sede programmatoria strategica, di una fase
iniziale ( discendente  ), dove il Ministro manifesta le priorità politiche
, di una fase successiva ( ascendente ), dove i CRA ( Centri di
Responsabilità Amministrativa ) formulano obiettivi e programmi conformi con
dette priorità ed, infine, una fase finale ove il Ministro garantisce la
disponibilità dei mezzi atti a realizzare gli obiettivi prefissati. Tale
maggiore stabilità è peraltro positivamente valutabile anche perché implica
una più accentuata osservanza delle scadenze formali. Se, in via di
principio,le direttive per l' azione amministrativa e per la gestione devono
intervenire entro 10 giorni  dalla approvazione della legge di bilancio, è
comunque basilare  che l' emanazione della direttiva vi sia  nel mese di
gennaio od, al massimo, in quello di febbraio onde assicurare l' esistenza
di un punto di riferimento per le scelte gestionali della P.A..
Ulteriore profilo di indubbio rilievo, evidenziato dal Comitato è l'
esigenza di ottenere un incremento di integrazione fra programmazione
strategica e programmazione finanziaria così superando la logica di
separazione fra di esse che ancora connota molte amministrazioni.
Per quanto attiene la tipologia degli obiettivi, le criticità attengono
alla circostanza per cui essi sono soltanto sporadicamente desunti dalle
priorità politiche mediante un processo di scomposizione gerarchica che
renda esaustiva  il sistema, oltre al limitarsi alla programmazione della
attività separatamente in ciascuna P.A., senza pervenire ad un progetto
integrante i compiti devoluti  ad ogni amministrazione  ed alla carenza di
indicatori  associati ad ogni obiettivo. Di converso, i sistemi di
monitoraggio periodico, volti ad accertare l' effettivo raggiungimento degli
obiettivi strategici può dirsi definito in tutte le P.A. statali. Trattasi
di sistema  o cartaceo o basato sull' inoltro di modulistica ad hoc per
posta elettronica.
Allo stato, la caratterizzazione cartolare del monitoraggio e l' analisi
dipendente sulle valutazioni autonome delle strutture, incidono
sfavorevolmente sull' efficacia del monitoraggio. Nell' ambito dei sistemi
di controllo di gestione nelle P.A. statali, soltanto talune di esse
presentano strutture interne munite di professionalità rilevanti in tale
settore. Il chè implica che laddove non venga superata l' inadeguatezza
delle professionalità interne alle P.A. in materia di controllo di gestione,
il funzionamento del sistema sarebbe garantito da esterni senza effettivo
coinvolgimento dei vertici amministrativi , che, invece, sono i destinatari
di elezione delle informazioni scaturenti dal controllo di gestione.Giova
rammentare che il sistema del controllo di gestione si conforma a quanto
prescritto dall' art. 4, 1° comma, del D.Lgs. n° 286/1999.
   Le componenti essenziali sono ordunque le seguenti:
1) L' unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del
sistema di controllo di gestione;
2) Le unità  organizzative sulla cui base si intende misurare  l' efficacia
e l' efficienza della azione amministrativa;
3) Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti
responsabili ;
4) L' insieme dei prodotti e delle finalità della azione amministrativa;
5)  Le modalità di rilevazione e di ripartizione dei costi;
6) Gli indicatori specifici per misurare efficacia ed efficienza;
7) La frequenza di rilevazione delle informazioni.
Limitatamente a quanto sopraindicato ai punti 2),5) e 7), si ritiene
opportuno menzionare  taluni requisiti generali minimi a cui il sistema  di
controllo di gestione deve uniformarsi . Per 1),3),4) e 6), invece, non si
esigono requisiti minimi , poiché la relativa progettazione dipende dalla
compagine organizzativo-gestionale di ciascuna P.A.. Per supra 2) ( unità
organizzative di riferimento ), si allude al monitoraggio dei particolari
risultati  di ognuna delle  attività principali espletate da ogni
amministrazione. Per supra 5),è utile  la raccolta di un insieme minimo di
informazioni atte a garantire la comparazione dei dati acquisiti ( in
particolare per le componenti di costo del personale  come consta a
consuntivo. La rilevazione delle informazioni deve avere luogo quantomeno
semestralmente ( supra 7)).
Nell' ambito delle diverse tipologie dei controlli interni, assolve un ruolo
fondamentale quella relativa alla valutazione dei dirigenti, in quanto ad
alta visibilità ed elevata percezione essendo direttamente incidente sulla
remunerazione individuale. Ciò con l' ovvio limite che detta valutazione
intanto è attendibile se suffragata da risultanze  obiettive, desumibili da
sistemi di controllo strategico e di gestione, onde evitare che essa si
traduca in un meccanismo distorto  a favore di alcuni ed a scapito dei più .
Generalmente, gli elementi valutati a tal fine sono i risultati conseguiti
dal dirigente  e le singole capacità organizzative.
Allo stato, il grado di attuazione del sistema dei controlli interni,
seppure connotato da indubbie criticità, è in continua e progressiva
evoluzione grazie anche  al ruolo assolto dai  Secin in fase programmatoria
in gran parte dei ministeri. Rimangono , tuttavia, aperte notevoli questioni
specie  con riferimento alla discrasia fra teorica dei controlli ed
applicazione concreta per carenza di raccordo  fra programmazione strategica
e programmazione finanziaria. L' individuazione degli obiettivi  strategici
che si sostanzia nella direttiva generale  per l' attività amministrativa e
per la gestione, si correla  finanziariamente alla allocazione delle risorse
stabilite dalla legge di bilancio. Il chè significa  che l' allocazione
delle risorse non può prescindere da programmi e finalità di ciascun
dicastero. Tant'è che  le Note preliminari degli stati di previsione dei
Ministeri devono menzionare gli obiettivi  che le P.A. si propongono di
ottenere  sia a livello di servizi che di interventi, nonché gli indicatori
di efficacia e di efficienza  da utilizzare per la valutazione dei
risultati.
Peraltro, sino ad oggi, il processo di programmazione strategica ha avuto
corso , salvo talune eccezioni,  dopo l' approvazione del bilancio dello
Stato, in guisa tale che la ripartizione delle risorse finanziarie di cui al
bilancio  non ha tenuto in debita considerazione gli obiettivi ed i
programmi delle amministrazioni in palese violazione della vigente
disciplina normativa.