Il Decreto-Legge n° 168/2004 ( cd. Decreto Tagliaspese ) , convertito nella
L. n° 191/2004 recante
interventi urgenti per il contenimento della spesa
pubblica, ha introdotto due ipotesi differenziate di comunicazioni alla
Corte dei Conti . La prima è contemplata dall' art. 1, comma 5°; la seconda
sempre dall' art. 1, comma 9°.
Il comma 5° succitato ha inserito nel T.U.E.L. n° 267/2000 l' art. 198 bis
( Comunicazione del referto ): ".Nell' ambito dei sistemi di controllo di
gestione di cui agli artt. 196,197 e 198, la
struttura operativa alla quale
è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione
del predetto controllo, oltrechè agli amministratori
ed ai responsabili dei
servizi ai sensi di quanto previsto dall' art. 198, anche alla Corte dei
Conti".
La nuova disposizione normativa non pare suscitare particolari
difficoltà
interpretative, atteso che la stessa deve intendersi a completamento di
quanto già previsto dall' art. 7, co. 7°, della L. n° 131/2003 con cui
veniva demandata alle Sezioni Regionali di controllo della Corte la verifica
del funzionamento dei controlli interni degli enti locali.
Come correttamente rilevato nella Delibera n° 2/2004
della Sezione Regionale
di Controllo per la Lombardia - Rel. Presidente
Gustapane -l' obbligato
invio alla Corte delle relazioni delle strutture addette al controllo di
gestione consente alle Sezioni Regionali di avere tempestiva
contezza dei
risultati del controllo di gestione degli enti locali e di poter disporre di
documenti rilevanti per la verifica della " sana gestione finanziaria
"di
Comuni e Province.
L' utilizzo delle relazioni da parte delle Sezioni ha, quindi , luogo in
conformità di quanto prescritto dall' art. 3 L. n° 20/1994 ( vedasi anche
l' art. 148 del T.U.E.L. ) e dal Regolamento per l'
organizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei Conti ( Del. n°
14/2000 S.R.- come
modificato da Del. n° 2/2003 S.R. ).
Ciò premesso, la succitata delibera della Corte, in attuazione del diposto
normativo, ha stabilito delle specifiche modalità procedurali secondo cui
le province lombarde vengono assegnate con i rispettivi comuni ai singoli
Magistrati; ciascuno dei quali provvederà, una volta ricevute dalla
segreteria le relazioni, ad accertare se le strutture della provincia e dei
comuni di competenza, abbiano ottemperato all' obbligo di comunicare alla
Corte le loro relazioni. In caso di omissioni, espletati gli accertamenti
ritenuti più opportuni sugli eventuali disguidi o motivi di ritardo,
riferirà alla Sezione affinché la medesima provveda alla segnalazione della
inadempienza ai rispettivi consigli. Altresì, se dall' esame delle relazioni
vengano rilevate situazioni suscettibili di compromettere l' equilibrio
finanziario dell' ente, l' istruttore riferità alla
Sezione ex art. 3, comma
12°, L. n° 20/1994, in modo
da consentire alla stessa di procedere alle
segnalazioni opportune al rispettivo consiglio. Il Magistrato potrà anche
desumere dalle relazioni elementi utili per la Sezione ai fini della
elaborazione del programma annuale del controllo.
Venendo alla disamina del successivo comma 9° dell' art. 1 della L. n°
191/2004 integrante la seconda ipotesi di comunicazioni alla Corte dei
Conti, si deve preliminarmente evidenziare che trattasi di disposizione di
non facile comprensione la cui formulazione desta diverse
perplessità e
suscita possibili soluzioni ermeneutiche.
Fra queste ultime, merita di essere esaminata quella prospettata nella
Delibera suindicata della Sezione Lombarda, di
notevole coerenza
logico-giuridica. Difatti, partendo dalla considerazione che il sostrato
normativo del comma 9° è desumibile dall' art. 7, comma 6° del T.U.P.I. n°
165/2001 ( Testo unico sul pubblico impiego contrattualizzato
) secondo cui
le Amministrazioni Pubbliche, comprese le regioni, le province ed i comuni,
possono conferire incarichi " ad esperti di provata competenza " per
esigenze cui non riescono a far fronte con il personale in servizio e dalla
circostanza che tale disposizione è applicabile in ipotesi eccezionali,
atteso che l' incarico comporta una spesa aggiuntiva a quella prevista per
il personale dell' Ente, la Sezione richiama i postulati della
giurisprudenza erariale in relazione ai criteri adottati per valutare la
legittimità del conferimento dell' incarico ( rispondenza dell' incarico
agli obiettivi della P.A. ; inesistenza di figura professionalmente idonea
all' espletamento dell' incarico all' interno di quell'
apparato
pubblicistico; l' indicazione specifica di contenuti e criteri di
svolgimento dell' incarico; prefissione di durata e
proporzionalità fra i
compensi corrisposti all' incaricato ed utilità conseguita dalla
amministrazione ).
Sulla questione degli incarichi è di recente intervenuta la Circolare
della
Funzione Pubblica della P.C.D.M. n°
4/2004.
Il decreto tagliaspese prevede, quindi, ai fini di
contenimento della spesa
corrente delle pubbliche amministrazioni, incrementata anche a cagione dell
' abuso nel conferimento di incarichi esterni, che per tutte le P.A., ivi
comprese le Regioni, le Province ed i Comuni, con l' esclusione delle sole
università e degli enti di ricerca,vi sia un limite alla spesa per gli
incarichi di studio e consulenziali, tale da non
superare la spesa media
sostenuta nel biennio 2001-2002, ridotta del 15%. Viene, inoltre, imposto
l
' obbligo di motivare il conferimento dell' incarico di studio o di
consulenza a soggetti estranei alla amministrazione, limitando in ogni
caso
la possibilità di fare ricorso ad esso soltanto nelle ipotesi previste
dalla legge ovvero di eventi straordinari ed imponendone la comunicazione
agli organi di controllo dell' ente ed agli organi di revisione.
Per garantire effettività alla norma, il Legislatore ha sanzionato il
conferimento di incarichi, in assenza dei prescritti presupposti,
qualificandolo non solo alla stregua di illecito disciplinare, ma sinanche
come fonte di illecito erariale ( ergo: ulteriore ipotesi normativizzata di
responsabilità amministrativa ).
In tale ottica, va letto l' art. 1, comma 9°, con riferimento alle
comunicazioni alla Magistratura Contabile. Tenendo in debita considerazione
il proliferare incessante di società a capitale pubblico per l'
affidamento
della gestione di pubblici servizi ( fenomeno a cui si collega quello dell'
altrettanto rilevante incremento esponenziale del ricorso ad incarichi e
consulenze di cui dette società spesso e volentieri si avvalgono), il regime
limitativo agli incarichi esterni viene esteso anche alle società a totale
partecipazione pubblica. E siccome esse sono assoggettate alla disciplina
codicistica civilistica, l'
articolo citato ha imposto alle amministrazioni
pubbliche di inviare alle società, nell' esercizio dei poteri dell'
azionista, le opportune direttive per conformarsi ai principi della legge.
Direttive che vanno comunicate in via preventiva alla Corte dei Conti.
Escluso radicalmente che possa trattarsi di una ipotesi di controllo
preventivo di legittimità e dovendosi dubitare che possa ravvisarsi un'
ipotesi di attività meramente consulenziale, pare
ragionevole condividere l'
assunto della Delibera n° 2/2004 della Sezione
di Controllo della Lombardia
che individua le direttive da comunicare alla Corte soltanto in quelle
emanate nei confronti di " società di capitali a totale partecipazione
pubblica ", non rilevando che le azioni siano di proprietà di uno o più
enti
pubblici, all' uopo essendo sufficiente la condizione della proprietà
pubblica dell' intero capitale.
L' ambito applicativo delle direttive, peraltro, concerne in via
esclusiva
l' adeguamento ai principi della legge nella materia del conferimento degli
incarichi per studi e consulenze.
Giova sottolineare che l' esame dell' art. 1, co. 9°,
succitato, viene
limitato dalla Sezione alla applicazione della disposizione a regioni,
province e comuni, atteso che, per le amministrazioni statali, la competenza
è di pertinenza di altre Sezioni della Corte ( ergo: in sede centrale e non
periferica ).
Aderendo a questa tesi, la comunicazione delle direttive, inviate alle
società a totale partecipazione pubblica,va intestata alle Sezioni regionali
di Controllo, in quanto deputate alla verifica della sana gestione
finanziaria degli enti locali giusta quanto disposto dall' art. 7, co. 7°,
della L. n° 131/2003. Se,
dunque, la ratio delle direttive per il
contenimento della spesa per incarichi e consulenze è quella di
"salvaguardare la gestione economica delle società a capitale interamente
pubblico, per evitare le conseguenze sul patrimonio degli enti locali
azionisti, che eventuali perdite, subite dalle società provocherebbero ",
ne
deriva che il comma 9° succitato integra " un mezzo di conoscenza per le
Sezioni regionali di Controllo, ai fini della programmazione dei controlli
sugli enti locali ". Pertanto, l' uso delle comunicazioni dovrà
conformarsi
alla vigente normativa ( art. 3, co. 4 , 5, 6,8,9,12
della L. n° 20/1994,
richiamato , relativamente alle province ed ai comuni, dall' art. 148 del
T.U.E.L. ), nonché al Regolamento S.R. Del. n° 14/2000 e successive
modificazioni.
La tempistica va desunta dalla locuzione utilizzata in sede normativa
:" in
via preventiva " ossia - sostiene la Sezione - le direttive devono
essere
comunicate da parte delle regioni e degli Enti Locali, prima od almeno
contestualmente all' invio delle medesime alle società.
Tuttavia, potrebbe anche fondatamente ritenersi che l' inoltro debba
essere
sempre effettuato alla Corte sempre prima della trasmissione alle società
escludendosi la possibilità di comunicazione contestuale.
E' palese che la comunicazione delle direttive presuppone che la Corte
sia
messa in condizione di conoscere esattamente quante e quali siano le società
di capitali a totale partecipazione pubblica. Ergo: gli Enti si dovrebbero
premurare di indicare esattamente le società da loro costituite
alla
Sezione del Controllo competente per articolazione periferica e non solo ad
inviare le direttive prescritte dalla legge.
Queste ultime, assegnate ai singoli Magistrati, devono essere vagliate onde
accertare il rispetto dell' adempimento prescritto dalla legge e le
omissioni, previo svolgimento degli opportuni accertamenti, in modo tale da
poter informare delle inadempienze riscontrate il Consiglio Regionale od i
rispettivi Consigli Comunali o Provinciali.
Il chè dovrebbe deporre in favore della tesi
per cui le comunicazioni alla
Corte assolvono anche ad un ruolo collaborativo con i
Consigli, onde evitare
e/o eliminare distorsioni al sistema, possibili fonte di illecito erariale.
Infine, compito delle direttive dovrebbe anche essere quello finalizzato al
monitoraggio delle società di capitali a totale partecipazione pubblica
costituite con conseguente possibilità di inserimento," nella
programmazione
annuale del controllo, anche su segnalazione dei magistrati istruttori, di
eventuali verifiche di carattere generale o limitate a singoli enti, sul
fenomeno, in notevole espansione, dell' affidamento della gestione dei
servizi pubblici a società di capitali ".
AVV. ROSA FRANCAVIGLIA
MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI
DOTT.SSA ELENA BRANDOLINI
MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI