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Per l’organo di revisione degli enti locali, con la legge finanziaria per l’anno 2003 (la n. 289/2002) si è accresciuto il ruolo di controllo e quello di collaborazione, oltre che con il Consiglio Comunale, come previsto dal T.U. n. 267/2000, anche con il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

            E’ diventato sempre più rilevante nella funzione del revisore il controllo della “coerenza esterna” degli atti e, quindi, della connessione fra programmazione, previsione e gestione degli obiettivi di finanza pubblica.

            Alla luce di queste ultime considerazioni, potremmo affermare, altresì, che la collaborazione dell’organo di revisione diventa quasi atto dovuto con l’amministrazione, in genere, e con i responsabili dei servizi.

Collaborazione soprattutto in occasione della predisposizione del bilancio di previsione e di tutti i documenti contabili, e non solo.

Questi mutamenti del ruolo del revisore, che negli ultimi anni stà passando da semplice controllore/verificatore della regolarità contabile a consulente/collaboratore dell’ente locale, fa sì che questi non dovrà limitarsi ad intervenire solo nelle fasi di approvazione del bilancio di previsione e del rendiconto, ma dovrà agire per tutto l’arco dell’esercizio, individuando i punti critici della gestione e proponendo soluzioni innovative.

            In tale ottica, quindi, assumerà un valore determinante la formazione professionale a tutti i livelli, dalla riqualificazione ed aggiornamento dei dipendenti, dei funzionari e dei dirigenti, all’aggiornamento costante dei revisori, i quali devono essere in grado di mettere a disposizione dell’ente locale, degli uffici e dei servizi, tutta la loro professionalità.

Quindi, ben venga l’acquisizione del credito formativo recentemente introdotto dagli Ordini dei Dottori Commercialisti e dei Ragionieri, oltre al credito formativo specificatamente nel campo della revisione contabile, già istituito sin dallo scorso anno in seno all’Associazione ANCREL-Club dei revisori, mediante il rilascio, agli associati, di un “certificato di qualità”, attestato da un punteggio attribuito dopo aver dimostrato di aver acquisito una specifica professionalità e qualità nell’ente locale (corsi frequentati, pubblicazioni, esperienze maturate, ecc.). Tale certificazione di qualità  in talune realtà locali, se pur ancora in numero molto limitato, ha già trovato applicazione.

E’ necessario quindi che, con maggior frequenza, siano organizzati seminari di studio, come l’odierno, su problematiche che interessano gli enti locali, così come si reputa necessario rivedere e modificare l’attuale formulazione normativa circa le procedure di nomina dei revisori, affinché queste non avvengano più per “meriti politici”, così come purtroppo continuiamo ad assistere, ma in base ad una obiettiva valutazione professionale del candidato che intenda svolgere la delicata e complessiva attività di revisione negli enti locali.

            Già con la finanziaria 2002, a seguito della soppressione del controllo preventivo di legittimità sugli atti, operata con la legge costituzionale n. 3/2001, ai revisori è stato assegnato

l’ulteriore compito di accertare il rispetto del principio di riduzione complessiva nei documenti “di programmazione del fabbisogno del personale” e di inviare informazioni sui costi della contrattazione integrativa di comparto, al Ministero dell’economia e delle finanze.

Sempre dal 2002, inoltre, all’organo di revisione è stato affidato l’accertamento della convenienza degli atti d’acquisto in ipotesi di mancato utilizzo delle convenzioni Consip.

La finanziaria 2003 ha continuato a porre a carico dei revisori degli enti altre importanti funzioni, oltre agli obblighi delle comunicazioni agli organi centrali dell’amministrazione statale.

La legge n. 289/2002, infatti, affida ai revisori un ruolo importante nell’accertamento e nella certificazione della coerenza esterna dei singoli enti.

In tale funzione, i revisori non rivestono più solo funzioni di controllo interno ma sono protagonisti principali nella verifica sul rispetto del patto di stabilità, finalizzato al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Proprio in tema di verifica del patto si stabilità, circa l’accertamento del mancato raggiungimento degli obiettivi,  la norma prevede sanzioni in caso di mancato inoltro della comunicazione al Ministero dell’Interno; tale sistema sanzionatorio è notevolmente gravoso in quanto i componenti dell’organo di revisione inadempiente rispondono personalmente dell’eventuale danno causato, atteso che la mancata segnalazione potrebbe comportare l’esecuzione di maggiori spese (assunzione di personale, pagamenti effettuati oltre i limiti di cassa consentiti, ecc.).

Sempre in ordine al patto di stabilità, l’intervento dei revisori è altresì previsto per la verifica del rispetto degli obiettivi trimestrali. La medesima norma prevede l’obbligo per gli enti interessati di predisporre una previsione cumulativa del disavanzo finanziario in termini di cassa suddivisa per trimestri, in linea con l’obiettivo annuale; la verifica verrà effettuata dall’organo di revisione entro il mese successivo ad ogni trimestre. Anche in questo caso, il mancato rispetto degli obiettivi trimestrali, comporta l’inoltro della comunicazione da parte dell’organo di revisione sia all’ente che al Ministero dell’economia e delle finanze.

Le incombenze non sono soltanto queste, atteso che gli organi centrali chiedono ulteriore collaborazione ai revisori al fine di assicurare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Infatti, l’art. 28 della stessa legge n. 289/2002 prevede che il Ministero dell’economia provveda all’assunzione di ogni utile informazione sul comportamento degli enti, compreso l’obbligo dell’utilizzo delle convenzioni Consip.

L’attenzione e la verifica dei revisori viene richiesta, altresì, sui provvedimenti di riconoscimento di debiti posti in essere dagli enti locali.

L’art. 23 prevede, infatti, che gli atti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche siano trasmessi all’organo di revisione e alla competente procura della Corte dei Conti.

Sempre nell’ambito dell’attività di controllo, le disposizioni finanziarie prevedono il divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelli di investimento, pena la nullità dei relativi atti e la possibilità, da parte delle sezioni giurisdizionale regionali della Corte dei Conti, di comminare sanzioni agli amministratori che hanno assunto la delibera.

Altrettanta attenzione nel controllo dovrà essere prestata dal revisore in tema di assunzioni di personale. L’art. 34 prevede che le amministrazioni pubbliche (ad eccezione dei comuni con meno di 3.000 abitanti) procedano alla rideterminazione delle dotazioni organiche seguendo il principio della invarianza della spesa.

Questi sono solo alcuni degli impegni che i revisori devono svolgere; impegni - e connesse responsabilità - che determinano un riconoscimento oramai pubblico alla professionalità dell’operatore. Professionalità che, allo stato, certamente non viene equamente ricompensata in termini retributivi.

Per i fini specifici della presente giornata di studio, si elencano alcune delle principali attività che il revisore dovrebbe svolgere durante il corrente anno, in aggiunta alla normale attività di collaborazione e di verifica, già prevista da precise disposizioni normative.

Verifica risultato patto di stabilità 2002 (art. 24 legge n. 448/2001)

Entro i primi giorni dell’anno, occorre verificare se l’ente ha raggiunto gli obiettivi disposti dall’art. 24 della legge 448/2001, commi 1,2 e 4. Nel caso che anche uno degli obiettivi non sia stato rispettato per l’anno 2003, sono disposti i seguenti vincoli gestionali dall’art. 34 della legge 27/12/2002 n. 289:

obbligo per Province e Comuni superiori a 5.000 abitanti che non abbiano rispettato il patto di stabilità 2002 di rispettare per le assunzioni di personale a tempo indeterminato i vincoli di cui all’art. 19 della legge 448/2001(art. 34, comma 11 della legge 27/12/2002 n. 289);

obbligo per Province e Comuni superiori a 5.000 abitanti che non abbiano rispettato il patto di stabilità 2002 di rispettare per le assunzioni di personale a tempo determinato, con convenzione o per collaborazione coordinata e continuativa il limite del 90% della spesa media del triennio 1999/2001( art. 34, comma 11 della legge 27/12/2002 n. 289);

 Divieto di assumere personale a tempo indeterminato ( art. 19, comma 1, legge 448/2001)

L’art. 19 della legge 448/2001, dispone il divieto assoluto di assumere personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato per gli enti che non abbiano rispettato il patto di stabilità interno.

Sono consentite le seguenti deroghe:

-           copertura di posti unici in pianta organica non fungibili con altri dipendenti

copertura di personale appartenente alle categorie protette ( legge 68/99)

per esigenze relative alle attività trasferite dallo Stato in carenza di trasferimento di personale statale, nei limiti dei trasferimenti erariali concessi in sostituzione del personale non trasferito

copertura dei posti disponibili con le procedure di mobilità

assunzioni di vincitori del corso-concorso di formazione dirigenziale.

In caso d’assunzione di personale a tempo indeterminato occorre autocertificare che sono state rispettate le disposizioni relative al patto di stabilità 2002.

Il 7° comma dell’art. 19, dispone la nullità di diritto delle assunzioni effettuate in violazione dei divieti di cui sopra.

L’organo di revisione degli enti che non hanno raggiunto l’obiettivo del patto di stabilità 2002, dovrà controllare tutti gli atti d’assunzione di personale a tempo indeterminato, al fine di verificare il rispetto del divieto di cui sopra.

A tal fine è opportuno che il Collegio dei revisori, richieda espressamente l’invio di tali atti.

Personale a tempo determinato o con convenzioni ( art. 34, comma 11, legge 289/2002)

Gli enti locali, che non hanno rispettato il patto di stabilità 2002, non possono superare nel 2003, il 90% della spesa media del triennio 1999/2001 per le assunzione di personale a tempo determinato, con convenzione o per collaborazione coordinata e continuativa.

La spesa sostenuta in eccesso al limite di cui sopra rende nulla l’assunzione o il rapporto convenzionale.

L’organo di revisione, verificata la determinazione del plafond disponibile, dovrà monitorare periodicamente le somme a tale titolo impegnate.

Il plafond costituisce, di fatto, limite alle autorizzazioni di spesa ed il responsabile del servizio finanziario non dovrebbe attestare la copertura finanziaria degli impegni eccedenti rendendo impossibile l’effettuazione della spesa.

Rideterminazione dotazioni organiche ( art.34 legge 289/2002)

Il comma 1, dell’art. 34 della legge 289/2002, dispone l’obbligo per i Comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti di rideterminare le dotazioni organiche ( art. 1, comma 1 del d.lgs 165/2001).

Tale rideterminazione deve assicurare il principio di invarianza della spesa, per cui la spesa del personale non dovrà aumentare e le dotazioni organiche non dovranno superare il numero dei posti di organico complessivi vigenti alla data del 29/9/2002.

Fino al completamento della procedura di rideterminazione gli enti sono sottoposti al blocco temporaneo delle assunzioni, fatte salve le eccezioni espressamente previste.

L’organo di revisione deve esprimere proprio parere sull’atto e verificare che sia applicato il blocco temporaneo di cui sopra.

Oneri di personale – contrattazione integrativa ( art. 17 comma 2, legge 448/2001)

Il 2° comma dell’art. 17, della legge 448/2001, dispone da parte degli organi di controllo interno, l’invio annualmente di specifiche informazioni sui costi della contrattazione integrativa. La rilevazione dovrà essere fatta su specifico modello predisposto dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Nel caso in cui dalla rilevazione risultino costi non compatibili con i vincoli di bilancio, le clausole dell’accordo integrativo sono nulle di diritto.

L’articolo 5 del Ccnl 1/4/99, al comma 3, stabilisce di affidare all’organo di revisione il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva decentrata integrativa, con i vincoli di bilancio.

L’ipotesi d’accordo definito dalla delegazione trattante deve essere inviata all’organo di revisione entro 5 giorni dalla sottoscrizione corredata da apposita relazione tecnico finanziaria.

L’organo di revisione deve esprimersi entro i successivi 15 giorni, e in caso di mancanza di rilievi , l’organo di governo dell’ente autorizza il presidente della delegazione trattante di parte pubblica alla sottoscrizione del contratto.

Acquisto di beni e servizi ( art. 24, comma 3, legge 289/2002)

Il 3° comma dell’art. 24, della finanziaria 2003, richiede, nel caso d’acquisto di beni e servizi al di fuori delle convenzioni Consip, che il prezzo della convenzione sia assunto come base d’asta al ribasso e che gli atti relativi siano trasmessi all’organo di revisione per consentire l’esercizio delle funzioni di controllo.

L’organo di revisione dovrà pertanto effettuare un controllo sugli atti ( delibere e determinazioni), che motivando la convenienza a non avvalersi della convenzione perché il prezzo del prodotto o del servizio convenzionato è superiore a quello di mercato, decidono di procedere autonomamente ad un’asta pubblica.

I contratti stipulati in violazione di quanto sopra sono nulli e alla nullità consegue una responsabilità personale di chi sottoscrive il contratto.

Se dall’esame dell’atto l’organo di revisione rileva irregolarità che può causare danno patrimoniale deve riferire all’organo consiliare, con contestuale denuncia agli organi giurisdizionali come stabilito dalla lettera f) del 1° comma dell’art. 239 del Tuel.

Acquisti a trattativa privata ( art. 24 comma 5, legge 289/2002)

L’art. 24, comma 5 della legge 289/2002, limita il ricorso alla trattativa privata, anche nel caso sia consentita dalle norme vigenti.

Si può fare ricorso alla trattativa privata soli in casi eccezionali e motivati previo esperimento di una documentata indagine di mercato.

Gli enti interessati, in presenza di tale fattispecie, sono obbligati a dare comunicazione alla sezione regionale della Corte dei Conti. E’ una comunicazione successiva alle procedure esplicate.

L’organo di revisione deve verificare che l’ente abbia rispettato il dettato normativo e che provveda alle comunicazioni alla Corte dei Conti.

Verifica rispetto patto di stabilità (art. 29 comma 17 legge 289/2002)

Entro il mese successivo a ciascun trimestre il Collegio dei revisori è tenuto a verificare il rispetto o meno dell’obiettivo trimestrale di cassa e la sua coerenza con quello annuale.

Nel caso di mancato rispetto dell’obiettivo periodico, il Collegio deve darne comunicazione immediata all’ente ed al Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Il mancato rispetto dell’obiettivo trimestrale fa scaturire per il periodo successivo e fino a quando lo scostamento non sarà riassorbito, la limitazione dei pagamenti delle spese rilevanti ai fini del patto, entro l’ammontare dei pagamenti effettuati alla stessa data e per lo stesso titolo nell’anno 2001.

Il meccanismo richiede pertanto  non solo la predisposizione di un bilancio di previsione di cassa per l’anno 2003 articolato per trimestri, ma anche la rilevazione dei dati di cassa annuali e trimestrali dell’anno 2001.

Trasmissione alla Corte dei Conti atti di riconoscimento di debiti (art. 23, comma 5 legge 289/2002)

L’organo di revisione deve verificare che i provvedimenti di riconoscimento di debiti siano trasmessi alla competente procura della Corte dei Conti ed agli organi di controllo.

I provvedimento di riconoscimento di debiti per gli enti locali sono quelli assunti sulla base dell’art. 194 del Tuel.

Controllo divieto di indebitamento per spese diverse da investimenti ( art. 30, comma 15 legge 289/2002)

L’organo di revisione deve verificare se l’ente è ricorso all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento in violazione dell’art. 119 della Costituzione. Nel caso di inosservanza i relativi atti e contratti sono nulli e l’organo di revisione deve darne comunicazione al Consiglio ed alla sezione giurisdizionale della Corte dei Conti, per l’eventuale applicazione della sanzione disposta dal comma 15 dell’art. 30 della legge 289/2002.

Monitoraggio patto di stabilità – Comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti.

L’art. 29, comma 13 della legge 289/2002, dispone la trasmissione entro trenta giorni dalla fine di ciascun trimestre, al Ministero dell’economia e delle finanze delle informazione sulla gestione di competenza e di cassa, utilizzando l’apposito prospetto.

Il collegio dei revisori deve verificare l’adempimento e la corretta esposizione dei dati.

Verifica annuale rispetto patto di stabilità ( art. 29, comma 16 legge 289/2002)

Per ciascuno degli anni 2003, 2004 e 2005, il Collegio deve verificare il rispetto degli obiettivi del saldo finanziario di cassa e di competenza e nel caso di mancato rispetto darne comunicazione all’ente ed al Ministero dell’Interno.

Il mancato rispetto dell’obiettivo annuale di cassa e di competenza fa scaturire le limitazioni gestionali disposte dal comma 15 dell’art. 29 e in pratica:

il divieto di assumere personale a qualsiasi titolo;

il divieto di ricorrere all’indebitamento;

la riduzione del 10% rispetto al 2001 delle spese per acquisto di beni e servizi.

La verifica annuale del rispetto o meno del patto affidata al Collegio dei revisori è, per i vincoli gestionali che potrebbe far sorgere, un compito molto delicato.

Occorrerà, infatti, nei primi giorni d’ogni esercizio verificare, non solo in termini di cassa ma anche per la competenza ( differenza fra accertamenti ed impegni) se, nell’anno appena chiuso, gli obiettivi siano stati conseguiti ed in caso contrario darne immediata comunicazione all’ente per l’applicazione, dal 1° gennaio successivo, dei divieti e della riduzione di cui sopra e, contestualmente, al Ministero dell’Interno.

Della mancata comunicazione al Ministero rispondono personalmente i componenti del Collegio inadempiente.

Bartolomeo rag. NICO

ANCREL-Club dei Revisori

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