inserito in Diritto&Diritti nel aprile 2004

I lavori pubblici dell’ente locale. il responsabile unico del procedimento: compiti e funzioni

Di Maria Grazia Toppi

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Tutta l’attività della P.A. si sviluppa attraverso dei procedimenti, comprensivi di una serie di atti presupposti tra essi connessi, finalizzati alla realizzazione di un obiettivo, la cui corretta e legittima adozione è demandata  ad una specifica figura denominata “responsabile del procedimento”.

Anche nello specifico settore dei lavori pubblici, tutta l’attività dell’ente finalizzata alla stipulazione del contratto con l’appaltatore proprio per la sua natura pubblicistica, è sottoposta ad una serie di adempimenti procedurali la cui osservanza ne costituisce il presupposto di legittimità.

La figura del responsabile unico del procedimento è stata introdotta nel nostro ordinamento

dalla legge 241/1990, profondamente innovatrice anche del quadro normativo preesistente in materia di lavori pubblici, con lo scopo di identificare personalmente il soggetto cui è affidata la responsabilità di seguire, con la relativa attribuzione dei compiti e funzioni.

L’ingente mole di funzioni attribuite al responsabile unico del procedimento sembra quasi delineare un “manager” responsabile dell’area organizzativa relativa ai lavori pubblici con poteri di promozione, sovrintendenza, coordinamento, verifica, sanzionatori, nel cui interno accedono anche i poteri di un responsabile del procedimento pure se, in questo specifico settore, le mansioni del responsabile del procedimento assumono caratteri particolari differenti.

Con tale normativa il legislatore ha inteso osservare il principio della “conoscibilità” del soggetto con cui il “cittadino – utente – cliente” può interloquire per conoscere lo stato del procedimento amministrativo, al fine di tutelare interessi pubblici o privati di cui è portatore, nonché per intervenire, tempestivamente, nel caso di inerzia della Pubblica Amministrazione.

La legge 241/1990 è, però, una norma di carattere generale, riferita a ogni tipo di procedimento attivabile ma, per individuare correttamente i compiti e le funzioni di questa figura centrale nell’attività dell’Ente, si deve tenere conto anche delle norme specifiche in materia, in particolare della legge quadro sui Lavori Pubblici 109/1994 che ha voluto specializzare, per il settore dei Lavori Pubblici, la figura introdotta dalla legge 241/1990 e il DPR n.554/1999.

Dal combinato disposto di queste norme fondamentali è possibile individuare la disciplina di tale figura, costantemente presente in ogni fase di realizzazione di un’opera pubblica, nonché  individuarne compiti e funzioni.

Questa specializzazione conferisce al responsabile unico, attraverso l’unificazione dell’intero processo, il ruolo di interlocutore qualificato a rappresentare i bisogni e gli interessi della Pubblica Amministrazione, e quindi della comunità che questa rappresenta, e a vigilare sul più esaustivo ed efficace soddisfacimento e tutela degli stessi.

Il responsabile unico del procedimento assume, così come delineato dalla normativa vigente, il ruolo sia di “propositore”, ai fini della programmazione triennale delle opere pubbliche, sia di interprete della corretta traduzione dei bisogni da soddisfare in precisi temi progettuali da sviluppare, verificandone, preliminarmente, la fattibilità.

A tali ruoli, inoltre, si aggiunge quello di controllore della corretta e puntuale realizzazione delle fasi di progettazione, affidamento in appalto ed esecuzione, attraverso azioni specifiche individuate dalla legge e dai suoi strumenti di regolamentazione (regolamento e capitolato generale).

Nell’esercizio di tale ruolo il responsabile unico del procedimento diviene, in tutte le attività finalizzate alla realizzazione di un’opera pubblica, il punto di riferimento per ogni altro soggetto coinvolto in tali attività e per tutta la durata dello stesso, dalla programmazione al collaudo.

La prima importante peculiarità di questa figura si evidenzia nell’univoca individuazione della responsabilità, legata ad un complesso di attività che vanno dalla programmazione dell’opera al controllo finale della sua corretta esecuzione e che devono essere improntate all’osservanza dei fondamentali principi della P.A.: efficacia, efficienza, trasparenza e  contenimento della spesa pubblica.

La legge 109/1994, nella sua ultima stesura, stabilisce che il responsabile unico del procedimento deve essere un tecnico appartenente all’organico dell’Amministrazione, la cui nomina viene demandata al dirigente/responsabile del settore, che dispone con propria determinazione, individuando il soggetto che ritiene più competente nell’ambito del personale tecnico di cui dispone.

Il regolamento di attuazione, anche in relazione alla puntuale definizione dei compiti nello stesso riportata, ne specifica gli ulteriori seguenti requisiti:

titolo di studio adeguato alla natura dell’intervento da realizzare;

abilitazione alla professione o, in caso non sia prevista (es. per i geometri dipendenti pubblici), in 5 anni di anzianità nei ruoli della Pubblica Amministrazione.

Per i Comuni, la cui consistenza demografica sia inferiore ai 3.000 abitanti e con riguardo ad appalti inferiori a € 300.000, diversi da quelli di cui all’art. 2, comma 1, lett. H), è prevista una deroga al possesso dei requisiti sopra indicati ed è, pertanto, consentito attribuire tali competenze al titolare dell’ufficio tecnico o, in mancanza, al responsabile del servizio cui attiene il lavoro da realizzare.

Per  i Comuni che, pure con popolazione superiore a 3.000 abitanti, non hanno in organico personale in possesso dei requisiti richiesti oppure per  soggetti diversi dai comuni ma, comunque, di modeste dimensioni, il legislatore ha previsto, unicamente per i casi in cui l'organico presenti carenze accertate o non consenta il reperimento di adeguate competenze professionali, la possibilità da parte dell’Amministrazione di affidare all’esterno l’incarico di responsabile unico del procedimento.

Quanto sopra porta facilmente a concludere che un responsabile unico deve essere comunque nominato e, come ha affermato l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, dovrebbe essere preferibilmente un tecnico; nel caso in cui non sia in possesso di requisiti professionali adeguati è opportuno (e doveroso) ricorrere al supporto di professionisti qualificati, stante la delicatezza e l’importanza delle funzioni assegnate e delle responsabilità alle stesse correlate.

E’ opportuno  rilevare, altresì, che il regolamento impone tre limiti alla possibilità di svolgimento, da parte del responsabile unico del procedimento, anche delle funzioni di progettista o Direttore dei Lavori e, nello specifico:

a. interventi che si riferiscono ad “opere e impianti di speciale complessità, o di particolare rilevanza sotto il profilo tecnologico, o complessi ad elevata componente tecnologica, oppure di particolare complessità.;

b. nel caso di progettazione integrale di un intervento, quale progetto elaborato in forma “completa e dettagliata in tutte le sue parti, architettonica, strutturale e impiantistica”;

c. per qualsiasi opera il cui importo sia superiore a € 500.000.

Se nel primo caso possono sussistere motivazioni oggettivamente legate alla necessità

di chiamare in causa specifiche professionalità negli altri due casi la norma sembra, quasi,  collidere con i principi fondamentali di valorizzazione dell’efficiente azione della Pubblica Amministrazione.

Per contenere la spesa pubblica il legislatore ha considerato prioritario il ricorso all’affidamento interno degli incarichi di progettazione e direzione dei lavori

Solo a seguito dell’accertamento da parte del responsabile unico del procedimento, dell’eventuale carenza in organico di personale tecnico, nonché di difficoltà di rispettare i tempi di programmazione, ovvero di lavori di speciale complessità, la legge rende possibile l’affidamento di incarichi esterni.

Tutto ciò crea problemi soprattutto alle piccole amministrazioni che si trovano a scegliere al loro interno l’affidamento interno del ruolo di responsabile unico del procedimento e sono costrette ad affidare esternamente gli incarichi di progettazione e direzione dei lavori.

Si ritiene che lo spirito normativo di tali limitazioni voglia tendere a non gravare il responsabile unico del procedimento di ulteriori compiti operativi oltre ai propri, ma non tiene conto delle contraddizioni che ciò comporta nell’applicazione della stessa legge quadro e dei gravi problemi che  derivano ai soggetti  ad applicarla, senza contare il pericolo di aggravamenti di spesa.

Per quanto riguarda nello specifico le funzioni attribuite al responsabile unico del procedimento, sia la legge che il regolamento di attuazione sono molto particolareggiati e possono essere sommariamente riassunte nelle seguenti fasi:

La programmazione dell’opera pubblica

Questa fase comprende sia l’insieme dei lavori pubblici che l'Amministrazione intende realizzare nei tre anni successivi all'approvazione del programma, sia la parte di quegli stessi lavori che sarà realizzata il primo anno e, come tale, inserita nell’elenco annuale allegato allo stesso programma.

Il primo atto di competenza del responsabile unico del procedimento è il “Documento Preliminare alla Progettazione" (DPP) che costituisce il presupposto da cui deriva la fase di progettazione.

Nel DPP il responsabile unico indica:

obiettivi,  bisogni, esigenze;

vincoli tecnici, normativi e regolamentari;

funzioni dell'opera ed i requisiti tecnici richiesti;

impatto ambientale dell’opera;

fasi di progettazione, loro sequenza, tempi di svolgimento;

livelli di progettazione, elaborati grafici e descrittivi;

limiti finanziari da rispettare, previsione dei costi e fonti di finanziamento;

sistema di realizzazione da impiegare.

Per ultimare questa fase preliminare alla progettazione il responsabile unico del procedimento individua il metodo di affidamento degli incarichi, coordina e verifica i bandi di gara nonché lo svolgimento delle operazioni di selezione che portano alla scelta del progettista.

La progettazione

Il responsabile unico del procedimento ha, in generale, una funzione di coordinamento delle attività di progettazione, a valle delle quali effettua le verifiche preordinate all’approvazione.

Riguardo al progetto preliminare la verifica è finalizzata ad accertare da un lato “la qualità concettuale, sociale, ecologica, ambientale ed economica della soluzione progettuale prescelta”, e dall’altro a conformità del progetto preliminare al documento preliminare alla progettazione: ultimate tali verifiche positivamente l’opera potrà essere inserita tra le attività programmate nel triennio e nell’anno in corso.

La verifica cui è sottoposto Il progetto esecutivo, invece,  si rende necessaria poiché è sulla base della validità dello stesso e della sua coerenza delle scelte finali con l’indirizzo dato che l’Amministrazione dovrà impegnarsi in un rapporto contrattuale con l’appaltatore.

L’affidamento dei lavori

Fase successiva alla progettazione dell’opera pubblica è quella relativa all’affidamento dei lavori, cui si perviene attraverso la procedura di scelta del contraente individuata dall’Amministrazione, che si snoda dalla predisposizione del bando di gara fino all’affidamento

vero e proprio, che si perfezionai con la stipula del contratto.

Anche in questa  fase il ruolo affidato al responsabile unico del procedimento è fortemente incidente sull'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione dell’attività amministrativa.

L’ esecuzione dei lavori

In questo frangente sono numerose le situazioni che prevedono l’intervento del responsabile unico in base alle quali il Direttore dei Lavori adempie all’incarico.

L'evento più consueto che può verificarsi durante l’esecuzione dei lavori è rappresentato dalla necessità di apportare varianti al progetto. In questa eventualità il Direttore dei Lavori, sentito il parere del progettista e del responsabile del procedimento, redige la relativa perizia indicandone le motivazioni da inviare alla stazione appaltante. In tal caso spetta responsabile unico accertare le cause, le condizioni ed i presupposti che consentono di disporre le varianti, predisponendo una specifica relazione a seguito di approfondita istruttoria e di motivato esame dei fatti. E’ compito del responsabile unico del procedimento, sempre in caso di varianti ai lavori,  verificare le caratteristiche dell’evento ed approvare le varianti che comportano un aumento della spesa inferiore al 5% dell’importo originario del contratto, previo accertamento della copertura finanziaria e negli altri casi che non comportino aumento di spesa.

Nel caso in cui, invece, le varianti al progetto comportino aumenti di spesa superiori, questa è approvata dall’organo decisionale dell’Ente, previa acquisizione del parere dell’organo che ha approvato il progetto e dell’acquisizione degli accertamenti e delle motivazioni effettuati dal responsabile unico del procedimento, cui spetta relazionare in merito alle  cause, le condizioni e i presupposti che consentono di disporre detta variante.

La posizione privilegiata che, nell’ambito dei rapporti contrattuali, l’Amministrazione aggiudicatrice ha nei confronti dell’appaltatore, che si estrinseca nel poter  disporre, unilateralmente, varianti alle opere che formano oggetto del contratto è, però, limitata al fatto che si permanga al di sotto del 20% dell’importo dell’appalto. Nei casi in cui l’importo delle varianti superi questa percentuale è compito del responsabile unico del procedimento comunicarle all’appaltatore, che entro dieci

giorni deve dichiarare per iscritto se intende accettare la prosecuzione dei lavori e a quali condizioni.

Il responsabile unico conclusi i lavori, invita l'appaltatore a sottoscrivere il conto finale predisposto dal Direttore dei Lavori e redige una propria relazione sul conto stesso, alla quale vanno  allegati una serie di documenti tra cui la relazione del direttore lavori, e nella stessa relazione esprime il proprio parere sulle eventuali riserve non risolte.

E’, comunque, il responsabile unico del procedimento che, dopo averli riscontrati, sottoscrive i documenti che riassumono la contabilità.

Il  collaudo dei lavori

Nella fase di collaudo, in corso d’opera e finale, si verifica e si certifica,rispettivamente, durante l’esecuzione dei lavori ed alla conclusione fine di essi, se le opere sono state eseguite a regola d’arte e secondo le prescrizioni stabilite e contrattualmente pattuite.

Tra le attività proprie della fase di collaudo sono comprese le verifiche tecniche, degli atti contabili e dei documenti giustificativi in rapporto al rispetto dell’incarico affidato ed alla tempestiva e diligente esecuzione dell’opera.

La legge quadro ed il regolamento prevedono che l’incarico di collaudatore, prioritariamente, sia affidato al personale interno delle strutture della stessa stazione appaltante. Come precedentemente sottolineato nel caso dell’affidamento degli incarichi di progettazione e direzione dei lavori, anche per l’incarico di collaudatore è rimessa al responsabile unico la competenza ad accertare e certificare le eventuali carenze nel proprio organico di soggetti in possesso dei necessari requisiti. A seguito di questa negativa valutazione l’incarico di collaudatore potrà essere affidato a professionisti esterni.

Nel caso di collaudo finale il responsabile unico del procedimento deve garantire, con la massima trasparenza, la possibilità, per quanti ritengano di vantare crediti nei confronti dell’appaltatore di presentare le proprie richieste motivando  le ragioni dei loro crediti e supportando le stesse con idonea documentazione.

Tra i compiti del responsabile unico del procedimento rientra anche il comminare le penali all’appaltatore in caso di ritardi nell'esecuzione, il cui ammontare deve essere prestabilito nel capitolato speciale d’appalto.

Per quanto detto si evidenzia che il responsabile unico continua anche in questa ultima fase di collaudo ad esercitare un ruolo di indirizzo e controllo nell’interesse dell’Ente.

E’ il collaudatore che indica in apposita relazione, nella quale espone le proprie conclusioni in merito alla collaudabilità dell’opera oppure ai provvedimenti da adottare in caso di mancato collaudo, le  valutazioni in ordine al raffronto tra i lavori effettuati ed i dati di progetto, in merito alle varianti approvate e formula, altresì, le proprie considerazioni sul modo con cui l’impresa ha adempiuto alle disposizioni contrattuali ed alle direttive impartite dal Direttore dei Lavori.

.Tra gli altri adempimenti che chiamano in causa il responsabile unico del procedimento, connessi alla fase di collaudo, si ricorda quello relativo alla conferma del certificato di regolare esecuzione redatto dal Direttore dei Lavori in sostituzione del certificato di collaudo, quando ciò sia consentito dalla legge.

Da quanto indicato in merito agli adempimenti principali del responsabile unico del procedimento si evidenzia la molteciplità delle funzioni richieste e la formazione professionale prevista per tale soggetto.

Per quanto riguarda la responsabilità connessa a questa multidisciplinarità di compiti e funzioni, bisogna partire specificando che la responsabilità è la conseguenza sul piano sanzionatorio delle azioni ed omissioni imputali al funzionario in presenza di violazione di norme.

In generale il responsabile unico del procedimento nel settore dei lavori pubblici, come qualsiasi altro funzionario amministrativo, è soggetto a tutte le diverse tipologie di responsabilità: civile, penale, amministrativa, disciplinare, contabile e di risultato.

Il responsabile unico del procedimento risponderà, quindi, direttamente nei confronti dell’Amministrazione, in caso di dolo o colpa grave oppure se si riscontra un danno erariale, ed indirettamente verso eventuali terzi danneggiati dal suo comportamento commissivo od omissivo.

Per quanto riguarda la peculiare responsabilità cosiddetta di “risultato”, essa si fonda sul presupposto che il funzionario debba garantire il corretto raggiungimento degli obiettivi assegnati ed il puntuale svolgimento dei propri compiti e non sarà, pertanto, responsabile nel caso in cui, pur avendo adottato tutte le misure necessarie al perseguimento dello scopo proprio dell’amministrazione, questo non sia stato raggiunto.

Nello specifico settore dei lavori pubblici, inoltre, bisogna evidenziare che il mancato rispetto della normativa di riferimento comporta l’esclusione, per il responsabile unico del procedimento, dalla ripartizione dell’incentivo pari all’1,5% e riguardante l’incarico affidatogli.

In conclusione, si ritiene che gli amministratori ed i dirigenti degli enti tenuti all’applicazione della normativa sui lavori pubblici non possono che approvare la previsione di tale figura tecnica e prendere in seria considerazione la necessità di accrescere o acquisire le professionalità interne.

 

Fonti

Il responsabile unico del procedimento “funzioni e responsabilità”

di A. Ferro e G. Baffoni

 

Responsabile unico del procedimento nei lavori pubblici dell’ente locale. Compiti e funzioni.

di Andrea Ciccone