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Nota metodologica

L’articolo 29 della legge n. 448/2001 ha evidenziato il ricorso alle esternalizzazioni per l’ottenimento di condizioni di gestione delle attività e dei servizi delle Pubbliche Amministrazioni economicamente più vantaggiose.

Le soluzioni operative prospettate dalla disposizione legislativa sono configurabili in almeno quattro prospettive, comunque accomunate dall’intento di riportare a soggetti esterni la realizzazione di attività originariamente prodotte nell’Amministrazione.

Lo sviluppo di processi di esternalizzazione realmente efficaci richiede peraltro adeguate analisi di contesto.

Di seguito sono proposte una serie di schede illustrative di simili percorsi, nelle quali sono evidenziati alcuni principi metodologici assolutamente non trascurabili:

a) esternalizzare significa far fare meglio e a condizioni più vantaggiose ciò che veniva prima fatto dall’Amministrazione;

b) le esternalizzazioni non sono processi automatici, ma risultato di approfondite valutazioni tecniche, economiche, giuridiche e gestionali.

Step 1

Esternalizzazioni

Incidono sul sistema organizzativo dell’Ente Locale

Si riferiscono a servizi ed attività non strategici (facilities – quadro con ampia configurazione), comunque desumibili dal dato organizzativo

Comportano strategie “rivedibili” con limitati rischi

Privatizzazioni

Incidono sul sistema dei Servizi Pubblici Locali (servizi con riferimento alla collettività)

Si riferiscono a servizi pubblici qualificabili come tali (sia a rilevanza industriale che non)

Comportano strategie con forti vincoli e rilevanti rischi in caso di revisione a breve (comunque improduttiva nel payback)

Moduli organizzativi

Esternalizzazioni >>>>> differenziati per strategie

Privatizzazioni     >>>>> predefiniti, anche se adattabili / correlabili

Nota bene: i processi di privatizzazione e le esternalizzazioni possono essere sviluppati in combinazione.

Step 2

Core Business = attività caratteristiche e tipiche dell’organizzazione che alimentano o si collegano principalmente alle essenziali finalità di missione o istituzionali della stessa struttura organizzata.

Componenti di rilevanza strategica = attività di programmazione, progettazione e controllo gestionale di un’attività o di un servizio (in funzione delle esigenze degli interlocutori e clienti dell’organizzazione)

Componenti di facilities = attività e servizi complementari alle attività di core business (una volta qualificate come tali, possono essere oggetto di esternalizzazione)

Step 3

Componenti regolative di rango normativo

(incidenti sui processi di esternalizzazione)

Gruppo norme specifiche

a) art. 29 della legge n. 448/2001

b) disposizioni contenute in leggi regionali

c) disposizioni afferenti ai processi di esternalizzazione (es. d.lgs. n. 157/1995)

Gruppo norme correlabili / assimilabili

disposizioni regolamentari attuative

b) disposizioni contenute in art. 113-bis TUEL (per parte relativa ad affidamento terzi servizi)

c) disposizioni legge n. 109/1994 su project financing e su concessione-gestione

Step 4

Condizioni per esternalizzare

Assunto-tipo

Far fare ad altri (soggetti seri…), meglio (possibilmente molto meglio), quello che si fa con risorse proprie (non proprio bene) a costi minori (possibilmente molto vantaggiosi…).

Elementi di presupposto

Esatta conoscenza di quello che fa l’organizzazione e di come lo fa (se lo fa bene e a costi assolutamente non comparabili con quanto proposto dal mercato è meglio che continui a farlo…)

Esatta conoscenza dei costi di quello che fa l’organizzazione

Intenzione (seria) di far fare all’esterno perché:

a) costerà meno

b) sarà fatto meglio

Nota bene: si tratta di condizioni in linea di massima inscindibili. Se comunque si vuole esternalizzare in ogni caso, i costi di gestione devono essere largamente inferiori / molto più vantaggiosi di quelli generati dall’organizzazione nello sviluppo dello specifico servizio / della particolare attività.

L’esternalizzazione non deve pregiudicare efficacia ed efficienza del servizio / dell’attività.

Step 5

Analisi del costo dell’attività

Per sviluppare correttamente un processo di esternalizzazione è necessario procedere ad un’accurata analisi del costo dell’attività da riportare in outsourcing.

ª Individuazione dell’attività da sottoporre all’analisi

procedimento amministrativo (rilevazione della struttura formale dell’attività)

attività rilevante per l’organizzazione (dato strutturale ed operativo)

elementi derivanti dall’attività incidenti su soggetti (clienti) interni o esterni (dato di prodotto)

§ Elementi dell’analisi

contesto (complesso di attività, situazioni e profili critici, ecc.)

tipo di attività (qualificazione no core business, attività produttiva per l’interno e/o per l’esterno)

dimensionamento (volumi di attività)

relazioni ed interazioni

soggetti coinvolti

tipo di input

caratteristiche del processo elaborativo

tipo di output

effetti (analisi di sintesi)

¨ Struttura dell’analisi

riconduzione ad un modello di processo

¥ Verifica dei costi

individuazione dei costi per fasi del processo

qualificazione dei costi

imputazione

calcolo complessivo

analisi delle voci di costo (dimensionamento dei costi)

rilevazione delle criticità negli elementi di costo / nei costi

f Analisi dei possibili miglioramenti

attraverso rianalisi organizzativa (business process reingineering, ecc.)

valutazione dei costi del miglioramento

opzione per l’esternalizzazione

Step 6/A

Modelli per l’esternalizzazione 1

Esternalizzazione con acquisto sul mercato dei servizi prima prodotti all’interno (outsourcing contrattuale)

qualificazione del servizio/dell’attività: facility (anche attività “tradizionali”; es. archiviazione)

Elementi rilevanti inerenti il servizio / l’attività: l’ente deve conservare progettazione e programmazione dell’attività/servizio (mantenimento know-how principali/strutturali)

Tipo di esternalizzazione: strategica (possibile tattica per sperimentaizoni)

Piano di sviluppo dell’esternalizzazione: medio periodo (estensibile)

Modello gestionale:

>>> acquisto dei servizi mediante processi gestiti con gare di appalto

Preferibile procedura ad evidenza pubblica (consente un confronto produttivo tra competitori interessati)

La procedura è sottoposta a vincoli precisi determinati dalla normativa

Rilevanti volumi dimensionali e/o economici del servizio/dell’attività da esternalizzare

oppure

Servizio/attività di elevata complessità incidente con criticità (rilevabili) sull’organizzazione

Vantaggi:

>>> moduli consolidati

>>> consente sperimentazioni

Criticità:

>>> mercato “povero” (monopoli o oliugopoli incidenti sulla platea degli interlocutori potenziali)

Step 6/B

Modelli per l’esternalizzazione 2

Esternalizzazione con  affidamento a soggetto di diritto privato mediante gara pubblica

qualificazione del servizio/dell’attività: servizio non strategico, tuttavia con forti caratterizzazioni – valorizzazioni economiche

Elementi rilevanti inerenti il servizio / l’attività: “valore” economico di interesse per potenziali affidatari

Tipo di esternalizzazione: strategica

Piano di sviluppo dell’esternalizzazione: medio lungo periodo

Modello gestionale

>>> Affidamento a soggetto “terzo” mediante gara pubblica

Si esportano rilevanti componenti organizzativo-procedurali

Selezione dell’affidatario con forte “peso” della qualità

Modello desumibile da quello utilizzato per le privatizzazioni nel sistema dei Servizi Pubblici Locali

Vantaggi:

>>> modulo associabile a quelli utilizzati per i SPL

>>> consente la “costruzione” di un quadro organizzativo-gestionale con forti componenti esterne (l’organizzazione conserva comunque un rilevante know-how da sviluppare in relazione alle funzioni di programmazione e di controllo)

Criticità:

>>> rischi nella procedura di gara (modulo non definito)

>>> limitate possibilità di intervento “correttivo” dell’Amministrazione ad avvenuta esternalizzazione (piena responsabilizzazione dell’affidatario)

Step 6/C

Modelli per l’esternalizzazione 3

Esternalizzazione con adesione alle convenzioni CONSIP (outsourcing improprio)

qualificazione del servizio/dell’attività: facility (con basso livello di criticità)

Elementi rilevanti inerenti il servizio / l’attività: il ricorso alle convenzioni CONSIP per l’acquisizione del servizio deve configurarsi effettivamente come la migliore soluzione

Tipo di esternalizzazione: tattica

Piano di sviluppo dell’esternalizzazione: breve periodo

Modello gestionale

>>> adesione alle convenzioni CONSIP (o alle convenzioni sviluppate da aggregazioni di Enti)

>>> valutazione dell’utilità economica

Rilevare il vantaggio economico immediato

Rilevare le condizioni di fornitura come vantaggiose (senza o con limitato impatto organizzativo, comunque non comportanti costi indiretti apprezzabili)

>>> servizi-attività a bassa complessità

Vantaggi:

>>> rapidità

>>> gestione facilitata

>>> possibile “rinvio” a procedure in economia in caso di non adesione

Criticità:

>>> rischio di non avere convenzioni valide o “capienti” per il servizio di cui si necessita

>>> soluzione di breve periodo

Step 6/D

Modelli per l’esternalizzazione 4

Esternalizzazione con costituzione di soggetto di diritto privato che sviluppa attività/servizio

qualificazione del servizio/dell’attività: facility (anche ad elevata complessità)

Elementi rilevanti inerenti il servizio / l’attività: non deve configuraris come SPL

Tipo di esternalizzazione: strategica

Piano di sviluppo dell’esternalizzazione: medio-lungo periodo

Modello gestionale:

>>> società di capitali

Preferibile Srl (in ragione del costo e dell’assetto organizzativo leggero)

Non sembrano sussistere vincoli specifici in ordine al ruolo (maggioritario o minoritario) dell’Ente Locale

Per scelta dei socie privati (eventuali) è necessaria gara

Sono applicabili i “moduli” organizzativi delineati dall’art. 113-bis del d.lgs. n. 267/2000

>>> affidamento del servizio

Affidamento diretto in ragione di:

a) presupposto costitutivo o partecipativo ex art. 29 della legge n. 448/2001

b) possibile applicazione di moduli flessibili (società con partecipazioni azionarie/di quote ristrette, ecc.)

Vantaggi:

>>> modello ampliabile (rapportabile anche alla gestione di SPL)

>>> modello attrattivo per altri soggetti pubblici e per possibili partners privati

Criticità:

>>> tempistica di start-up lunga

>>> modello non riconvertibile a breve