L’ordine di sospensione dei lavori dell’ispettore del lavoro

 

 

Il d.l. 223/06 convertito in legge  con disegno di legge n. 741/06 definitivamente approvato il 02/08/06  all’art. 36 bis comma 1, al fine di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori nel settore dell’edilizia e di contrastare il lavoro “nero” stabilisce che qualora il personale ispettivo  del Ministero del lavoro rinvenga in un cantiere edile lavoratori i cui nominativi non siano riportati sui libri obbligatori ed essi rappresentino il 20% o oltre della forza lavoro presente ovvero qualora riscontri nello stesso cantiere reiterate violazioni delle norme di cui agli artt. 4, 7, 9 d.lgs. 66/03 dettate in materia di durata massima dell’ orario di lavoro e di riposi giornalieri o settimanali, esso puo’ adottare un ordine di sospensione dei lavori .

 

Il legislatore conferisce all’ispettore del lavoro (ed anche all’addetto alla vigilanza, stante l’omnicomprensività insita nel richiamo al personale ispettivo del Ministero del Lavoro) la potestà di impartire tale ordine, in presenza della ricorrenza dei presupposti legittimanti da esso posti : accertata presenza di lavoratori non risultanti dalle scritture obbligatorie nella percentuale indicata e/o riscontro di reiterate violazioni delle norme sull’orario di lavoro.

 

Tanto anche su ricezione di apposita segnalazione di funzionari di vigilanza dell’INPS o dell’INAIL , che non possiedono, invece, tale novello potere d’ordine.

 

In ordine alla prima ipotesi , l’ispettore dovrà appunto limitarsi a verificare il fatto che i lavoratori trovati a lavorare nel cantiere non risultino iscritti sui documenti obbligatori, senza dover spingersi ad ulteriori accertamenti afferenti la reale qualificazione del rapporto di lavoro di soggetti che risultano legati all’azienda da contratti di collaborazione coordinata e continuativa, di appalto di servizi, associazione in partecipazione etc. , pena la frustrazione dello scopo perseguito dal legislatore.

 

La legge, infatti, disegna l’ordine di sospensione dei lavori quale provvedimento improntato alla massima celerità, caratterizzato da basso tasso di discrezionalità nell’adozione o addirittura vincolato, come si dirà.

 

L’ordine previsto dall’art. 36 bis citato è un atto amministrativo riconducibile al genus dei provvedimenti ablatori personali ; tali sono gli atti che incidono negativamente sui diritti della persona .

Qui  viene inciso dal pubblico Potere il diritto d’impresa (art. 41 Cost. )

La specie piu’ diffusa di provvedimento ablatorio personale è costituita proprio dagli ordini amministrativi, esplicazione della potestà della P.A. di limitare o conformare all’interesse pubblico  i diritti personali .

 

Con riferimento al profilo funzionale l’ordine di sospensione dei lavori in esame ha sicuramente una funzione repressiva, in quanto sanziona l’ assunzione di manodopera in modo irregolare e il mancato rispetto della durata massima dell’orario di lavoro e delle norme in tema di riposi; inoltre, esso assolve anche alla funzione di prevenire infortuni sui cantieri e garantire la sicurezza.

 

D’altra parte , l’ordine di sospensione dei lavori ha, altresi’, funzione prescrittiva: gli effetti della sospensione dei lavori cesseranno se e quando l’imprenditore inciso nella sua sfera giuridica da detto ordine provvederà a regolarizzare la posizione dei lavoratori  ovvero se e quando garantirà il rispetto della normativa sull’orario di lavoro, ripristinando le regolari condizioni di lavoro (art. 36 bis c.2 d.l. 223/06) .

 

L’inottemperanza all’ordine da parte dell’imprenditore integra gli estremi della fattispecie incriminatrice  di cui all’art. 650 c.p. che sanziona la mancata osservanza di un provvedimento legalmente dato dall’autorità amministrativa per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica o di ordine pubblico o d’igiene .

 

Nella fattispecie, si è infatti al cospetto di un provvedimento amministrativo impositivo di determinati comportamenti omissivi ( sospensione dei lavori) ed attivi ( le eventuali successive condotte di regolarizzazione dei lavoratori “in nero” e di ripristino delle regolari condizioni di lavoro nel cantiere), rivolto a soggetti ben determinati per motivi di ordine pubblico e di sicurezza pubblica.

 

Sotto il profilo strutturale deve rilevarsi che l’ordine dell’ispettore presuppone un previo accertamento tecnico, consistente nella verifica della mancata iscrizione di lavoratori presenti nel cantiere e nella constatazione delle perpetrate violazioni delle norme sull’orario di lavoro; si tratta di fatti acquisibili dalla P.A procedente mediante ricorso a regole tecniche riconducibili a scienze esatte, non opinabili, che conducono ad esiti certi ed oggettivi.

 

Tali fatti non suscettibili di apprezzamento soggettivo, fungono da presupposto all’adozione di un successivo provvedimento amministrativo.

 

Sembra dunque che tutto cio’ non costituisca manifestazione di  discrezionalità tecnica, ma la cosa non è molto rilevante in concreto, atteso che sia l’accertamento tecnico che la discrezionalità tecnica, secondo il preferibile recente orientamento dottrinario e giurisprudenziale, si connotano per il carattere vincolato dell’attività amministrativa (e quindi per la relativa sindacabilità in sede giurisdizionale): l’interesse pubblico prevalente è già selezionato dalla legge la quale stabilisce quale atto la P.A procedente deve adottare dopo la verifica tecnica.

 

Da cio’ deriva che l’ispettore, all’esito positivo della verifica, ha il potere-dovere di impartire l’ordine e non è invece lasciata al suo libero apprezzamento la scelta circa l’an del provvedimento; in tal senso, a parere dello scrivente, va interpretato il puo’ del testo normativo ; altrimenti opinando si verrebbe a creare, tra l’altro, il rischio di disparità di trattamento dei privati di fronte all’ agere pubblico.

 

L’ordine di sospensione deve essere adottato in presenza dei requisiti previsti dalla legge ; in caso contrario , ove l’imprenditore contesti la ricorrenza dei predetti requisiti poiché, ad es., ritiene che al fine di calcolare l’intera forza lavoro a sua disposizione nel cantiere non debbano computarsi alcune figure contrattuali o perché l’organo ispettivo ha male valutato la situazione ( cioè ha effettuato un errato accertamento tecnico) potrà  impugnare detto ordine con ricorso giurisdizionale dinanzi al TAR competente o, alternativamente, con ricorso straordinario al Capo dello Stato.

 

In caso di ricorso giurisdizionale il TAR potrà anche procedere a verificare l’esattezza delle operazioni tecniche effettuate dall’ispettore del lavoro.

 

Ottenuto l’ annullamento il privato puo’ ovviamente chiedere l’eventuale risarcimento del danno patito dall’illegittimo esercizio dell’ attività provvedimentale, anche con domanda contestuale, allo stesso giudice amministrativo (art. 7 l. 1034/71).

 

Per quanto riguarda l’ammissibilità del ricorso gerarchico sembra doversi optare per la tesi negativa, in quanto con l’adozione dell’ordine di sospensione da parte dell’ispettore del lavoro incaricato, la volonta’ dell’Amministrazione di appartenenza sembra manifestata all’esterno in modo definitivo.

 

Nel caso in cui l’imprenditore lamenti l’inesistenza del potere della P.A. procedente di impartire l’ordine di sospensione dei lavori , ad es. perché proveniente da funzionari dell’ASL o dell’INPS, cui la norma non conferisce il potere in oggetto, tale ordine dovrà reputarsi nullo per difetto assoluto di attribuzione ( art. 21 septies l. 241/90) , come tale quindi improduttivo di effetti ed il giudice competente a conoscere della controversia sarà il giudice ordinario e non quello amministrativo. Ed infatti, quando un provvedimento amministrativo inficiato da nullità è venuto ad incidere su preesistenti diritti soggettivi, come nella specie, dove è conculcato il diritto alla libertà di iniziativa economica ,  questi non subiscono alcun affievolimento. 

 

In conclusione è opportuno accennare alla differenza intercorrente tra il potere di sospendere l’attività lavorativa ex art. 36 bis citato in un cantiere edile ed il sequestro giudiziale c.d.probatorio di un cantiere edile.

 

Quest’ultimo, viene eseguito dall’ispettore del lavoro in qualità di ufficiale di polizia giudiziaria in casi di urgenza laddove si tratti di conservare integre fonti di prova di commessi reati (per es. in materia di igiene e sicurezza del lavoro ) dal pericolo che esse si alterino o si modifichino e viene eseguito mediante la sottrazione all’avente diritto della materiale disponibilità della cosa costituente il corpo del reato e delle cose pertinenti al reato.

Alla base del sequestro giudiziale vi è dunque il diverso fine di preservare , formare , acquisire  la prova in un procedimento penale .