Lo sportello unico per le attività produttive alla luce del recente recepimento della direttiva Bolkestein – il difficile ruolo della giurisprudenza Che cosa cambierà

La riforma dello sportello unico, unitamente alla semplificazione amministrativa, sembra ormai delinearsi nel suo assetto definitivo con il Dlgs. n. 59/2010 di recepimento della direttiva n. 2006/123 (cd. “ direttiva Bolkestein”). Sono fatti certi: lo sportello unico e la semplificazione amministrativa costituiscono due strumenti per trasformare, in senso riformatore e moderno, la pubblica amministrazione e consentire al nostro Paese di tenere “il passo” dei nostri partenrs europei nel quadro della semplificazione amministrativa.

E’ quanto emerso a Bologna nel corso di un convegno organizzato dalla Casa editrice Maggioli, che ha seguito a ruota la data di entrata in vigore del detto decreto (8 maggio). Nel corso di tale convegno (significativamente intitolato “Commercio ed attività economiche – la nuova disciplina dei procedimenti autorizzatori e dello sportello unico dopo il decreto legislativo 59/20102) la tematica cui è dedicato questo breve scritto ha avuto un ruolo di tutto rilievo. Non a caso essa figura negli atti ufficiali della giornata di studi, sotto forma di relazione a firma di uno dei più autorevoli studiosi della materia, nonché condirettore della rivista “Disciplina del commercio e dei servizi”¹

Gli ampi confini della materia sono presto detti: il raggiungimento dell’obiettivo “semplificazione” passa attraverso la “qualità” della regolazione e la creazione di un “nucleo” per la semplificazione. Quindi, gli stati membri sono tenuti ad esaminare le procedure e le formalità inerenti all’accesso all’esercizio dell’attività dei servizi. Difatti semplificare significa liberalizzare, eliminare autorizzazioni, licenze, fasi ed atti endoprocedimentali ingiustificatamente gravosi, utilizzare l’autocerficazione per attestare requisiti e condizioni personali od altri stati o fatti, riordinare il sistema normativo attraverso la raccolta di leggi e regolamenti in testi unici eliminando quelli inutili, infine, informatizzare le procedure (aspetto praticamente fondamentale e vero baricentro dell’ambizioso tentativo di innovazione della PA attraverso l’istituto dello sportello unico)

I prestatori ed i destinatari dei servizi devono, dunque, poter acquisire, in “modo chiaro e non ambiguo”, attraverso lo sportello unico, tutte le informazioni necessarie per l’esercizio dell’ attività di servizi come i dati necessari per entrare in contatto con l’autorità competenti, le modalità di accesso alle banche-dati ed ai registri pubblici, i mezzi di ricorso in caso di controversie, i dati relativi ad associazioni o organizzazioni presso le quali poter ottenere assistenza. L’espletamento delle procedure e delle formalità di accesso e di esercizio dell’attività deve essere garantito a distanza e per via telematica. Gli sportelli unici e le autorità competenti devono “rispondere” con sollecitudine alle richieste di informazione e di assistenza.

Ne consegue che il punto esclusivo di contatto tra Pubblica amministrazione e destinatari e prestatori di servizi deve essere lo sportello unico per le attività produttive, che deve costituire lo “specchio” per le nuove occasioni, rendendo ben noto a tutti, con una elencazione precisa, ciò che “occorre” per localizzare un’attività produttiva o di servizi in un determinato territorio dell’unione europea .

Le autorità competenti sono tenute a garantire che presso lo sportello unico ogni prestatore possa esercitare le formalità necessarie per l’apertura e l’esercizio dell’attività di impresa. A tal riguardo il legislatore ha previsto che per i comuni che non abbiano istituito lo sportello, ovvero non l’abbiano attuato in maniera rispondente ai criteri di cui al d.l. 112/08, l’esercizio delle relative funzioni venga delegato “ope legis” alle camere di commercio. Si rende, tuttavia, necessario evidenziare come un dubbio di non scarso rilievo concerna il chi ed il come si potrà individuare e definire la relativa carenza, nello sportello unico , dei requisiti di funzionalità previsti dalla legge.

L’auspicio è che, pertanto, venga approvato quanto prima il regolamento di riordino dello sportello unico previsto del dl 112/2008, convertito con la legge133/2008, (peraltro il Governo sulla base della direttiva comunitaria, ha predisposto uno schema di regolamento per il riordino dello sportello unico e della semplificazione amministrativa sul quale in data 08.2.0210 Consiglio di Stato -sezione consultiva ha espresso parere favorevole), e che ciò faccia assumere all’istituto in parola il ruolo suo proprio di “moltiplicatore” dello snellimento burocratico, tanto necessario per garantire alle imprese una maggiore trasparenza ed accessibilità ed al mercato la concreta attuazione del precetto della iniziativa economica privata “libera” -art.41 Costituzione- tanto osannato ma poco rispettato ed attuato (si pensi alle limitazioni e divieti derivanti da contingentamenti di attività o da distanze minime ).

Che, d’altro canto, si tratti di una materia ancora “magmatica” è, ad ogni modo, attestato dallo sforzo giurisprudenziale, profuso ancor prima della data dell’otto maggio, di definire l’effettiva area di applicabilità del SUAP. In proposito, estremamente significativo è l’orientamento recentemente assunto da taluni collegi², che hanno concentrato la propria attenzione sull’insediamento delle attività produttive.

Nel caso di specie, si trattava della realizzazione di un insediamento di attività produttive, limitatamente alla natura degli interventi edilizi che ne caratterizzavano la vocazione giuridico-economica. Ebbene, l’organo giurisdizionale de quo ha precisato che la competenza del Suap non si può estendere all’edilizia ad uso residenziale ( cui si applicano le procedure ordinarie), quand’anche l’intervento edilizio fosse probabilmente finalizzato ad una futura destinazione commerciale (attività sportiva, palestra, centro estetico): ossia, detto altrimenti, laddove nell’immediato abbia per oggetto il mero utilizzo dell’immobile ad uso residenziale. In tal caso, in effetti, il regime “speciale” del Suap non sarebbe giustificato in relazione ad opere la cui realizzazione, in sostanza, esaurisca gli effetti dell’attività posta in essere senza ulteriori connotazioni (ad esempio: destinazione dell’immobile ad albergo). Difatti, il venditore o il locatore al momento del trasferimento dell’immobile, in proprietà o in godimento, pone fine alla fase produttiva. Ne consegue che l‘immobile non può considerarsi, per definizione legislativa, alla stregua di “impianto produttivo” in senso stretto.

Detta decisione appare conforme allo spirito che informa la speciale disciplina , che vede quale protagonista lo sportello unico. Difatti, se la ratio dello stesso risiede nella necessità di semplificare le procedure amministrative, appare logico che, ove l’attività imprenditoriale implichi la trasformazione del territorio, il legislatore esiga una “diretta strumentalità” tra il manufatto da realizzare e le esigenze di produzione. Di qui la nozione di “impianto produttivo”, cioè di manufatto direttamente strumentale al successivo svolgimento della produzione quale può essere la costruzione di un albergo.

D’altro canto, se è vero che soltanto il tempo potrà fornire una risposta circa la chiave di lettura della magistratura amministrativa in merito all’istituto in esame, non ci potrà esimere, nello scorcio conclusivo di questa nota, dall’utilizzare la succitata decisione del TAR Sardegna quale cartina al tornasole di un processo interpretativo lungo e faticoso anche in sede squisitamente giurisprudenziale.

Basti pensare all’abbrivo della riflessione giurisprudenziale, la cui prima, significativa tappa può ascriversi all’orientamento maturato dalla Corte Costituzionale ormai otto anni fa³, che ebbe a conferire una sorta di statuto di legittimità al SUAP, sino ad allora vissuto più come un intralcio normativo che come una risorsa per la PA e per i cittadini: nello specifico, la Consulta fu costretta ad intervenire allo scopo di definire il reciproco rapporto tra le sfere delle diverse amministrazioni coinvolte nel procedimento unico, rilevando come le prerogative di legge riconosciute a ciascuna non dovevano intendersi cancellate dall’entrata in vigore del SUAP ma riguardate quali atti istruttori che trovano efficacia nel procedimento unico e nell’adozione di un provvedimento finale Non può, pertanto, non suscitare meraviglia che, allo stato, il processo di sedimentazione dello sportello unico sia pervenuto ad un esito imprevedibile ancora nel 2002, se il TAR Sardegna, rispetto alla Corte costituzionale, ha dovuto stavolta circoscrivere un’accezione altrimenti troppo ampia del SUAP.

Paradossi siffatti –va chiarito- passano attraverso alterne vicissitudini, ripensamenti, approcci interpretativi, decisioni discordi, o, anche, attraverso laboriose disamine con le quali il giudice amministrativo “di turno” ha fatto giustizia del vero e proprio proliferare di gratuiti appesantimenti procedurali, come nel caso della convocazione della conferenza di servizi ⁴, e che non poco hanno -negativamente- inciso sulla tempistica e sulla qualità dell’impostazione metodologica italiana al perseguimento dell’obiettivo di snellire l’attività amministrativa italiana