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Sommario: premessa; natura, oggetto, limiti del contratto de quo; applicazioni e casistica; riflessioni.

PREMESSA

Il profondo processo di riorganizzazione che ha interessato la pubblica amministrazione a partire dal 1997, dettato dalla c.d. “globalizzazione” ed ispirato ai principi del FEDERALISMO e della SUSSIDIARIETÀ (avviato con le cc.dd. leggi Bassanini), ha attribuito agli Enti locali nuovi poteri, spettanti in precedenza allo Stato.

L’assegnazione di queste (nuove) potestà è stata accompagnata dal riconoscimento alle autonomie locali di un grado maggiore di autonomia finanziaria, la quale è però – per così dire - imperfetta. Infatti, il quadro normativo risultante anche a seguito della riforma del titolo V della Costituzione (vedere il nuovo art. 119), comporta l’impossibilità per gli enti locali di individuare il presupposto d’imposta di tasse e tributi locali. A questo sistema fa vieppiù riscontro una progressiva riduzione dei trasferimenti statali.

L’Ente pubblico deve allora (cercare di) reperire le risorse utilizzando le tecniche più avanzate secondo un modello di finanza strategica, e ricorrendo a strumenti alternativi, come la c.d. sponsorizzazione, anch’essa – se vogliamo - espressione del principio di sussidiarietà, inteso nella sua accezione orizzontale.

Delle sponsorizzazioni si è già discusso in dottrina e in giurisprudenza nei quasi cinque anni di vita dell’istituto. Scopo della presente disamina è quello di illustrare – sia pure dopo una breve analisi -  le possibilità concrete dello strumento de quo, esaminando quelle già in uso ed ipotizzandone di nuove.

NATURA, OGGETTO, LIMITI DEL CONTRATTO DE QUO

Il contratto di sponsorizzazione - figura non specificamente disciplinata dalla legge - comprende una serie di ipotesi nelle quali si ha che un soggetto - il quale viene detto "sponsorizzato", si obbliga a consentire ad altri (detti “sponsorizzatori o sponsor”), l'uso della propria immagine per promuovere un marchio o un prodotto specificamente marcato, dietro corrispettivo. Tale contratto ha ad oggetto lo scambio di prestazioni e può prevedere anche che lo sponsorizzato (o sponsee, secondo la terminologia anglosassone) tenga determinati comportamenti di testimonianza in favore del marchio o del prodotto oggetto della veicolazione commerciale. L’obbligazione assunta dallo sponsorizzato ha piena natura patrimoniale ai sensi dell'art. 1174 c.c., e corrisponde all'affermarsi, nel costume sociale, della commercializzazione del nome e dell'immagine di un prodotto; viene accompagnata - normalmente - da una "esclusiva", ovvero dall'obbligo, per le parti contraenti, di non consentire - anche per un certo tempo dopo la cessazione del rapporto - almeno all'interno del medesimo comparto, spazi pubblicitari per prodotti concorrenziali. 

Il riferimento normativo del contratto di cui si discute (sponsorizzazione tra la P.A., che assume la veste di sponsor, e terzi interessati) è dato dal  comma 1 dell’art. 43 della legge n. 449/97, recepito dall’art. 119 del Testo unico. Si tratta di una disposizione che ha avuto una portata innovativa nell’ambito delle politiche di risanamento della finanza pubblica.

Gli enti pubblici inoltre, salvo contrarie disposizioni di legge, hanno piena capacità di diritto privato nei limiti delle loro finalità istituzionali, come risulta anche dall'art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241, che, prevedendo la possibilità di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi e sottoponendo tali accordi alla normale disciplina dei contratti, ha ammesso una tendenziale concorrenza dell'attività amministrativa di diritto pubblico con quella di diritto privato.

E’ stato ritenuto perciò che la P.A. possa indursi alla stipulazione di tali specifici atti di sponsorizzazione, ma a condizione che non vengano alterati il ruolo e l'immagine di neutralità dell'ente stesso (Cons. Giustizia Reg. Sicilia, sez. giurisdiz, 16.9.98, n. 495; in senso conforme Cons. Giust. Reg. Sicilia, sez. giurisdiz., 28 aprile 1997, n. 35); deve invece ritenersi illegittima tale attività quando siano alterati i caratteri di imparzialità ed equidistanza propri dell’azione amministrativa. I limiti (regolamentati) per il ricorso alla sponsorizzazione sono posti dall’art. 43 della legge n. 449/97 e dall’art. 119 del Testo unico (per gli enti locali) e  sono i seguenti:

Ä                 va escluso qualsiasi conflitto di interessi tra attività pubblica e privata;

Ä                 l’iniziativa deve sempre tendere al perseguimento dell’interesse pubblico;

Ä                 occorre conseguire un risparmio di spesa e/o maggiori economie.

E’ opinione comune che la volontà di procedere alla stipulazione di contratti di sponsorizzazione deve muoversi nel solco delle usuali regole che disciplinano la stipulazione dei contratti delle PP.AA., ossia attraverso la procedura di evidenza pubblica.

Per avviare l’iter pertanto sarà opportuno seguire lo schema procedurale di cui all’art. 192 del Testo unico, cioè approvando un bando con tutti gli elementi utili per la conclusione del contratto.

APPLICAZIONI E CASISTICA

In alcuni casi i contratti di sponsorizzazione sono stati utilizzati per l’inserimento di banner pubblicitari nei siti istituzionali degli enti locali.

Una sentenza del Tar Marche (n.133/1999) ha considerato ammissibile l'operato di un'amministrazione locale nel valutare, in sede di aggiudicazione di una gara informale precedente la trattativa privata per un appalto di fornitura di gas metano, la proposta accessoria di uno dei concorrenti, concretizzantesi nella sponsorizzazione di iniziative pubbliche dello stesso ente[1].

Il Consiglio di Stato, Sez. V, con Ordinanza 21 novembre 2000 n. 5896, ha ritenuto che il contratto di tesoreria, se comprende sponsorizzazioni, è atipico ma non illegittimo, per cui è possibile prevedere punteggi per erogazioni che non incidono sulla trasparenza del contratto e non alterano la par condicio dei partecipanti alla gara. Lo stesso Organo superiore di giustizia amministrativa ha confermato con sentenza (n. 6073 del 4.12.2001) l’ammissibilità del ricorso alla sponsorizzazione, segnatamente al contratto di tesoreria.

Interessante è il caso del Comune di Chatillon, in Valle D’Aosta, che ha venduto la carta intestata del Municipio come spazio pubblicitario per un’Istituto di credito[2].

Il Comune di Storo (TN), invece, ha bandito un avviso pubblico per la sponsorizzazione del pavimento della palestra di un centro sociale pluriuso, affinché lo sponsor realizzasse i lavori di posa e finitura del parquet del campo da gioco, inserendo il proprio logo in una porzione di pavimento, per la durata di 10 anni[3].

L’Autorità di vigilanza sui Lavori Pubblici, con determinazione n. 24 del 5.12.2001, è intervenuta su un quesito riguardante la possibilità di utilizzare il contratto di sponsorizzazione  avente ad oggetto la realizzazione delle opere pubbliche, sub specie di progettazione, direzione ed esecuzione di lavori di ristrutturazione e manutenzione di un teatro per un importo pari a 18 miliardi (di lire), e relativo collaudo. L’Autorità si è espressa favorevolmente al riguardo, affermando – tra l’altro – la non applicabilità della normativa sulle opere pubbliche a detto contratto, salvo quella relativa alla qualificazione dei soggetti esecutori di lavori pubblici, contenuta nel D.P.R. n. 34/2000[4].

Nella fattispecie, forse, sarebbe stato il caso di interpellare altresì l’autorità garante della concorrenza e del mercato, di cui al Tit. II della legge 10.10.90 n. 287.

L' Amministrazione Provinciale di Pesaro e Urbino ha inteso invece affidare ad un unico soggetto privato i lavori di sistemazione e/o manutenzione di aree a verde di pertinenza delle strade provinciali, con possibilità di ricerca di sponsor,  per un periodo minimo di anni 3. Nel caso particolare l’Ente in questione ha perseguito il fine di concedere l'opera de qua a chi si fosse impegnato a reperire gli sponsor necessari che, con il ritorno pubblicitario, garantissero la manutenzione del verde pubblico.

In tal caso al soggetto privato è stato chiesto di effettuare a proprie cura e spese la sistemazione e manutenzione del verde ed il pagamento dell'imposta comunale sulla pubblicità nel caso di intervento di sponsorizzazione[5].

Di recente il C.d.S. è intervenuto nuovamente (e definitivamente) sulla possibilità di far accedere la sponsorizzazione ad un contratto di tesoreria, affermando in Adunanza plenaria (18.6.02, n. 6), la piena legittimità di tale operato, così ritenendo consentito dal diritto vivente una tipologia contrattuale in sé applicabile a qualsiasi appalto di servizio pubblico. Il C.d.S., nel ribadire che occorre sempre garantire la trasparenza del contratto e non alterare la par condicio dei partecipanti alla gara, ha però precisato che l’attribuzione di punteggi per sponsorizzazioni non può andare a scapito della capacità tecnica ed economica del concorrente: la qualità del servizio non può, in sostanza, passare in secondo piano ed essere messa a repentaglio da una forte offerta economica. L’Amministrazione deve, infatti, formulare il bando in modo da assegnare alle sponsorizzazioni valore residuale e tale da non costituire l’elemento discriminante principale e tendenzialmente risolutivo dell’iter concorsuale[6].

RIFLESSIONI

Molti dei casi passati in rassegna suscitano attenzione, in particolare quelli in cui il contratto di sponsorizzazione è stato utilizzato in via autonoma ed esclusiva, non accessoria rispetto ad un tipico contratto di appalto (di servizi o opere pubbliche). La possibilità di ricorrere all’istituto de quo in maniera indipendente (anche al di fuori del principio disegnato dalla recente decisione dell’Adunanza plenaria del C.d.S.), è molto importante, perché testimonia il carattere generale dello stesso: come detto, la legge non pone limiti alle iniziative finanziabili, che possono andare ben oltre il finanziamento (naturale) di attività di promozione della cultura (convegni, concerti, manifestazioni culturali varie, benefiche), di acquisizione di un bene o di attribuzione di un contributo.

Si può così ipotizzare la commissione di un'opera pubblica (per es. nel settore delle strutture per pubblici spettacoli o intrattenimenti) attraverso un contratto di sponsorizzazione, ancora più conveniente per la P.A. di uno di concessione[7] di lavori pubblici (o di project financing - finanza di progetto), poiché l’amministrazione non è tenuta a dare in gestione a terzi - come corrispettivo della progettazione ed esecuzione dell’opera - un bene pubblico per un periodo di tempo almeno trentennale (art. 19, comma 2, 2 bis, ter e quater e art. 37 bis e ss. legge Merloni).  Si eludono infatti così i costi della progettazione, e l'obbligo di qualsiasi altra controprestazione che non sia quella propria della sponsorizzazione. In ogni caso si ritiene che la sponsorizzazione non possa spingersi al punto tale da far perdere al bene (o al servizio pubblico) la sua identità pubblicistica.

Facendo leva sulla molla del ritorno d’immagine, è possibile dunque che lo sponsor svolga gratuitamente ed esclusivamente un servizio o un’opera pubblica, oppure acquisti degli spazi (pubblici) per reclamizzare il proprio marchio o prodotto (come nel caso del Comune di Chatillon).

Quest’ultimo caso potrebbe essere sviluppato studiando, ad esempio, un progetto che preveda il miglioramento (con abbellimenti ed arredi adeguati) e la gestione di spazi di attesa o di passaggio dell’Ente, per la presentazione di messaggi promozionali di prodotti o servizi di imprese (sotto forma di fioriere con locandine, manifesti, brochure e quant’altro), con previsione di profitto per le casse dell’Ente stesso.

Per evitare che siano alterati i caratteri di imparzialità ed equidistanza che connotano l’azione amministrativa, a modesto avviso dello scrivente l’ente dovrebbe  preventivamente dotarsi di un regolamento, che eviti un uso distorto di questo strumento. E’ ovvio, considerate le finalità proprie dell’azione amministrativa, che non si andranno a sponsorizzare prodotti

dannosi per la salute (sigarette, ecc.) o ritenuti non in sintonia con l’immagine ed il decoro di una P.A. (per es. prodotti per l’igiene intima, lingerie, ecc).  Il regolamento, come ogni atto di tal nome, costituirebbe l’auto-disciplina della materia.

L’ idea delle locandine pubblicitarie in strutture pubbliche troverebbe sicuro sviluppo in quei luoghi che comportano situazioni di attesa o alte frequentazioni dell’utenza.

*Marcello IACUBINO - Segretario comunale del Comune di Bovino (FG)

Note: