È bene infatti tener presente che l’intento primario è perseguire l’equilibrio di bilancio, ai cui parametri europei va vincolata il più possibile la programmazione economico-finanziaria dell’Esecutivo. La quota speciale d’indebitamento aggiuntivo è subordinata all’insorgere di eventi eccezionali, e come tale necessita di una procedura di approvazione rinforzata, ragion per cui la richiesta governativa deve ricevere un atto autorizzativo votato da ciascuna delle due Camere a maggioranza assoluta. In base all’art. 6, comma terzo della legge 243/2012, il Governo è tenuto ad indicare misura e durata dello scostamento, a stabilire le finalità cui destinare le risorse aggiuntive, e a definire il relativo piano di rientro, di modo che il Parlamento autorizzi il primo e approvi il secondo.
È questo dunque il terreno politico su cui deve trovarsi una maggioranza parlamentare più ampia di quella ordinaria. Non escluderei peraltro in ipotesi che il Parlamento possa con questa deliberazione esprimersi indirettamente anche sul carattere di eccezionalità conferito dal Governo agli eventi giustificativi. Come che sia, a me pare che la maggioranza assoluta sia stata qui concepita quale strumento rafforzato di controllo del Parlamento sul Governo, atto a scoraggiare, o quantomeno a complicare, il ricorso ad extra-deficit. Si potrebbe dire che il legislatore costituzionale abbia inteso sottoporre ad una duplice vigilanza la decisione “emergenziale” dell’extra-deficit, quella sovranazionale («sentita la Commissione europea»), e quella nazionale esercitata dal Parlamento[1].
Pur tuttavia, la sistematica adozione della procedura straordinaria per aggiustare gli obiettivi programmati, che, da quando è vigente la riforma, il Governo ha attivato ad ogni esercizio finanziario e il Parlamento ha approvato de plano, ha dimostrato che in concreto il controllo parlamentare sulle scelte dell’Esecutivo si è realizzato in una dialettica molto più blanda di quanto non prefigurasse (e si prefiggesse) il riformatore costituzionale, per non dire con modalità da mera ratifica.
A ciò ha sicuramente contribuito il fatto che, nella composizione parlamentare uscita dalle elezioni del 2013, maggioranza di governo e maggioranza assoluta coincidevano agevolmente, in forza del sistema elettorale ― il cd. Porcellum ― che ha assegnato alla coalizione vincente un cospicuo premio[2]. Ne è risultato che l’autorizzazione concessa dal Parlamento ha finito per connotarsi a tutti gli effetti come uno fra gli atti politici della maggioranza a sostegno delle misure di bilancio dell’Esecutivo che ― detto per inciso ―, alla presentazione di DEF e leggi di stabilità/bilancio degli ultimi tre anni, si è trovato ad ingaggiare un confronto piuttosto teso con la Commissione europea, dovuto proprio alle divergenze sul deficit strutturale e sul debito pubblico.
In prospettiva, allorché vigerà un sistema elettorale ad impianto maggioritario, è lecito attendersi che questo tipo di approvazione “formale” si ripeta ogniqualvolta il Governo voglia assicurarsi margini ulteriori d’indebitamento e compulsi a tal fine la propria maggioranza parlamentare[3].
A fronte tuttavia di questa facilitazione di cui il Governo può valersi in presenza della semplificazione maggioritaria, nel caso in cui invece una legge elettorale di stampo proporzionale ― come quella oggi vigente ― dovesse determinare in Parlamento una pluralità di formazioni politiche, si avrebbe il paradosso che l’estensione della rappresentatività parlamentare restituirebbe piena efficacia alla procedura aggravata, e l’extra-deficit proposto dal Governo impegnerebbe le forze della coalizione di maggioranza in una più complessa mediazione, estesa anche, se del caso, alla minoranza[4].
Da un punto di vista generale, dunque, non può revocarsi in dubbio che il criterio ispiratore di questa disposizione si fondi sul presupposto che l’“attitudine” a squilibrare i saldi di bilancio con indebiti extra-deficit sia imputabile primariamente al Governo, e che pertanto spetti al Parlamento fare da contrappeso con la deliberazione a maggioranza assoluta. Un tendenza alla spesa in deficit che va peraltro contrastata in quanto spesso utilizzata strumentalmente dalle formazioni di governo per mantenere il consenso elettorale.
C’è da dire che già in Assemblea Costituente si discusse su come dovesse disciplinarsi il rapporto fra Governo e Parlamento in relazione al caso specifico della formazione della legge di bilancio. Qui giova richiamare due interventi particolarmente significativi.
Nella seduta del 3 settembre 1946, che apre i lavori della Seconda Sottocommissione, nella sua relazione introduttiva alla discussione generale sull’organizzazione costituzionale dello Stato, Mortati riserva un passaggio al tema delle limitazioni da porre all’iniziativa parlamentare in materia di spesa. Mortati muove dalla constatazione che si è avuta storicamente un’inversione fra le posizioni dei due poteri: mentre in passato i Deputati esercitavano un contenimento delle spese, in quanto la loro funzione era storicamente quella di quantificare e limitare i tributi[5], negli attuali regimi parlamentari è il Governo a dover limitare la tendenza dei Deputati ad eccedere nelle iniziative in materia finanziaria. Di qui il principio che si concreterà poi nella disposizione del comma quarto dell’art. 81 Cost.: «Perciò si è pensato a limitare in qualche modo l’esercizio di questo potere di iniziativa da parte di organi non responsabili, i quali, non avendo nelle mani il funzionamento dell’assetto finanziario, sono portati a eccedere nelle spese senza pensare al modo come farvi fronte».
Il secondo intervento prescelto è quello di De Vita e si colloca nelle battute finali dell’iter costituente. Il 17 ottobre 1947 l’Assemblea sta proseguendo la discussione degli emendamenti agli articoli del Titolo primo della seconda parte del progetto di Costituzione. De Vita presenta un emendamento di sostituzione integrale dell’art. 77 (il futuro art. 81), che verrà poi respinto dall’Assemblea; il comma secondo reca la disposizione di maggiore interesse: «Il bilancio, con gli eventuali emendamenti sia in ordine alla spesa, che ai mezzi destinati a coprirla, è approvato a maggioranza di due terzi».
La prescrizione della maggioranza qualificata mira a salvaguardare l’effettività della corrispondenza fra spesa pubblica e utilità goduta da chi ne sostiene l’onere fiscale. Secondo De Vita, infatti, una cosa è la progressività sancita dall’approvato art. 53, la quale garantisce solo l’equa distribuzione del sacrificio fiscale in base alla capacità contributiva, altro è l’effettiva proporzionalità fra tale sacrificio e il beneficio da esso derivato. Ponendo invece anche per il bilancio dello Stato un vincolo sinallagmatico fra entrate e spese[6], può ridursi il rischio che oligarchie governative avvantaggino con la spesa pubblica i propri ceti di riferimento in modo sproporzionato, e penalizzino i cittadini/contribuenti appartenenti alle classi sociali rappresentate dai partiti di minoranza.
La concezione, dichiarata espressamente, è quella del “patteggiamento” fra il Governo, che rappresenta l’offerta di servizi alla collettività, e l’Assemblea, che rappresenta la domanda. In una logica siffatta, l’approvazione del bilancio a maggioranza dei 2/3 risulterebbe peraltro un sistema perfettamente coerente con il principio della rappresentanza proporzionale: «Invero, che cosa ci dice il principio della rappresentanza proporzionale? Che ogni corrente politica, anche piccola, del Paese, ha diritto di avere una rappresentanza in Parlamento. Ma io mi domando quale significato, quale valore avrebbe la rappresentanza dei partiti di minoranza in questa Assemblea, se il suo diritto dovesse consistere soltanto nel protestare contro i colpi della maggioranza?».
Certo, in questi due interventi non si parla di pareggio di bilancio, anche se è facile cogliervi le indirette implicazioni. Viene invece tematizzato direttamente da Vanoni che, sposando la posizione di Einaudi, ribadisce la necessità che sia sancito in Costituzione l’obbligo per Governo e Parlamento di proporre, ad ogni richiesta di nuova spesa, anche i mezzi per fronteggiarla (comma quarto), essendo questo un principio a garanzia della tendenza al pareggio di bilancio: infatti, «il Governo deve avere la preoccupazione che il bilancio sia in pareggio e la stessa esigenza non può essere trascurata da una qualsiasi forza che si agita nel Paese e che avanza proposte che comportino maggiori oneri finanziari»[7].
Al di là di diversità di vedute e contrapposizioni, credo tuttavia non possa sfuggire che tutte le argomentazioni presuppongano la centralità del Parlamento, per il cui pieno espletamento di ruolo e funzione è adombrata in qualche modo anche l’importanza di una rappresentanza su base proporzionale. Che ne debba essere limitata l’iniziativa in materia finanziaria, perché mutata storicamente la sua funzione, che debba al contrario essere espansa nell’approvazione a maggioranza qualificata del bilancio, a tutela degli interessi delle minoranze e in aderenza al principio della rappresentanza proporzionale, che necessiti, infine, di vincoli nelle proposte di spesa, per non compromettere il pareggio di bilancio perseguito dal Governo, l’Assemblea legislativa resta pur sempre il fulcro della nascente democrazia parlamentare, ancorché l’esercizio del suo potere si riveli problematico in specie nelle decisioni di bilancio, e per ciò stesso da disciplinare in rapporto a quello dell’Esecutivo.
Diversamente, il riformatore costituzionale dell’art. 81 si è trovato ad operare in un contesto con due novità di rilievo rispetto alla Costituente del ’46-’47: la necessità di vincolare l’indebitamento, la vigenza di un sistema maggioritario. Novità che anzi sono state tenute in uno stretto rapporto reciproco, nella misura in cui proprio il sistema maggioritario doveva assicurare forza ed efficacia al vincolo all’indebitamento.
L’idea di fondo è quella di una democrazia maggioritaria che, conferendo al Governo il prius decisionale nelle politiche di bilancio, si conforma al modello verticistico UE e ne vuole così garantire la stretta osservanza delle regole fiscali, salvo poi riservare al Parlamento nazionale un argine deliberativo, allorché il Governo esorbiti in misure di extra-deficit grazie alla compattezza della propria ampia maggioranza. In altre parole, una minoranza parlamentare prima compressa in sede di formazione della legge di bilancio, in forza del sistema maggioritario, e poi chiamata a controbilanciare le “distorsioni” maggioritarie se declinate sub specie keynesiana.
Basta scorrere i progetti[8], poi unificati nel testo di legge costituzionale, per avere riprova che il sentire comune fosse questo, condiviso tanto da Destra quanto da Sinistra. Paradigmatica senz’altro è la proposta di legge Marinello (PdL), la quale riprende integralmente la relazione illustrativa di un precedente testo di revisione costituzionale[9], e dove fra l’altro si legge: «L’introduzione di una norma costituzionale di questo tipo [scil. maggioranza di 2/3 per imporre nuove imposte o elevare quelle esistenti] si rende particolarmente necessaria dopo l’introduzione di un sistema elettorale maggioritario. L’intero impianto delle garanzie della nostra Costituzione è stato concepito assumendo il principio proporzionalistico. Questo vale tanto per i quorum richiesti nella legislazione di natura costituzionale, quanto per la composizione degli organi di garanzia […]: occorre ora adeguare tali norme. La materia fiscale è la materia di fondo di ogni democrazia compiuta»[10].
Né mancarono argomenti di rinforzo durante il dibattito in Aula, come quelli portati da Ceccanti (PD) in prima lettura al Senato, sotto l’egida del richiamo a figure eminenti della c.d. Prima Repubblica: «[…] Andreatta focalizza il problema complessivo dei Governi deboli, dovuto anche al sistema proporzionale puro, e l’altro problema specifico della debolezza costituzionale dell’articolo 81 e della sua elusione successiva»[11].
Del resto, tutte le proposte di riforma costituzionale d’iniziativa parlamentare appaiono declinate secondo una matrice maggioritaria del sistema, e per ciò stesso vincolano le varie fattispecie derogatorie ad una maggioranza qualificata dei 2/3[12]. Uniche eccezioni sono la proposta Cambursano, che dispone l’obbligo secco a raggiungere l’equilibrio annuale di bilancio senza ricorso al debito pubblico, e la proposta Bersani, a tenor della quale il Parlamento stabilisce a maggioranza assoluta sia il saldo strutturale sia la sua deroga nelle fasi avverse del ciclo o per stato di necessità.
È comunque il disegno di legge costituzionale del governo, adottato per speditezza come testo base assorbente tutti gli altri progetti di riforma, a contenere la disposizione secondo cui il Parlamento, con voto espresso a maggioranza assoluta da ciascuno dei due rami, può dichiarare lo stato di necessità e il ricorso all’indebitamento, disposizione che è sostanzialmente transitata nel testo finale del novellato art. 81 approvato dalle Camere, con gli esiti attuativi su evidenziati.
Si potrebbe dibattere a lungo sulla fondatezza di questo criterio soggiacente alla riforma, che vuole coessenziali la sana gestione dei conti pubblici e il sistema maggioritario. Qui basti richiamare gli argomenti di chi, pur fautore della riforma e dunque non sospetto di pregiudizio, non ha tuttavia esitato ad ascriverlo alla “mitologia” della stabilità di governo[13].
In ogni caso, l’urgenza della riforma costituzionale, quale mero atto di tattica politica per rassicurare i mercati e l’Europa, viene ben esemplificato da un passaggio della Relazione delle Commissioni riunite I e V, presentata alla Camera per la prima deliberazione: «Va detto, per inciso, che in una prospettiva di lungo periodo il limite all’indebitamento potrebbe risultare addirittura eccessivo, ma è chiaro che ci troviamo a dovere affrontare un’emergenza in modo tempestivo. Occorre dare un segnale politico forte ai mercati, chiarendo che l’Italia e l’Europa hanno imboccato in modo duraturo la strada del rigore»[14].
Sulla base di queste risultanze, viene fatto di chiedersi se realmente ci si trovasse di fronte a una scelta necessitata. Davvero non esistevano nella disponibilità del legislatore altri strumenti capaci di soddisfare la legittima esigenza di maggiore controllo sulla politica del bilancio pubblico, e della sua “rappresentanza” esterna? Evidentemente, no: vi erano altre opzioni possibili, a suo tempo anche autorevolmente prospettate.
In fase ancora genetica della riforma, già Pace ebbe a suggerire interventi normativi diversamente orientati[15]. Scevro da preclusioni preconcette sull’opportunità di modificare l’art. 81, Pace poneva tuttavia l’accento sulla giustiziabilità costituzionale delle leggi che violano l’obbligo al “pareggio” di bilancio, ravvisando la necessità d’inserire in Costituzione il riconoscimento alla Corte dei conti del potere di promuovere in via diretta dinanzi alla Consulta le questioni di legittimità costituzionale in materia di spesa pubblica. Agendo su altro piano ordinamentale, e ad ulteriore dimostrazione di una seria volontà di contrastare la spesa facile, sarebbe stato a suo avviso altresì auspicabile una modifica del primo comma dell’art. 16 della legge n. 400 del 1988, ai sensi del quale veniva sottratto alla Corte dei conti il controllo preventivo di legittimità sui decreti legge e sui decreti legislativi delegati[16].
Ma ciò che qui rileva particolarmente è la notazione ― a nostro giudizio più che fondata ― sul fatto che il principio del pareggio, così come formulato in termini di equilibrio fra entrate e spese, fosse in realtà già desumibile per via interpretativa dal vigente art. 81 Cost.: infatti, «[…] se è vero che le scelte di bilancio sono decisioni fondamentali di politica economica che, in ragione di tale loro natura sono costituzionalmente riservate alla determinazione del Governo e all’approvazione del Parlamento, è altrettanto vero che esse sono pur sempre scelte «discrezionali» e non «libere nel fine» (il che contrasterebbe con il secondo comma dell’art. 1 della Costituzione). E quindi tali scelte, proprio perché discrezionali, non dovrebbero considerarsi sottratte in linea di principio al sindacato di ragionevolezza e di proporzionalità spettante al giudice delle leggi»[17]. Sarebbe poi sufficiente che la Corte costituzionale, per il tramite del suo Presidente, desse adeguato risalto pubblico alla svolta giurisprudenziale adottata, per far pervenire un segnale forte ai mercati finanziari e alle istituzioni europee[18].
Ma c’è di più. Qualcosa di efficace sul piano normativo poteva darsi, anche senza necessariamente revisionare il dettato costituzionale e, soprattutto, senza comprimere oltre misura gli spazi riservati al Parlamento. Come ha persuasivamente arguito Villone, costituzionalizzare il bilancio in pareggio e il divieto di indebitamento significa introdurre un principio in assoluto preminente che preclude di fatto la mediazione politica, tanto più necessaria al soddisfacimento dei diritti sociali quanto più si è andata consolidando la giurisprudenza costituzionale che li ha qualificati come diritti finanziariamente condizionati[19].
Se poi a ciò si aggiunge che, contrariamente a tanta vulgata politica dell’epoca, la lettera del Patto Euro Plus e del Fiscal Compact nulla dice sulla presunta obbligatorietà di costituzionalizzare il pareggio di bilancio, allora lo scenario cambia del tutto: «Sarebbe bastato introdurre nella gerarchia delle fonti costituzionalmente definite un qualsiasi tipo di legge organica, senza specificazioni di contenuto. Il ricorso alla stessa legge avrebbe poi soddisfatto la richiesta di stabilità. Forse, sarebbe addirittura bastato qualche intervento ben diretto sui regolamenti parlamentari, senza alcuna innovazione costituzionale. Ed ancora, la libertà degli stati di scegliere lo strumento da utilizzare ci dice che avrebbe ben potuto essere altro che il pareggio»[20].
Resta dunque l’interrogativo di fondo: da quali istanze politico-culturali sia scaturita la riforma così congegnata. È infatti di tutta evidenza che non tutto può imputarsi alla occasionale imperizia dei protagonisti della XVI legislatura. Solo in parte può parlarsi di una difficoltà contingente del sistema politico e istituzionale a dare appropriata veste tecnico-giuridica a un legittimo fine riformatore. La fretta imposta dallo spread certo consigliò male la politica: ci si affrettò a rassicurare i mercati finanziari con l’impegno al rigore di bilancio senza rimeditare le ricadute prospettiche sulle politiche economiche; si anteposero i messaggi di affidabilità da lanciare alle istituzioni UE, passando per una facoltativa costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio e dei vincoli all’indebitamento, all’apprezzamento della torsione prodotta sui principi fondamentali della persona e sui diritti sociali costituzionalmente protetti.
Ma seppure la contingenza storica ebbe i propri fattori perturbanti, questi ultimi allignavano tuttavia, e allignano tuttora, in un ben preciso e sempre più pervasivo orientamento ideologico. L’innovazione costituzionale del 2012 non si stenta ad inquadrarla nel più generale arretramento della cultura giuridica del moderno costituzionalismo democratico, uno degli assi portanti delle politiche di trasformazione ed emancipazione sociale nel secondo dopoguerra. La riforma del pareggio di bilancio è un epifenomeno di quello che Azzariti ha indicato come un ideologismo diffuso che tocca direttamente il piano stesso della Costituzione, promuovendo una costituzionalizzazione della crisi economica: «Si intravedono i bagliori di una rottura: quella dello statuto epistemologico del costituzionalismo moderno, che, dall’essere strumento di garanzia dei diritti, lex superior rispetto ad ogni altra forma di regolamentazione sociale, si vuol far diventare mezzo per realizzare una specifica forma di convivenza, quella diretta dalla lex mercatoria e finanziaria, imponendo il dominio dell’economia su ogni diritto di natura non compatibile con gli equilibri economico-finanziari»[21].
Ma nella sostanza, come si è visto, costituzionalizzare la crisi non ha significato altro che costituzionalizzare l’austerità[22]. Al declino del costituzionalismo democratico e sociale si è accompagnata la marginalizzazione del pensiero economico critico di matrice keynesiana. Che toccasse analoga sorte ad entrambi era d’altronde ineluttabile. La drastica riduzione delle politiche sociali postulata dall’ideologia neoliberista doveva necessariamente rimuovere due “ostacoli” che, uno sul versante giuridico l’altro economico, avevano permesso, almeno fino agli anni Settanta del secolo scorso, di dare effettività a quelle politiche: la preminenza dei diritti sociali incentrati sulla dignità della persona andava ridimensionata attraverso un modello di Costituzione “leggera”, ispirata nella parte economica ai principi della deregolamentazione liberista; la crescita dei debiti pubblici e dei livelli di tassazione erano la riprova di un eccesso di spesa pubblica e dunque del fallimento di per sé degli interventi statali d’ispirazione keynesiana, cui bisognava opporre austerità e rigore di bilancio, come suggerito dalla teoria neoclassico-monetarista.
Sennonché, non desta sorpresa il fatto che, nel lontano 1971, fu proprio l’economista keynesiano Nicholas Kaldor ad avvedersi con lucida preveggenza dei seri rischi che avrebbe corso l’Europa a non far precedere l’Unione economica e monetaria da un processo di unificazione politica. Si tratta di riflessioni ― è bene ribadirlo ― risalenti a quasi cinquanta anni orsono, trenta prima del varo dell’euro, che Kaldor dedica al Rapporto Werner, il primo dei documenti in cui si progettarono le fasi di realizzazione dell’UEM.
È davvero densa di attualità la notazione secondo cui, se è vero che non può darsi una piena unione economica e monetaria senza un’unione politica, lo è altrettanto che quest’ultima deve presupporre un’integrazione fiscale e non semplicemente, come prescriveva il Rapporto Werner, un’armonizzazione fiscale: pertanto, un Parlamento e un Governo comunitari che, da un lato, avochino a sé la responsabilità di maggior parte della spesa degli Stati membri, dall’altro, la finanzino grazie ad una tassazione comunitaria ad aliquote uniformi; un sistema integrato in cui le aree economicamente più prospere supportino automaticamente quelle più depresse, di modo che «the cumulative tendencies to progress an decline are thus held in check by “built-in” fiscal stabiliser which makes the “surplus” areas provide automatic aid to “deficit” areas»[23].
Oggi, dinanzi ad un’Unione Europea attraversata da una profonda crisi d’identità politica e da un diffuso nazionalismo antieuropeista, il monito profetico di Kaldor dovrebbe indurci a un serio e approfondito ripensamento dell’architettura istituzionale ed economica dell’Europa unita: «if the creation of a monetary union and Community control over national budgets generates pressures which lead to breakdown of the whole system it will prevent the development of a political union, not promote it»[24].
Invece, come si sa, a dispetto delle previsioni kaldoriane, la costituenda Unione economica e monetaria avrebbe poi protratto nella sostanza l’impostazione del Rapporto Werner, nonostante che, quando ne fu fatto un primo bilancio, onde pianificare l’introduzione dell’euro (Rapporto Delors, 1989), proprio l’impianto originario non fosse rimasto esente da perplessità e rilievi critici; vi fu, infatti, chi imputò alle procedure di coordinamento economico e di bilancio, previste dal Rapporto, una mancanza di opportuna flessibilità e discrezionalità, dovuta a una concezione troppo rigida e meccanicistica della gestione delle politiche economiche[25].
Il contesto concettuale in cui fu ideata l’Unione economica e monetaria ne influenzò dunque strutturalmente l’edificazione. Gli anni Settanta e Ottanta del secolo scorso costituirono un ventennio cruciale che segnò una “rottura” di paradigma nel pensiero economico. La visione monetarista scalzò il keynesismo fino ad allora in auge, facendo mutare radicalmente l’approccio alle politiche economiche su crescita e lavoro:
Durante gli anni Cinquanta e Sessanta, si assisté al trionfo del pensiero keynesiano. Si pensava che gli obiettivi di cui le autorità monetarie e fiscali dovessero farsi carico fossero l’elevata crescita economica e un basso livello di disoccupazione. Politiche monetarie e fiscali espansive erano viste quali strumenti necessari per conseguire tali obiettivi. Gli anni Settanta segnarono un punto di svolta. Confortati da una crescente evidenza empirica che tali politiche avevano prodotto una tendenza inflazionista, i teorici del monetarismo operarono una controrivoluzione. Secondo la visione monetarista, […] le autorità monetarie non possono diminuire sistematicamente il tasso di disoccupazione al di sotto del suo livello naturale. […]. L’unico modo per diminuire in maniera duratura la disoccupazione è diminuirne il tasso naturale. Ciò può essere conseguito soltanto tramite «politiche strutturali», rendendo cioè flessibile il mercato del lavoro e riducendo il carico fiscale sul fattore produttivo lavoro. Per converso, la banca centrale deve occuparsi unicamente di ciò che può controllare, vale a dire il livello dei prezzi. […] Non è azzardato affermare che, a partire dagli anni Ottanta, il paradigma monetarista è diventato quello dominante, soprattutto fra i banchieri centrali. Nelle relazioni annuali e negli innumerevoli discorsi rilasciati dagli esponenti di spicco delle banche centrali, emerge con chiarezza il fatto che le analisi e le prescrizioni monetariste sono divenute l’approccio concettuale dominante. I banchieri centrali di tutto il mondo, e specialmente quelli europei, sono diventati i maggiori campioni del monetarismo[26].
Quando nel 2008 inizia la Grande Recessione, la strada dell’austerità s’impone da subito come unico rimedio alla crisi. Il perché di questo consenso così acritico e generalizzato, per l’Europa, può spiegarsi con il contesto “germano-centrico”. Due fattori congiunti influirono in modo determinante sulla scelta di puntare tutto sulla contrazione fiscale per uscire dalla crisi, ed entrambi di matrice tedesca. Il primo fattore è la storica prevalenza in Germania di economisti non-keynesiani fra i policy makers più influenti[27]. Il secondo è l’affermazione progressiva del modello tedesco di banca centrale, ossia indipendente dalle autorità politiche e con compiti di stabilizzazione economica tradizionalmente propri dei governi[28].
Ma di quali compiti si tratta? Secondo il modello tedesco, stabilizzazione economica significa essenzialmente mantenere la stabilità dei prezzi: è questo l’obiettivo primario che una banca centrale deve perseguire e al quale deve subordinare tutti gli altri principali obiettivi macroeconomici (stabilizzazione del ciclo, mantenimento del livello di occupazione, stabilità finanziaria)[29]. Quando perciò, al momento della costituzione dell’UEM, l’ingresso nell’euro fa temere alle autorità monetarie tedesche il rischio di assumersi un’inflazione maggiore di quella interna, queste ultime spingono e ottengono che la Bce si dia come compito preminente la stabilità dei prezzi, con il risultato che la Bce adotta nei fatti il modello Bundesbank[30]. Un esito non di poco conto, che ancor più oggi ci fa dubitare sulla bontà della scelta di cedere al credo monetarista e al modello tedesco per una banca centrale europea che di lì a pochi anni sarebbe stata chiamata alle sfide così complesse della crisi economica: «La controrivoluzione monetarista e la posizione strategica della Germania hanno portato alla creazione di una bce fortemente impegnata a mantenere la stabilità dei prezzi […]. È in tal senso che si può dire che la bce è una banca centrale “conservatrice”, cioè un’istituzione che, rispetto al resto della società, considera la stabilità dei prezzi molto più importante della stabilizzazione della produzione e dell’occupazione»[31].
Se grosso modo è questo il quadro generale, allora non sorprende affatto, da parte di una Bce “conservatrice” e di una Commissione europea “tecnocratica”, la prolungata ostinazione nel richiedere austerità e politiche di rigore. Al successo del pensiero unico dell’austerità ha certamente contribuito anche la sua crescente diffusione mediatica. L’idea secondo cui la crisi economica fosse eminentemente una crisi dei mercati finanziari, da un lato, ha rimesso le soluzioni alle istituzioni monetarie, dall’altro, ha finito per riservare alle voci degli economisti finanziari uno spazio pressoché esclusivo nel circuito mediatico. Al contrario, scarsa risonanza è stata concessa alle analisi degli economisti accademici ― non pochi ancora di scuola keynesiana ―, di chi cioè per formazione e professione è esperto di processi economici di lungo termine[32].
È tuttavia evidente che tutto ciò ci parli in definitiva delle responsabilità della Sinistra, della propria incapacità a porre un argine politico-culturale e a rilanciare un progetto di società alternativo e capace di aggregare consenso. Una Sinistra che anzi sta scontando la propria colpevole permeabilità ad alcune suggestioni neoliberiste, ivi compresa l’austerità quale risposta alla recessione economica: «An indication of the strength of popular support for cutting budget deficits came from the lack of opposition to these policies from the centre left. In the UK the Labour party has been extremely reluctant to adopt an anti-austerity platform, and centre-left parties in Europe have often helped enact fiscal consolidation following European fiscal rules, even when unemployment has been rising. Opposition to austerity has tended to come from parties outside the political mainstream»[33].
A quasi dieci anni dall’inizio della crisi, resta comunque un fatto: le politiche di rigore non solo non hanno avuto il medesimo impatto sociale in Germania e nei Paesi euro del Sud, ma l’economia tedesca negli anni della Grande Recessione ha fatto registrare comprovati guadagni[34]. Certo sono innegabili le capacità e i meriti mostrati dalla Germania nel difendere i propri interessi attraverso politiche statali che, sempre coerenti con l’impostazione mercantilista, hanno fatto incrementare le esportazioni tedesche. Ma altrettanto innegabile è che il successo tedesco è maturato in un contesto di «distruttiva deflazione competitiva»[35] fra i Paesi euro, giocata sul terreno dell’austerità[36].
Per buona sorte, qualche breccia in più comincia a intravedersi nell’ortodossia dell’austerità; qualche analisi economica meno ortodossa, anche proveniente dal versante tedesco, sta mettendo in luce quanto sia stato non solo inefficace, ma addirittura controproducente, insistere nelle misure di rigore fiscale soprattutto in Paesi dell’Eurozona come Italia, Spagna e Portogallo[37].
Conclusioni: la riforma del pareggio di bilancio e il primato della “tecnica”
In un recente studio dedicato alla crisi del costituzionalismo moderno e alle possibili vie d’uscita, Gaetano Azzariti additava quali sintomi della dequalificazione normativa del testo costituzionale in atto quelle modifiche costituzionali concepite come questioni tecniche o come questioni esclusivamente politiche[38]. Le riforme costituzionali ridotte a mero fatto tecnico perseguono erroneamente obiettivi di tipo “funzionale” ed esigibili in forza del pragmatismo tecnocratico, laddove invece gli ordinamenti costituzionali per loro natura si sottraggono a tale approccio, perché trovano legittimazione su un fondamento vincolante di tipo assiologico, e «sono dunque sistemi che presuppongono scelte non neutrali, né puramente tecniche, bensì sono espressione di precise concezioni politiche e culturali»[39].
Analogamente, quando, venute meno le alte visioni politiche e culturali, è la contingenza politica a dettare e orientare i mutamenti della costituzione per conformarla a finalità particolari del presente, ciò produce nella linea di continuità della tradizione del costituzionalismo moderno una profonda rottura, consistente nell’inversione del primato di legittimazione attribuito alla costituzione sulla politica. In tal caso, infatti: «tradisce il suo compito una costituzione che non venga più intesa come «norma superiore» posta alla base della legittimazione dei mutamenti politici, ma che sia invece interpretata solo come norma «utile» a regolare i mutamenti della forma politica»[40].
Ebbene, gli argomenti fin qui proposti a me sembra ci dimostrino che la modifica dell’art. 81 Cost. abbia rappresentato in tal senso un “caso di scuola”; un vero e proprio specimen del riformismo costituzionale concepito e attuato come soluzione tecnico-giuridica a problemi politicamente contingenti: costituzionalizzare l’equilibrio di bilancio, con tutto il suo corredo sottostante di nozioni tecniche, per ottenere un accreditamento di affidabilità politica presso le istituzioni UE. Anzi, verrebbe da dire, una revisione costituzionale condizionata da entrambi gli orientamenti contemporaneamente, quello del funzionalismo tecnico e della contingenza politica, che in questa circostanza si sono sovrapposti e vicendevolmente potenziati.
Non sfugge tuttavia che, se si è trattato di una modifica costituzionale in ragione del tornaconto politico immediato e in forza dell’oggettività dell’efficacia tecnica, l’interrogativo cruciale resta pur sempre perché tanta dominanza tecnica, in specie in materia economica, e tale da polarizzare quasi del tutto il procedimento riformatore, ovvero, all’inverso, perché così modesta resilienza da parte dell’humus del costituzionalismo democratico.
È questione non nuova alla dottrina costituzionale quella della “tenuta” delle costituzioni nazionali novecentesche a fronte della proiezione e interconnessione su scala mondiale dell’economia e dei mercati, una questione peraltro sempre più diffusamente indagata a far data dagli anni novanta del secolo scorso, da quando cioè ci si rese conto che la posta in gioco era ben più alta del governo politico dell’economia, ché anzi la cd. globalizzazione economico-finanziaria lanciava sfide destrutturanti l’idea stessa della moderna sovranità costituzionale.
Fra le molte analisi stratificatesi sul punto, riferimento essenziale rimangono le riflessioni sviluppate da Massimo Luciani ormai trent’anni orsono, il quale segnalava il profondo mutamento che stava occorrendo alla politica: da democratica e “dal basso”, essa si andava vieppiù connotando come un intreccio di volontà degli esecutivi degli stati industrialmente più avanzati, delle potenti istituzioni economico-finanziarie ― internazionali e tecnocratiche ― e delle imprese transnazionali operanti in settori strategici[41].
Una nuova politica che però non compete con la vecchia per legittimare il nuovo potere sovrano, bensì vi si contrappone tentando di creare ― secondo una felice formula ― un antisovrano, che si atteggia come solutus da qualsivoglia forma di potere costituente, in nome della propria asserita imparzialità decisionale: «non dichiara la propria aspirazione all’assoluta discrezionalità nell’esercizio del proprio potere (cerca anzi di presentare le proprie decisioni come logiche deduzioni da leggi generali oggettive, quali pretendono d’essere quelle dell’economia e dello sviluppo)»[42].
Un convincimento questo rimasto a quanto pare inalterato nel tempo, tanto da riecheggiare quale specifico rilievo all’interno del ragionamento critico condotto dal costituzionalista in sede di audizione parlamentare sulla approvanda riforma dell’art. 81 Cost.: «Occorrerebbe, inoltre, chiedersi quale idea della politica economica giaccia sotto la dottrina del pareggio di bilancio. […], questa dottrina non è pacifica né tra gli scienziati della finanza né tra i giuristi e non è neanche innocente, non ha una sua astratta oggettività, non deriva logicamente dall’esigenza di non spendere più di quanto si guadagni. Questo vale per le famiglie, infatti vale per ciascuno di noi, ma non per gli Stati: non si applicano i princìpi dell’economia domestica all’economia pubblica»[43].
Ed effettivamente, come si è cercato di argomentare, la dottrina del pareggio di bilancio non solo non è “innocente”, ma ha una matrice ideologica ben riconoscibile. Il dilemma è comprendere se, ed eventualmente come, questa matrice ideologica si incarni anche in un pensiero politico.
È fuor di dubbio che il Fiscal compact, con il suo architrave del pareggio di bilancio, è stato una risposta tecnocratica dell’UE alla violenta e imprevista crisi economica[44]. Per taluni, dunque, stretta nella morsa della crisi, l’Europa avrebbe solo svelato la sua intrinseca natura tecno-economica, al servizio dell’economia di mercato, e messo a nudo le proprie carenze costitutive, in termini sia di sovranità politica sia di rendimento democratico. Aderire a questa tesi equivale a prendere atto dell’inconciliabilità strutturale fra l’Europa, quale essa è, e l’Europa politica, quale dovrebbe essere:
Quando si denunciano le ‘tecnocrazie’ europee, e si invoca che esse siano sostituite o sorrette da volontà democratiche, non ci si avvede di negare lo stesso fondamento dell’Unione. La tecno-economia, che pretende di interpretare leggi ‘naturali’ o di appoggiarsi a fatti accertabili per esperienza, respinge i conflitti di idee. Essa è intrinsecamente anti-politica: alle battaglie di idee e di forze sociali essa oppone l’incontestabile sapere dei tecnici. Gli ‘esperti’, i ‘competenti’, i ‘professionisti’ prendono il luogo degli uomini politici; la pacificante uni-formità della tecnica, il luogo dei conflitti e delle umane storie[45].
Pur se appropriatamente evocate, cionondimeno le categorie dell’anti-sovrano e dell’anti-politica oggi meritano forse di essere ulteriormente affinate, sempre che non le si voglia considerare sic et simpliciter segno dei tempi, ossia di quella che correntemente ― e un po’ genericamente ― si suole designare età post-ideologica. È invero incontestabile che siamo al cospetto di forme dell’esercizio del potere che sempre più, e con sempre maggior successo, tende a sottrarsi all’ampia legittimazione democratica; ma con ciò sembra del pari doversi presupporre un’irrimediabile erosione della politica tout court, che per propria debolezza si è lasciata fatalmente estromettere. La tecno-economia avrebbe pertanto colmato il vuoto lasciato dalla politica, assumendosene la funzione di supplenza.
Al livello europeo, si finisce così per imputare gran parte delle disuguaglianze e dei guasti economico-sociali alla tecnocrazia, un’entità sovrana ― astratta, ubiqua e impersonale ― ai cui imperativi soggiacciono supinamente le scelte verticistiche ed eterodirette dell’UE[46].
In realtà, una politica c’è, e non è affatto debole. Essa, al contrario, detiene una forza inusitata, che le deriva da un’egemonia di fatto incontrastata. È una politica conservatrice che si è resa interprete del fondamentalismo neoliberista, scegliendo e non già subendo la via tecnocratica. Come ben intuito da Habermas, siamo di fronte all’«auto-esautoramento neoliberale [neoliberale Entmächtigung] della politica»[47]: può dirsi dunque che l’idolatria della tecno-economia di mercato è l’obiettivo volontariamente raggiunto di questo processo di auto-esautoramento.
In ipotesi, il luogo della dialettica politica esisterebbe ancora. Il fatto è che sul terreno è rimasta in sostanza solo una delle parti storicamente contrapposte, che non è più chiamata a competere nella battaglia delle idee, perché l’elaborazione ispirata ai valori e ai principi della Sinistra ha perso identità e forza, nel momento stesso in cui ha iniziato a ibridarsi strutturalmente con il campo politico avverso, e così non aggregando più vasti strati sociali né rappresentando i loro interessi. Dal canto suo, il neoliberismo vincente ha potuto rinunciare a parlare il linguaggio della sovranità politica e ne ha adottato uno nuovo, quello della tecno-economia[48].
Guardata sotto questa luce, la riforma costituzionale del 2012 sul pareggio di bilancio in qualche modo si nobiliterebbe, se non altro perché esempio particolare della più generale crisi sistemica della Politica. Ma di qui, poi, ad occultare quanto poco ineccepibile sia stato il nostro legislatore costituzionale nel novellare l’art. 81, in quel torno di tempo in cui l’intera politica italiana diede modesta prova di sé, francamente, ce ne corre.
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[1] Di diverso avviso è D. Cabras, Su alcuni rilievi critici al c.d. “pareggio di bilancio”, in Rivista AIC, 2 (2012), p. 3, secondo cui, proprio perché l’argine effettivo all’abuso di tale istituto è la conformità alle regole europee, la scelta del quorum sembra «più che altro dovuta all’opportunità di favorire un’esplicita assunzione di responsabilità da parte dei governi e delle maggioranze che intendono derogare, sia pure in via temporanea, al principio del pareggio di bilancio». Spingendosi oltre, N. Lupo, La revisione costituzionale, cit., p.134, vi legge non solo la nobile volontà di compensare l’orientamento sempre più sovranazionale dei processi decisionali di bilancio con una maggiore trasparenza e legittimazione democratica al livello nazionale, ma addirittura «la necessità di far sì che pure le forze di opposizione – che magari, in occasione dell’elezione successiva, si apprestano a diventare maggioranza – siano compartecipi delle grandi scelte di politica economica e finanziaria che il Governo, a nome del loro Paese, si accinge, più o meno volentieri, a compiere (perlopiù con un orizzonte di medio-lungo periodo)».
[2] La prova dei fatti ha dunque confermato quanto previsto da A. Brancasi, Il principio del pareggio, cit., p. 11: «[…] nell’attuale sistema politico non è poi molto difficile per chi governa ottenere la maggioranza assoluta».
[3] Proprio per scongiurare ciò, vi è chi come M. Nardini, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio secondo la teoria economica. Note critiche, amministrazioneincammino.it, 05/05/2012, pp. 6-7, auspicava una modifica nel senso di una maggioranza qualificata: «[…] in presenza di un sistema elettorale nazionale imperniato sul “premio di maggioranza”, tale disposizione non risulta sufficientemente stringente, in quanto la maggioranza governativa ordinaria sarebbe già di per se sufficiente a dare corso all’autorizzazione di cui sopra. Pertanto, sarebbe auspicabile innalzare tale soglia di approvazione, prevedendo ― ad esempio ― un “quorum” dei 2/3 dei membri, al fine di favorire una convergenza tra maggioranza ed opposizione ed evitare “forzature” di parte».
[4] Se sono pertanto da ritenersi eccessivi i timori espressi da F. Bilancia, Note critiche, cit., p. 2, nel prospettare la fattibilità del ricorso all’indebitamento speciale solo in caso di governi tecnici o sostenuti da maggioranze bipartisan, fondato e condivisibile è invece il rilievo di carattere generale circa il fatto che il deficit di bilancio, la cui efficacia dovrebbe essere valutata solo in termini di scelte di politica economica, finisce per seguire le sorti del sistema elettorale vigente: infatti, il ricorso alla maggioranza assoluta «sottrae la disponibilità di questo fondamentale strumento di politica economica a qualunque maggioranza politica, a qualunque governo – salvi i benefici di un occasionale sistema elettorale ad ampio effetto maggioritario – implicando il necessario coinvolgimento di parte delle opposizioni anche solo per sfruttare gli effetti di una congiuntura economica particolarmente favorevole».
[5] Nello Statuto Albertino, infatti, gli artt. 10 e 30 recitavano rispettivamente: «La proposizione delle leggi apparterrà al Re ed a ciascuna delle due Camere. Però ogni legge d’imposizione di tributi, o di approvazione dei bilanci e dei conti dello Stato, sarà presentata prima alla Camera dei Deputati»; «Nessun tributo può essere imposto o riscosso se non è stato consentito dalle Camere e sanzionato dal Re».
[6] Sul punto si veda M. Nardini, Il principio di “equilibrio” del bilancio nel quadro della governance europea dei conti pubblici, Tesi di Dottorato di Ricerca in Diritto Pubblico (XXVI ciclo), LUISS, p. 46.
[7] Atti Seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, 24 ottobre 1946.
[8] Cambursano ed altri (A.C. n. 4205), Marinello ed altri (A.C. n. 4525), Beltrandi ed altri (A.C. n. 4526), Merloni ed altri (A.C. n. 4594, Lanzillotta ed altri (A.C. n. 4596), Antonio Martino ed altri (A.C. n. 4607), Governo (A.C. n. 4620) e Bersani ed altri (A.C. n. 4646).
[9] Vegas ― FI ― (A.S. n. 3365), XIII legislatura.
[10] Marinello ed altri (A.C. n. 4525), p. 4. Dello stesso tenore è Beltrandi ed altri ― PD ― (A.C. n. 4526), p. 56: «Il Governo è il dominus del processo di bilancio. […] Il Parlamento non può modificare le coordinate (cioè i saldi di bilancio) entro le quali il Governo intende muoversi, fermo restando il potere del Parlamento di rigettare il progetto di bilancio. In questo caso, però, si creerebbero i presupposti per le fisiologiche dinamiche politiche che dovrebbero indurre alle dimissioni l’Esecutivo, pur in mancanza di un obbligo costituzionale specifico, poiché, in quanto dominus della manovra economico-finanziaria su cui deve fondare la possibilità concreta della propria azione di governo, in caso di reiezione di essa dovrebbe trarne le logiche conseguenze».
[11] Senato, XVI legislatura, 646ª seduta pubblica (pomeridiana), 14 dicembre 2011.
[12] L’approvazione a maggioranza dei due terzi del Parlamento è infatti prescritta: Marinello ed altri, per ogni legge che stabilisca nuovi o maggiori tributi; Beltrandi ed altri, per un indebitamento netto che superi, in situazioni straordinarie d’emergenza, il limite del 3% del Pil; Merloni ed altri e Antonio Martino ed altri, per la legge di bilancio che comporti il ricorso all’indebitamento; Lanzillotta ed altri, per la legge di bilancio che, in casi di eccezionale gravità, deroghi al divieto d’indebitamento.
[13] «C’è una proposizione, sempre ricorrente nel dibattito sulle performances delle politiche di bilancio, secondo la quale le regole rigide servono soprattutto per quei paesi che hanno tradizione d’instabilità di governo. Non è con gli esempi che si contrastano i miti, ma devo osservare che sul periodo di venti anni dal 1992 al 2011, nei primi dieci anni si sono succeduti 8 diversi governi che hanno consegnato ai loro successori sei anni di saldo primario mediamente pari al 5% del PIL, mentre nei successivi dieci anni, il più stabile di tutti i governi durato un’intera legislatura di cinque anni ha consegnato al suo temporaneo successore un saldo primario di poco superiore a zero. La storia politica italiana degli ultimi venticinque anni purtroppo smentisce il teorema nel quale tutti crediamo secondo il quale la stabilità di governo, offrendo la possibilità di guardare ai problemi di lungo periodo, consente di adottare le decisioni più appropriate per il paese, anche nel settore della politica di bilancio pubblico» (P. Giarda, Il pareggio di bilancio nell’Unione monetaria europea, in AA.VV., La Costituzione finanziaria., cit., pp. 12-13). Ancor più cogente è quanto rileva P. De Ioanna, Forma di governo, cit. pp. 403-404: «I fatti spesso si incaricano di dimostrare la consistenza di una teoria; la c.d. austerità propulsiva sembra ora essere una mera illusione; ma ancora più interessante è la performance economica delle democrazie nordiche, Germania in testa; ebbene sono tutti sistemi di democrazia parlamentare, a base proporzionale, con sbarramento all’ingresso; dunque sistemi parlamentari razionalizzati; nei quali il Parlamento emenda, decide e controlla, sia pure entro schemi procedurali razionalizzati. Dunque i fatti mi sembra abbiano dimostrato che i Paesi più performanti in Europa, in questo momento, dopo la moneta unica, non sono i Paesi semi presidenzialisti o con una fortissima capacità di potere concentrato nel Governo, ma le democrazie che hanno assorbito e svolto a fondo la lezione di N. Lhumann; dove la discussione e la decisione parlamentare hanno un enorme potere di orientamento dimostrativo e dove l’opinione pubblica è influenzata dalla forte presenza di partiti di massa radicati nella società e capaci di elaborare idee e proposte».
[14] Relazione delle Commissioni permanenti I (Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni) e V (Bilancio, Tesoro e Programmazione), 10 novembre 2011, p. 7, (A.C. 4205-4525-4526-4594-4596-4607-4620-4646-A).
[15] A. Pace, Pareggio di bilancio: qualcosa si può fare, in Rivista AIC, 3 (2011).
[16] Si veda, ivi, pp. 2-3.
[17] A. Pace, Pareggio, cit., p. 1.
[18] Ibidem.
[19] Si veda, M. Villone, L’Europa, cit., p. 14. Di avviso contrario è invece T. F. Giupponi, L’equilibrio di bilancio in Italia, tra Stato costituzionale e integrazione europea, in AA.VV., La Costituzione finanziaria., cit., p. 21: «[…], potrebbe comunque affermarsi che, contrariamente a quanto paventato, una maggiore regolamentazione delle decisioni di bilancio, imponendo una più evidente responsabilità politica di governo e parlamento, possa rivitalizzare il circuito democratico, estendendo le connesse possibilità di controllo da parte dell’opinione pubblica».
[20] Ivi, p. 6.
[21] G. Azzariti, Contro il revisionismo costituzionale, Laterza, 2016, p. 95. Ancor più netto è il giudizio di G. Ferrara, Regressione costituzionale, in Costituzionalismo.it, 18 aprile 2012: «A quelle scritte, consuetudinarie, flessibili, rigide, programmatiche, pluraliste, liberali, democratiche, lavoriste, si aggiungerà la costituzione abdicataria, una costituzione-decostituzione. Un ossimoro istituzionale che preconizza una recessione seriale che, partendo dalla neutralizzazione della politica, porterà alla compressione dei diritti e poi alla dissoluzione del diritto, sostituito dalla mera forza del dominio economico».
[22] «[…] the recent euro-crisis has further constricted the role of the political on the national level in the answering of the social question. Institutional, economic, and monetary constraints make it all but impossible for Member States to deviate from the demands of the market, while the recent Fiscal Compact and ESM even manage to constitutionalize austerity (corsivo nostro), which has led to the somewhat perverse situation that the “Greek social question” is currently answered by a troika composed of the ECB, Commission, and IMF». (F. de Witte, Eu Law, Politics, and the Social Question, in German Law Journal, vol. 14, 5 (2013), pp. 588-589.
[23] N. Kaldor, The Dynamic Effects of the Common Market, (1971), in N. Kaldor, Further Essays on Applied Economics, Duckworth & Co., 1978, p. 205.
[24] Ivi, p. 206.
[25] «The procedures for policy coordination detailed in the Report implied a very high degree of confidence in the ability of policy instruments to affect policy goals in a known and predictable way. This over-optimistic view of the efficacy of economic management gave rise to a rather mechanistic and relatively rigid approach to policy coordination (especially in the budgetary field) which left less room for discretionary and flexible policy responses than was needed in the face of changing economic circumstances» (G. D. Baer, T. Padoa-Schioppa, The Werner Report revisited, in Report on economic and monetary union in the European Community. Collection of papers submitted to the Committee for the Study of Economic and Monetary Union, 1989, p. 57).
[26] P. De Grauwe, Economics of Monetary Union, cit., pp. 187-188.
[27] «There does appear to be something special about macroeconomic beliefs among German policy makers. Elsewhere Keynesian theory is mainstream. Few policy makers in the UK or US would ever try to argue that Keynesian theory was incorrect, or that a fiscal consolidation would not lead – for a give monetary policy – to a fall in aggregate demand and output. In contrast, in Germany the Keynesian position is a minority view. Among the five members of Germany’s Council of Economic Experts, Peter Bofinger is described as ‘the Keynesian’. Among any similar group in the UK or US, someone with anti-Keynesian views would be the exception» (S. Wren-Lewis, A general theory of austerity, in BSG Working Paper Series, University of Oxford, 14 (2016), p. 14).
[28] «In the case of the Great Recession, the growing belief that central banks rather than governments should stabilise the economy has played a critical role, by concentrating knowledge about the harmful effects of fiscal consolidation in an institution that for its own reasons failed to disseminate that knowledge. Germany’s anti-Keynesian approach may in part reflect the fact that they have had an independent central bank for some time» (S. Wren-Lewis, cit., p. 20).
[29] Cfr. P. De Grauwe, Economics of Monetary Union, cit., p. 185.
[30] Cfr. ivi, p. 190.
[31] Ivi, p. 191.
[32] «The views of financial economists matter all the more because of the contacts they have with the media. The tendency in the media to talk to financial sector economists rather than academics about day-to-day market movements is perfectly understandable, but unfortunately too many in the media tend to also rely on financial market economists to talk about longer-term issues like austerity, and here academics have greater expertise» (S. Wren-Lewis, cit., p. 19).
[33] S. Wren-Lewis, cit., p. 18.
[34] «La Germania che avrebbe potuto espandere la propria economia tirandosi dietro i partner, diede all’opposto l’esempio del rigore ― operazione che non comportò sacrifici ai tedeschi dopo l’enorme risparmio sugli interessi sul debito pubblico, quantificata in 100 miliardi di euro dall’istituto tedesco Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (iwh), data la natura di bene rifugio dei titoli tedeschi. La Germania è riuscita a guadagnare sempre durante la crisi: con la debolezza dell’euro che ha rafforzato le sue esportazioni verso i Paesi extra-europei, e con tassi arrivati sotto-zero sul debito pubblico. Per noi il danno e la beffa» (S. Cesaratto, Sei lezioni di economia. Conoscenze necessarie per capire la crisi più lunga (e come uscirne), Imprimatur, 2016, p. 239).
[35] Ibidem.
[36] Per un’ampia e variegata analisi della crisi economica e dell’austerità, condotta da posizioni eterodosse che tentano di scardinare alcuni stereotipi della visione neoliberista, si veda AA.VV., Oltre l’austerità, a cura di S Cesaratto e M. Pivetti, eBook MicroMega, 2012, in www.micromega.net.
[37] Ad esempio, in un recente articolo, gli economisti tedeschi P. Engler e M. Klein, Austerity measures amplified crisis in Spain, Portugal, and Italy, in DIW Economic Bulletin, 8 (2017), hanno dimostrato che, in questi tre Paesi, la mancata riduzione del rapporto debito/Pil fra il 2010 e il 2014 non è scaturita affatto, come diffusamente si crede, da inadeguate riforme strutturali, ché anzi il loro effetto è stato in gran parte neutralizzato proprio dall’obiettivo di risanare il bilancio attraverso misure di austerità che, riducendo la spesa pubblica, hanno finito per deprimere i consumi.
[38] Cfr. G. Azzariti, Il costituzionalismo moderno può sopravvivere?, Laterza, 2013, pp. 142-153.
[39] Ivi, p. 147.
[40] Ivi, p. 153.
[41] Vedi, M. Luciani, L’antisovrano e la crisi delle costituzioni, in Rivista di Diritto Costituzionale, 1 (1996), p.164.
[42] Ivi, p. 165.
[43] Camera dei Deputati, XVI Legislatura — Commissioni Riunite I E V —, Indagine conoscitiva, Seduta del 17/10/2011, p. 9.
[44] Fra le voci più autorevoli in tal senso c’è quella di Jürgen Habermas, il quale non esita a preconizzare un allarmante scenario “postdemocratico” quale prezzo da pagare alla soluzione tecnocratica alla crisi: «Al fine di soddisfare «i mercati», i governi concentreranno le necessarie competenze sul piano europeo; […]. Secondo questo scenario, noi stiamo percorrendo la via postdemocratica di un «federalismo degli esecutivi» [Executivföderalismus] che si adatta passivamente al mercato, cioè agli imperativi imposti dal sistema finanziario. Non morirebbe soltanto la democrazia; sciuperemmo anche la chance di dare una regola ai mercati finanziari (ancorché, inizialmente, soltanto nell’area economica del nostro continente)» (J. Habermas, Im Sog der Technokratie, (2013), trad. it. di L. Ceppa, Nella spirale tecnocratica, Laterza, 2014, p. 46.).
[45] N. Irti, Il salvagente della forma, Laterza, 2007, p. 67.
[46] Accenti siffatti paiono evincersi, ad esempio, da G. Pitruzzella, cit., p. 23, che parla del paradosso di una integrazione europea «che è stata affidata principalmente al diritto ed alle strutture tecnocratiche che vi danno attuazione, in modo da neutralizzare non solo la politica, ma la stessa reattività del sistema di fronte alla crisi»; con la conseguenza che «Il Governo e la responsabilità in materia di politica economica e fiscale sono stati sostituiti da un insieme impersonale di regole in cui nessuno si assume la responsabilità».
[47] J. Habermas, cit., p. 4.
[48] Come ha scritto infatti G. Stella, Sovranità e diritti. La dottrina dello stato da Jellinek a Schmitt, Giappichelli, 2013, p. 77, «[…], progettando l’idea di una realtà politica connotata solo debolmente in termini di sovranità, si finirebbe per occultare ideologicamente quei rapporti sostanziali che si danno tra popoli e tra gli Stati, laddove, invece, essi, nonostante siano espressi nel linguaggio della tecnica o dell’economia, consistono ancora, e continueranno a consistere, in rapporti di forza e/o di potenza».
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