L’evoluzione della forma di governo semipresidenziale in Ucraina

     Indice

1. Cenni sul conflitto in Ucraina 
2. La forma di governo semi presidenziale
3. Il semi presidenzialismo in Ucraina al tempo della guerra
4. Conclusioni

1. Cenni  sul conflitto in Ucraina

L’invasione russa iniziata il 24 febbraio 2022, definita dal presidente russo Vladimir Putin, come una “operazione militare speciale”, si protae ormai da molti mesi e ancora non si intravede la fine del conflitto.[1]

L’offensiva, a fronte di una parziale sconfitta delle truppe russe nelle regioni del Donbass e del Lunesk in conseguenza di una efficace controffensiva delle forze militari ucraine, prosegue con un’ondata impressionante di missili da crociera, colpi d’artiglieria e bombardamenti aerei nelle principali città ucraine diretti a colpire soprattutto le infrastrutture energetiche con gravissimo disagio per la popolazione civile, anche in vista dell’inverno. Il presidente ucraino, Voldymyr Zelensky, che ha dichiarato la legge marziale, ulteriormente prorogata, attualmente sta infliggendo perdite significative all’esercito russo a fronte, però, di analoghe perdite delle truppe ucraine e della popolazione civile.

Non si può tuttavia ignorare che le forze di Kiev, nonostante i consistenti aiuti militari e finanziari occidentali, soffrono però potenzialmente di una forte sproporzione numerica di fronte al nemico.

Dall’inizio del conflitto l’Ucraina, che aveva già ricevuto in precedenza armamenti militari per 2,5 miliardi di dollari dagli Stati Uniti, ha ottenuto altri aiuti anche dagli altri partners occidentali, tra cui l’Italia, che stanno influenzando l’andamento del conflitto.

Già all’indomani dell’inizio della guerra una prima deliberazione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (CdS) del 26 febbraio 2022 che ha “deplorato nella maniera più assoluta” l’invasione russa dell’Ucraina, ha avuto il voto favorevole di 11 dei 15 membri del Consiglio, ma non è stata approvata a causa del veto della Russia (presidente di turno, oltre che membro permanente del CdS).

La risoluzione riafferma la sovranità dell’Ucraina e chiede alla Russia di “cessare immediatamente l’uso della forza” contro il Paese.

Si potrebbe ritenere, quindi, che l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia abbia costituito un evidente violazione della Carta delle Nazioni Unite.

Una conferma di queste conclusioni si è avuta con la risoluzione in data 2 marzo 2022 con la quale l’Assemblea generale delle Nazioni unite ha chiesto alla Russia di fermare la guerra in Ucraina. I voti a favore sono stati 141, 5 i contrari, 35 astensioni. Si tratta della prima sessione d’emergenza dell’Assemblea dal 1997.

Successivamente, in data 30 settembre 2022, l’ONU ha approvato un’altra risoluzione al Consiglio di Sicurezza contro i referendum russi e l’annessione di territori ucraini nel sud est del Paese, anche se la stessa è stata neutralizzata dal veto di Mosca. Anche questa volta ad astenersi è stata la Cina insieme al Brasile, India e Gabon. Pertanto, la mozione presentata da USA e Albania, ha ottenuto solo dieci voti a favore.

In data 14 novembre 2022, poi, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha approvato, con 94 voti a favore, 14 contrari e 73 astenuti, la risoluzione che condanna nuovamente l’invasione russa dell’Ucraina. In tale circostanza si chiedeva, altresì, ai 193 Paesi membri dell’ONU di indicare la Russia quale responsabile per le sue violazioni della legge internazionale e la creazione di un “registro” per documentare le richieste di danni, perdite o lesioni agli ucraini causati dall’invasione russa.

Più in generale, la risoluzione riaffermava la sovranità dell’Ucraina e invitava nuovamente Mosca a “cessare l’uso della forza contro Kiev”.[2]

Tuttavia, non si può ignorare che le risoluzioni dell’Assemblea e del Consiglio di Sicurezza dell’ONU non sono legalmente vincolanti, anche se hanno un peso politico rilevante.

Da ultimo, va segnalata la caduta di un missile in territorio polacco, probabilmente causata dalle stesse forze ucraine, che ha determinato forti tensioni e nuovamente lo spauracchio di un conflitto mondiale e nucleare più volte evocato durante la guerra in corso.

2. La forma di governo semi presidenziale

La repubblica Ucraina si configura sostanzialmente come una forma di governo semipresidenziale e, pertanto, è necessario analizzare gli aspetti fondamentali di tale forma di governo.

Tale categoria è abbastanza recente e si fonda sulla compresenza di due elementi: uno parlamentare, la responsabilità politica del governo nei confronti del Parlamento, l’altro presidenziale, l’elezione popolare di un presidente della Repubblica titolare di importanti poteri.[3]

Al di fuori delle democrazie europee, il modello semipresidenziale ha avuto ampia diffusione in Africa, soprattutto francofona, e in Asia. Inoltre, non vi è stato un rapporto automatico tra semipresidenzialismo e consolidamento della democrazia e, anzi, tale forma di governo, oltre a produrre un conflitto tra le due teste del potere esecutivo, può sommare i difetti dei sistemi presidenziali (rigidità dei rapporti tra i poteri e governo diviso) con quelli dei sistemi parlamentari (instabilità dei governi).

Il modello semipresidenziale è stato adottato anche dalla maggioranza degli Stati ex socialisti dell’Europa centro orientale, tra cui l’Ucraina. La tendenza prevalente nelle Costituzioni che hanno adottato è quella di circoscrivere i poteri del Capo dello Stato eletto dal popolo, il quale non è collocato automaticamente alla testa del potere esecutivo.

In tutti gli ordinamenti il Presidente viene eletto per cinque anni, ma non può svolgere più di due mandati. Nei confronti del Parlamento, poi, il Presidente può esercitare il potere di scioglimento solo in presenza di precisi presupposti stabiliti nel testo delle Costituzioni.[4]

Sulla base dell’esperienza pratica e dell’influenza del sistema politico è possibile distinguere tre sottotipi della forma di governo in questione:

• Il primo definito parlamentarizzato caratterizzato dalla prevalenza della componente parlamentare e del primo ministro;
• Il secondo definito come “bilanciato” o “a diarchia variabile” concerne gli ordinamenti nei quali il rapporto tra componente presidenziale e componente parlamentare varia nel tempo e assume rilevanza concreta il dualismo esistente all’interno del potere esecutivo tra capo dello Stato e capo del governo;
• Il terzo, infine, viene indicato come “presidenzializzato” ed è rappresentato soprattutto dalla V Repubblica francese.

Nel primo sottotipo rientra anche la maggioranza delle esperienze semipresidenziali adottate negli Stati dell’Europa centro-orientale fuoriusciti dal regime comunista, tra cui anche l’Ucraina. Ma il perdurare del conflitto ha modificato tale caratterizzazione determinando una tendenza a dar vita ad una forma di governo sostanzialmente “presidenzializzata”.

Potrebbero interessarti anche

• Il Diritto Internazionale Umanitario per la guerra in Ucraina
• Il monito della giustizia penale internazionale per la guerra in Ucraina
• L’invasione dell’Ucraina e il nuovo volto dell’impero russo: i possibili crimini di guerra

3. Il semi presidenzialismo in Ucraina al tempo della guerra

L’Ucraina è una repubblica democratica semipresidenziale, con sistema multipartitico. Il potere esecutivo è esercitato dal governo, mentre il potere legislativo viene svolto dal Parlamento (Verkhovna Rada).

Infatti, poco dopo essere divenuta indipendente nel 1991, l’Ucraina nominò una commissione parlamentare per elaborare una nuova Costituzione con cui furono adottati un sistema multipartitico e sufficienti garanzie per i diritti civili e politici per le minoranze nazionali.

Successivamente, in data 28 giugno 1996, è stata adottata una nuova costituzione democratica, che ha instaurato un sistema politico pluralista con una parziale garanzia degli elementari diritti umani e le libertà civili. E’ stata così garantita per legge la libertà di religione, anche se le organizzazioni religiose devono essere registrate presso le autorità locali e il governo centrale. Anche i diritti delle minoranze dovrebbero essere rispettati in seguito ad una legge del 1991 che garantisce alle minoranze nazionali i diritti alla scuola e alla propria cultura, come anche l’utilizzo delle lingue nazionali nella gestione dei propri affari. La politica linguistica in Ucraina, però, ha avuto poi diversi sviluppi come quello della legge n. 5670-d del 15 maggio 2019[5] che elimina lo status di lingue regionali alle lingue minoritarie (incluso il Russo). Attualmente secondo la Costituzione dell’Ucraina, la lingua ucraina è la sola lingua ufficiale dello Stato.

Dovrebbero essere garantite per legge anche le libertà di parola e di stampa, ma le autorità interferiscono talvolta con i media attraverso diverse forme di pressione, soprattutto nel periodo bellico.

La forte “ucrainizzazione” e il ritorno dei tartari crimeani in Crimea nel 1992 fece nascere una serie di organizzazioni politiche filorusse che invocavano la secessione della Crimea e la sua annessione alla Russia (la Crimea era stata ceduta all’Ucraina nel 1954 dal Primo Segretario dell’URSS Nikita Khrushchev, come riconoscimento dei legami storici e per convenienza economica, per segnare il 300º anniversario dell’unione ucraina con la Russia).  Nel luglio 1992 i parlamenti crimeano e ucraino decisero che la Crimea sarebbe rimasta sotto la giurisdizione ucraina, mantenendo una forte autonomia culturale e religiosa. Tuttavia nel 2014 la Crimea è stata annessa d’autorità alla Russia, anche in seguito ad un referendum non riconosciuto dall’ONU e dal mondo occidentale nel 2015. Inoltre, anche se lo sciopero è garantito legalmente, quelli basati solo su richieste politiche sono proibiti.

La c.d. Rivoluzione arancione fu poi caratterizzata da una serie di proteste pacifiche che spinsero il governo all’annullamento delle elezioni del 21 novembre 2004. La Corte suprema dell’Ucraina ordinò, quindi, la ripetizione delle elezioni il 26 dicembre 2004 e chiese di investigare sui casi di frode elettorale.

Per quanto concerne gli organi di governo, il Presidente viene eletto a suffragio universale e con un mandato di cinque anni, come avviene in tutte le forme di governo semipresidenziali. Il Presidente nomina il Primo ministro, che deve ottenere la fiducia del Parlamento. Lo stesso governo viene de jure nominato dal Presidente su proposta del Primo Ministro, ma de facto viene nominato dal Presidente dopo i negoziati con i principali partiti politici e le fazioni parlamentari.

La Verkhovna Rada, che è l’organo legislativo, ratifica i trattati e approva i bilanci e conta 450 membri, eletti ogni cinque anni. Fino al 2006, metà dei membri erano eletti con il sistema proporzionale, mentre l’altra metà con il sistema maggioritario nelle singole circoscrizioni. A partire dalle elezioni parlamentari del 2006 tutti i 450 membri della Verkhovna Rada sono eletti con il sistema proporzionale e ciò è causa di instabilità politica, anche se garantisce maggiore rappresentatività.

E’ opportuno sottolineare che, già prima del conflitto, la politica ucraina è stata caratterizzata dalla divisione in due blocchi:

• uno filo-occidentale ed europeista, con il Blocco Ucraina Nostra e l’ex Blocco Julija Tymošenko (ora Patria);
• uno filo-russo ed euroscettico, fino agli anni novanta dominato dal Partito Comunista d’Ucraina, e poi dal Partito delle Regioni.

Il primo blocco ha una buona presenza nell’Ucraina occidentale e centrale, mentre il secondo blocco è presente nella zona orientale e meridionale, ma non è più rappresentato, dato che i due partiti filo-russi sono stati dichiarati illegali (il partito comunista d’Ucraina è stato bandito nel 2015, mentre il Partito delle regioni era confluito all’interno del partito Blocco di opposizione, ma è stato messo fuori legge dal governo Zelensky nel marzo 2022 durante la guerra con la Russia). I due blocchi elettorali avevano finito per rappresentare maggiormente le diverse esigenze etno-economiche, piuttosto che le tradizionali famiglie culturali (conservatori, liberali, democristiani, socialdemocratici).

La distribuzione politica coincide a volte con le distinzioni linguistiche, con russofoni al 30% e ucrainofoni al 70%. Non mancano corrispondenze con le divisioni religiose del paese.[6] Il 70% degli ucraini si professa “cristiano” (il restante 30% si definisce non credente), ma non mancano le differenze. Gli ortodossi rappresentano il 60% della popolazione, a questi si aggiungono un 9% di cattolici di rito bizantino, un 1,5% di cattolici di rito romano e un 1,5% di protestanti. Gli ortodossi a loro volta si dividono in Chiesa Ortodossa Ucraina-Patriarcato di Mosca (COU-PM), Chiesa Ortodossa Ucraina-Patriarcato di Kiev (COU-PK), Chiesa Ortodossa Ucraina Autocefala (COUA). Non è certamente un caso che, come i filo-occidentali, la COU-PK e la COUA sono diffuse prevalentemente nella zona centrale e occidentale del paese, così come per i cattolici di rito bizantino e per quelli di rito romano. La COU-PM, la componente maggioritaria (8.900 sacerdoti su 12.100 preti ortodossi), è diffusa soprattutto ad oriente e meridione, comunque con importanti presenze anche nella zona centrale.[7] Le differenze religiose e linguistiche non corrispondono certamente a quelle politiche, ma influenzano certamente queste ultime, come si è visto nel conflitto in corso.

A partire dal 2006, si sono susseguite elezioni per il rinnovo del Parlamento ogni anno; le elezioni anticipate sono state dovute alle crisi del 2007 e del 2008.

Già prima del conflitto, alcuni partiti sono stati dichiarati illegali fra il 2014 e il 2016, in seno alla campagna di contrasto alla promozione di ideali totalitaristici, siano essi nazionalsocialisti (Nazi) o comunisti (leggi ucraine n. 2558, 2538-1 2539 2540 del 9 aprile 2015)[8], come il Partito Comunista dell’Ucraina, il Partito Comunista dei Lavoratori e dei Contadini.

Il 20 marzo 2022 le attività di undici partiti, fra cui il principale partito di opposizione (Piattaforma di opposizione – Per la Vita) sono state temporaneamente sospese, a causa della loro vicinanza alla Federazione Russa che ha invaso il territorio Ucraino e del rischio che i loro aderenti potessero compiere spionaggio o destabilizzazione del paese.

Il governo locale viene, poi, garantito ufficialmente e i consigli locali e i sindaci sono eletti a suffragio universale ed esercitano il controllo sulle istituzioni locali. In pratica, però, i poteri dei governi locali sono limitati.

A seguito delle elezioni parlamentari del 20 maggio 2019, Volodymyr Zelens’kyj, è stato eletto presidente della repubblica dell’Ucraina con il 73,22% dei voti al turno di ballottaggio.

4. Conclusioni

L’involuzione del sistema democratico dell’Ucraina è iniziata già prima dello scoppio del conflitto con la Russia.

Infatti, come detto, alcuni partiti sono stati dichiarati illegali fra il 2014 e il 2016, in seno alla citata campagna di contrasto alla promozione di ideali totalitaristici. Anche le limitazioni alle minoranze etniche, tra cui quelle russofone nell’uso della lingua e la restrizione del diritto di sciopero fanno propendere in tal senso.

Inoltre, con una serie di sentenze, emesse tra l’inizio dell’estate e la fine di Ottobre 2020, la Corte Costituzionale dell’Ucraina ha progressivamente smantellato alcune delle riforme attraverso le quali il precedente e l’attuale Presidente della Repubblica (Poroschenko e Zelenskyi) avevano cercato di ammodernare il Paese, avviandolo sulla strada dell’integrazione nell’Unione Europea e dell’allontanamento definitivo dalla Russia, considerata fino a pochi anni fa una sorta di ‘fratello maggiore’. Occorre ricordare che la Rivoluzione della Dignità del 2014 aveva sancito la sconfitta della élite oligarchica legata a Mosca, facendo emergere la volontà del Paese di guardare ai modelli di democrazia liberale dell’Unione. Centrale in questo sforzo di ammodernamento è stata la lotta alla corruzione, endemica nella Pubblica Amministrazione e particolarmente odiosa e radicata nel sistema giudiziario.[9]

Con la guerra questo processo si è accentuato. In primo luogo con la menzionata sospensione delle attività di undici partiti, fra cui il principale partito di opposizione (Piattaforma di opposizione – Per la Vita).

Inoltre, in Ucraina vige la legge marziale dove il Parlamento di Kiev, di recente, ha approvato all’unanimità l’estensione, su proposta del presidente Zelensky, del provvedimento che era entrato in vigore lo scorso 24 febbraio, nelle ore immediatamente successive all’invasione russa. In tal modo sono stati messi fuori legge i partiti dell’opposizione e avviato il reclutamento obbligatorio di tutti i maschi considerati abili a prestare servizio militare.[10]

Pertanto, in presenza di tali significative limitazioni dell’ordine democratico, solo in parte giustificate dalla guerra in corso, il procedimento di ingresso dell’Ucraina nell’Unione Europea, già avviato, potrà subire dei rallentamenti, salvo un cambio di rotta, in verità poco probabile, dell’attuale governo di Kiev.

Note

[1] P. Gentilucci, La crisi ucraina nel contesto internazionale ed europeo, in Diritto.it del 4 marzo 2022.

[2] Redazione, L’ONU adotta la quinta bozza di risoluzione contro la Russia. Zelensky: “L’aggressore pagherà per quello che ha fatto”, in Open del 14 novembre 2022

 [3] G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Rinella, M. Volpi, Diritto pubblico comparato, Giappichelli, Torino, 2016, p. 449.

[4]G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Rinella, M. Volpi, Diritto pubblico comparato, cit. p. 450.

[5]Legge “Sulla garanzia del funzionamento della lingua ucraina come lingua di stato”, su Офіційний вебпортал парламенту України. URL consultato il 29 marzo 2022.

[6] http://www.joshuaproject.net/countries.php?rog3=UP.

[7] Ukraine Religions – Demographics.

[8] Summary of Ukraine’s four new decommunization bills, su euromaidanpress.com.

[9] F. Floris, Crisi costituzionale in Ucraina: à la guerre comme à la guerre, in Questione Giustizia del 29 gennaio 2021.

[10] Redazione, La legge marziale di Kiev è più severa di quella russa. Putin e Zelensky proclamano verità opposte ed inverificabili, in Faro di Roma del 20 ottobre 2022.