Operatività e finalità valutazione ambientale strategica

In considerazione della finalità della cd. direttiva VAS, consistente nel garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni enuncianti le definizioni degli atti di pianificazione incidenti sull’ambiente, devono essere interpretate in senso ampio.
Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2022, n. 4351;
T.a.r. Lombardia, Milano, sez. II, 9 maggio 2022, n. 1064
Per approfondimenti: Prontuario di Polizia ambientale

1. Il fatto

Adito per la riforma della sentenza resa dal T.R.G.A. Bolzano n. 55/2020, il Consiglio di Stato valutando l’incidenza ambientale di un intervento per la realizzazione di impianti di risalita e piste da sci si sofferma (tra l’altro) su finalità ed operatività della valutazione ambientale strategica (VAS).

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2. La decisione del Consiglio di Stato

La VAS, disciplinata dal D.Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente), e la cui origine è da rinvenirsi nelle disposizioni della Dir.2001/42/CE, è diretta alla tutela (preservandolo) dell’ambientale (e del territorio)  sottoponendo piani e programmi al giudizio di una commissione apposita che esprime sue valutazioni vincolanti – per le fasi successive di approvazione del medesimo progetto esaminato – sull’eventuale non giustificata compromissione di valori ambientali che deriverebbe dall’esecuzione dei progetti esaminati, per la finalità di un accorta e razionale utilizzazione delle risorse naturali.
Si tratta dunque di uno strumento per l’integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell’elaborazione, e nell’adozione, di menzionati piani e programmi e tale risultato è ottenuto attraverso la previsione di una apposita procedura che garantisce che gli effetti sull’ambiente dell’attuazione di tali piani e programmi siano presi in considerazione già durante la fase della loro elaborazione e, comunque, prima della loro adozione.
Trattasi di una procedura che deve essere condotta a livello di piani e programmi (Cass. pen., sez. III, 26 ottobre 2020, n. 29570), e non già a livello di provvedimenti autorizzativi di singoli progetti.
La finalità di salvaguardia e miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché di protezione della salute umana e di utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, ne impone una lettura ispirata al rispetto del principio di precauzione, in una prospettiva di sviluppo durevole e sostenibile dell’uso del suolo (Cons. Stato, sez. II, 1 settembre 2021, n. 6152).
La VAS si accosta, senza identificarsi con gli stessi, ad altri strumenti di valutazione, come la valutazione di impatto ambientale (VIA) su singoli progetti (Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2022, n. 4351) e quella di incidenza, riferita ai siti di Natura 2000, in modo da costituire un unico sistema che vuole l’intero ciclo della decisione teleologicamente orientato alle ridette esigenze di tutela.
In tema di impugnazione, le censure inerenti al procedimento di VAS sono ammissibili nei limiti in cui la parte istante specifichi quale concreta lesione alla sua proprietà sia derivata dall’inosservanza delle norme sul procedimento, essendo pertanto inammissibile una doglianza meramente “strumentale”, visto che il generico interesse ad un nuovo esercizio del potere pianificatorio dell’Amministrazione è insufficiente a distinguere la posizione del ricorrente da quella del quisque de populo (T.a.r. Lombardia, Milano, sez. II, 9 maggio 2022, n. 1064).
Il Legislatore, nella ricerca di un punto di equilibrio tra la finalità di adeguato livello di tutela ambientale e accelerazione delle procedure delle opere di rilevante interesse pubblico, ha inteso incidere pressoché essenzialmente sulla VIA, ricalibrandone le fasi, ovvero comprimendone i tempi di perfezionamento (v. le modifiche apportate al D.Lgs. n. 152/2006, già novellato con D.Lgs. n. 104/2017, di recepimento della Direttiva 2014/52/UE, dal D.L. n. 76/2000, convertito nella L. n. 120/2020, ispirate anche dall’esigenza di superare la procedura di infrazione n. 2019/2308, nonché, ancor più di recente, dal D.L. n. 77/2021, convertito dalla L. n. 108/2021).
Ad ogni modo, con riferimento alla VAS, l’art. 7, I e II, D.Lgs. n. 152/2006 ha innanzitutto distinto la procedura di VAS a livello statale da quelle riferibili ad ambiti regionali o locali, preoccupandosi poi esclusivamente della prima, anche in relazione alla indicazione dei soggetti competenti per le varie fasi della stessa.
Per le ipotesi di rilievo locale, invece, si è fatto rinvio alle disposizioni di legge regionale o delle Province autonome, salvo il limite di introdurre un’arbitraria discriminazione e ingiustificati aggravi procedimentali (v. art. 3 quinquies D.Lgs. n. 152/2006).
Ciò ha determinato, in concreto, lo sviluppo di un quadro ampio e articolato di legislazione regionale, primaria e secondaria, caratterizzato da una pluralità di approcci, soprattutto per quanto riguarda le modalità procedimentali, che è difficile ricondurre a sintesi.
Come evidenziato nel Rapporto del 2017 redatto dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare sullo stato di attuazione dei procedimenti di VAS, le Regioni si sono per lo più orientate nel senso di delegare le funzioni di “Autorità competente” a province, città metropolitane e comuni, in quanto preposti alle scelte urbanistiche nell’ambito del proprio territorio di riferimento.
Proprio le scelte di governo del territorio, infatti, sono tipicamente atti soggetti a VAS.
Tale delega non può non risolversi, al pari del resto di quanto avviene con riferimento alla tutela del vincolo paesaggistico, nella concentrazione delle attività istruttorie e di quelle valutative nel medesimo contesto organizzativo, sicché le relative scelte devono farsi carico di garantire una reale separazione e autonomia di giudizio tra le articolazioni interne indicate come competenti in concreto.
Non a caso, nel medesimo Rapporto ministeriale si evidenzia anche come la frammentazione dei procedimenti conseguita a tali deleghe si sia risolta in un onere aggiuntivo per le Regioni, chiamate a monitorare i procedimenti attivati sul territorio, garantendo la necessaria unitarietà della governance.
Sono altresì emerse (intuibili) problematiche di compatibilità della possibilità di sostenere in modo efficace la valutazione e il monitoraggio ambientale di strumenti di pianificazione territoriale caratterizzati da quadri ambientali complessi, o destinatari di particolari misure di tutela e salvaguardia, con la capacità tecnica ed economica dei comuni demograficamente più piccoli.
In tema è poi utile un sia pur breve excursus delle modifiche intervenute sul testo originario del D.Lgs. n. 152 del 2006 nella parte in cui ha introdotto nel sistema nazionale la valutazione ambientale strategica.
L’art. 1, II, D.Lgs. n. 4/2008, ha inserito nel testo originario l’art. 35 (recante <<Disposizioni transitorie e finali>>), il quale ha previsto (tra l’altro) che: <<2 ter. Le procedure di VAS e di VIA avviate precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell’avvio del procedimento>>.
Ove non si tenga conto dello specifico e originario contenuto precettivo delle disposizioni del D.Lgs. n. 152/2006, si potrebbe sostenere, al riguardo, che la legislazione nazionale in materia di valutazione ambientale strategica, innovata con il richiamato D.Lgs. n. 4/2008, sia entrata in vigore unicamente alla scadenza del termine di dodici mesi, fissato dall’art. 35, I, per l’adeguamento della normativa regionale a quella statale (<<Le regioni adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni del presente decreto, entro dodici mesi dall’entrata in vigore. …>>).
Ad un esame più approfondito, emerge che il significato dell’art. 35, I, debba essere individuato tenendo conto delle disposizioni statali contenute nel Codice dell’Ambiente.
Per determinare l’evoluzione normativa del settore, risulta decisiva – per la sua chiarezza e la sua sinteticità – la sentenza resa dalla Corte Cost. 22 luglio 2009, n. 225, la quale ha osservato (tra l’altro) che le disposizioni in materia di VAS contenute nel citato decreto del 2006, nella versione antecedente alla entrata in vigore del D.Lgs. n. 4/2008 hanno avuto vigenza dal 31 luglio 2007 (data di entrata in vigore della seconda parte del Codice dell’Ambiente) al 13 febbraio 2008, data di entrata in vigore della nuova disciplina introdotta dal decreto legislativo “correttivo” n. 4/2008 (v. anche Cons. Stato, sez. VI, 10 magio 2011, n. 2755).

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