Interdittive antimafia: autonoma valutazione e giudicato penale

Le informative interdittive adottate dall’Autorità prefettizia hanno da sempre rappresentato la misura amministrativa d’elezione per contrastare i fenomeni di criminalità organizzata nel settore dell’economia. 
Le interdittive antimafia assurgono a provvedimenti di confine che segnano l’efficacia preventiva dell’agire amministrativo nell’ottica della tutela dell’ordine pubblico di mercato. 
L’autonoma valutazione che il Prefetto è chiamato a svolgere nell’emanazione del provvedimento finale, però, si presenta come particolarmente insidiosa, specie nei casi in cui, tra gli elementi che l’Autorità di Pubblica Sicurezza è chiamata a considerare, siano presenti anche provvedimenti o sentenze pronunciate dal Giudice penale nell’ambito di diverso procedimento. 
Le differenti determinazioni dell’Autorità amministrativa e del Giudice penale possono allora dare luogo ad apparenti conflitti decisionali, seppure nei riguardi del medesimo soggetto. 
Se nel campo appena menzionato le garanzie di non contraddizione ed autonoma valutazione appaiono irrinunciabili e necessarie, con ancora più cogenza si dovrebbero osservare adeguate garanzie nei casi in cui vengano emanate interdittive c.d. ‘’a cascata’’, le quali coinvolgano soggetti economici apparentemente ‘sani’ ma non adeguatamente resistenti al vaglio discrezionale dell’Autorità prefettizia. 
In casi siffatti, ancora più pregnanti si presentano le problematiche inerenti alle valutazioni (finanche favorevoli) già operate dal Giudice penale rispetto all’istruttoria amministrativa conclusasi con l’emanazione del provvedimento sfavorevole. 
In questo contributo si cercherà (alla luce della recentissima giurisprudenza amministrativa) di delineare la complementarità e l’autonomia dei procedimenti amministrativi e giudiziali nell’ambito della materia della documentazione antimafia interdittiva. 

1. Valutazione amministrativa e principio di legalità 

Lo strumento dell’interdittiva antimafia rappresenta il più pervicace mezzo di prevenzione, a disposizione della Pubblica Amministrazione, per far fronte al pericolo di infiltrazione mafiosa in ambito economico e, più nello specifico, degli appalti pubblici. 
Se inizialmente il novero dei soggetti raggiungibili da tale provvedimento era estremamente limitato, nel corso del tempo si è sempre più espansa la capacità  di applicazione di tale misura, sia con riferimento ai soggetti direttamente interessati che con riferimento al genere di attività sottoponibili ad interdittiva. 
Spesso, infatti, l’applicazione delle misure interdittive antimafia prescinde dal diretto coinvolgimento del soggetto nelle dinamiche mafiose, essendo sufficiente, per giustificare l’applicazione del provvedimento, il mero tentativo di infiltrazione, da valutarsi anche in termini ‘’sociologici’’, secondo le caratteristiche del luogo. 
È nello scontro tra esigenze di prevenzione atte a tutelare l’ordine pubblico (sociale ed economico) e l’integrità del mercato che si consuma la realizzazione del rispetto, il più possibile stringente, del principio di legalità in materia di emanazione del provvedimento amministrativo prefettizio. 
La natura di provvedimento discrezionale a carattere squisitamente accertativo delle interdittive accentua la problematicità dell’osservanza delle garanzie sostanziali (più che procedimentali), tese ad un corretto esercizio del potere amministrativo e, dunque, della ‘legalità valutativa’ che la giurisprudenza ammnistrativa ha cercato negli anni di creare per permettere l’esercizio di un potere controllabile e non arbitrario da parte degli Uffici Territoriali del Governo. 
Il Codice Antimafia ha provato ad enucleare, negli artt. 84 e ss., alcuni degli elementi dai quali possa essere tratta la valutazione di infiltrazione che il Prefetto deve operare per dar luogo al provvedimento negativo. 
Tuttavia, l’opera successiva congiunta della giurisprudenza amministrativa e delle fonti interne all’Amministrazione pubblica hanno dato vita ad un articolato sistema che prova a sottrare l’attività provvedimentale in esame all’arbitrio, individuando parametri il più possibile oggettivi, sulla cui base ancorare il giudizio amministrativo finale.
A questo proposito, contribuiscono alla determinazione finale tutti i fattori idonei ad indurre una valutazione oggettiva sul tentativo di infiltrazione secondo una logica probabilistica che tenga in considerazione anche i fenomeni di condizionamento latente e d’influenza territoriale: rapporti di parentela, inserimento in contesti di illegalità, provvedimenti giudiziari (anche cautelari) sia sfavorevoli che favorevoli e procedimenti di prevenzione. Sono questi tutti indici che l’Autorità è chiamata a prendere in considerazione nel giudizio complessivo procedimentale. 
Le numerose sfaccettature in cui il tentativo di infiltrazione può palesarsi hanno dato vita ad una fiorente attività pretoria e alla costruzione di parametri di giudizio che, per l’effetto, salvaguardano la decisione amministrativa, rendendola indipendente dal sindacato penale al fine di argomentare in maniera sintomatica la presenza mafiosa o il suo tentativo di infiltrazione nell’impresa. 
Il giudizio finale dell’Autorità amministrativa, allora, per essere sganciato dalle valutazioni giudiziarie esterne, deve necessariamente ispirarsi ad un parametro di probabilità qualificata, definita come probabilità cruciale, la quale deve rappresentare, nello svolgimento dei fatti, la più probabile delle situazioni, rendendo invece irrilevante l’esistenza di un decorso causale differente o la verificazione, nei fatti, di situazioni non aderenti alla ricostruzione prefettizia.
Appare evidente come, nell’attività di valutazione antimafia operata dal Prefetto, non possa trovare luogo il paradigma dell’oltre ogni ragionevole dubbio, essendo la misura della probabilità cruciale del tutto confliggente con il parametro dell’inesistenza di verosimili ipotesi alternative, seppur poco probabili. 
La finalità di tale differente valutazione, ancora una volta, è da ricercarsi nella natura squisitamente preventiva di tale misura, la quale, volta ad impedire l’inquinamento del mercato pubblico, non richiede l’accertamento di granitico materiale probatorio. 
D’altronde, la misura interdittiva, seppur altamente incidente sulla vita dell’impresa, non comporta alcun genere di limitazione nell’attività tra privati, non atteggiandosi a presunzione di pericolosità del singolo soggetto economico, e determinando, invece, l’incapacità di contrarre con la sola P.A. e con particolari soggetti presenti all’interno dell’art. 83 del Codice Antimafia. 
Il criterio della probabilità cruciale, poi, “impone di ritenere sul piano della tassatività processuale, più probabile l’ipotesi della infiltrazione mafiosa rispetto a tutte le altre messe insieme, nell’apprezzamento degli elementi indiziari posti alla base del provvedimento prefettizio” (cfr. Cons. st. sez. III n. 4483/2017), sicché, laddove gli elementi emergenti dall’istruttoria provvedimentale non presentino i sintomi dell’auto-evidenza infiltrativa, il provvedimento prefettizio necessiterà di una motivazione rafforzata. 
È questo il caso in cui, per effetto diretto della legalità sostanziale, se gli elementi a disposizione della Prefettura risultano chiari in riferimento alla probabilità cruciale, il provvedimento interdittivo potrà essere motivato anche solo per relationem, viceversa, la mancanza di evidenze granitiche imporrà, all’Ufficio prefettizio, l’adozione di una motivazione maggiore. Difatti, ci si trova  in presenza di una vera e propria motivazione ‘a fisarmonica’, effetto riflesso del principio di legalità sostanziale che consentirà, successivamente, un vaglio controllabile in sede di giudizio annullatorio, eventualmente, per eccesso di potere nell’emanazione dell’atto gravato.

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2. Interdittiva antimafia e giudicato penale 

Come osservato poco sopra, la natura di mezzo di difesa sociale a disposizione dell’Amministrazione, consente di assicurare al provvedimento interdittivo una valutazione differente rispetto a quella già eventualmente effettuata dal Giudice penale. 
Il Prefetto, nell’emanazione del provvedimento negativo, può considerare come elementi utili a fondare il rilascio dell’interdittiva, anche sentenze di assoluzione emesse dal Giudice penale, le quali, pur non statuendo la responsabilità criminale del soggetto per i fatti contestati, abbiano comunque ricostruito la vicenda in maniera da poter fondare (se non un giudizio di colpevolezza oltre ogni ragionevole dubbio) almeno un giudizio di probabilità cruciale, unitamente, s’intende, ad ulteriori elementi nel complesso considerati. 
Da questo punto di vista, “la valutazione prefettizia mantiene una sua autonomia rispetto all’eventuale assoluzione in sede penale, sicché gli elementi posti a base dell’informativa, oltre a potere essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali, possono  essere già stati oggetto del giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione” (cfr. C.d.S., sez. III n. 8738/2023). 
A questo proposito, nell’ambito del sindacato su una interdittiva fondata altresì su un provvedimento di archiviazione e su dei giudicati cautelari favorevoli nei confronti di un imprenditore colpito da provvedimento informativo negativo, il Consiglio di Stato ha evidenziato, nella medesima sentenza già citata, come il giudicato favorevole penale “non poteva ritenersi preclusivo delle autonome valutazioni prefettizie in ordine alla pregnanza, ai fini interdittivi, degli elementi istruttori acquisiti in sede penale, sia illustrando, alla stregua di questi ultimi, da un lato, lo spessore criminale dell’imprenditore -OMISSIS-, già contiguo alla -OMISSIS- di -OMISSIS- e risultato più recentemente affiliato ai clan -OMISSIS-, -OMISSIS-, operanti nel territorio di -OMISSIS-, dall’altro lato, la prossimità di -OMISSIS- (coindagato con -OMISSIS- nell’ambito del suddetto procedimento penale) e -OMISSIS- alle logiche mafiose dei clan.”
Pertanto, continuano i giudici di Palazzo Spada “Deve solo aggiungersi, in omaggio alla distinzione tra le sfere di cognizione del giudice amministrativo e di quello ordinario (quest’ultimo nelle vesti di giudice della prevenzione), che la constatata sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa a carico della società ricorrente non smentisce il carattere occasionale degli stessi (resa esplicita dal Tribunale di Napoli con l’affermazione di “una situazione di sfumata contiguità, comunque remota e di entità circoscritta”): carattere che dovrà quindi essere attentamente valutato dal Prefetto di Napoli allorché esaminerà l’istanza di aggiornamento”. 
Ciò poiché, è dato consolidatosi nel tempo, quello per cui rientrano nel catalogo aperto delle situazioni sintomatiche di condizionamento mafioso dell’impresa anche le sentenze di assoluzione o di proscioglimento, dalla motivazione delle quali emerga un condizionamento, sotto qualsiasi forma, anche indiretta, dell’attività di impresa da parte delle associazioni criminali (ad esempio, sul punto, C.d.S., Sez. III, 19 ottobre 2015, n. 4792). 
Tutto ciò che rileva, dunque, non è la formula assolutoria utilizzata dal Giudice penale nel mandare esente da responsabilità il soggetto, quanto, invece, la presenza di fatti dotati di connotazione sintomatica in termini di infiltrazione mafiosa. 
D’altronde, l’inattitudine della sentenza penale a fare stato nel giudizio discrezionale dell’Amministrazione appare più facilmente comprensibile se si riflette sul fatto che ciò che interessa alla P.A., nell’ambito del procedimento interdittivo, ai fini dell’emanazione del provvedimento finale, non è la qualificazione giuridica che il Giudice penale abbia dato alla vicenda, quanto l’accertamento fattuale contenuto nella relativa sentenza.  
Le decisioni, allora, lungi dall’essere contraddittorie, finiscono per ottemperare al principio di coerenza, in relazione alla diversa materia trattata e al differente procedimento giuridico da cui trovano la loro scaturigine (e, dunque, rispettano le differenti esigenze che sono chiamate a salvaguardare). 
L’autonomia dei ‘giudicati’ (e dei giudizi) appena evidenziata, non è presente solo nella fase genetica o immediatamente successiva all’emanazione del provvedimento interdittivo, ma anche nella fase più distante, durante il procedimento di prevenzione. 
In tali termini, anche laddove il Giudice titolare del procedimento di prevenzione dovesse ritenere non sufficientemente fondati gli elementi per appurare il rischio di infiltrazione, ancora una volta i medesimi elementi potrebbero essere bastevoli a giustificare la legittimità del provvedimento interdittivo antimafia da parte della Prefettura, sulla scorta del paradigma valutativo della probabilità cruciale. 
Il giudizio di prevenzione, da questo punto di vista, non solo risulta autonomo rispetto al provvedimento prefettizio, ma potrebbe rivelarsi addirittura ininfluente, poiché differenti sono gli elementi e le finalità del provvedimento di prevenzione (che si avvia in una fase successiva) rispetto a quello di interdizione amministrativa (che è precedente). 

3. Particolarità specifiche delle interdittive c.d. a cascata 

Con il termine interdittiva a cascata si suole indicare il provvedimento emesso nei riguardi di una impresa apparentemente sana ma che abbia istaurato rapporti associativi – o comunque economici – con un imprenditore già interessato, precedentemente, da provvedimento interdittivo e, dunque, ritenuto esposto ad infiltrazione mafiosa.
In questi casi, devono sussistere caratteri di non occasionalità tali da fondare, secondo un giudizio ragionevole e comune, la possibilità che si sia data vita ad un sodalizio criminoso “a costituzione di un vincolo stabile e qualificato, come quello ravvisabile tra i due soci di una società, fonda, in particolare, la presunzione che la seconda impresa (quella, cioè, non già attinta da un’interdittiva), sia stata scelta per la condivisione degli interessi inquinati e illeciti già ravvisati nella gestione della prima. Risulta, in altri termini, estremamente probabile che, secondo l’id quod plerumque accidit, il legame societario trasmodi, nella fattispecie considerata, in sodalizio criminale o che, addirittura, quest’ultimo costituisca la causa della costituzione del vincolo associativo. Queste ultime tipologie di interdittive restano, in definitiva, giustificate dal mero rilievo della partecipazione alla nuova società di un’impresa già gravata da un’informativa ostativa e non necessitano dell’allegazione di ulteriori e diversi indici sintomatici” (Cons. Stato, sez. III, 22 giugno 2016, n. 2774).
In  tali fattispecie, sarebbe sufficiente aver appurato una cointeressenza rilevata dalla compartecipazione societaria con impresa giudicata a rischio contaminazione per fondare il giudizio interdittivo. 
Continuità imprenditoriale, fitto legame d’affari, anomalie di gestione e vicende giudiziarie (ma anche solo frequentazioni), possono essere in tali casi considerati elementi necessari e sufficienti a dar luogo all’emanazione di interdittive a cascata. 
In altre parole, “indicativo di rischio di contaminazione da parte della criminalità organizzata è  il “dinamismo societario” correlato a cointeressenze, tramite i vari consorzi e le varie imprese consorziate, con soggetti a rischio” (C.d.S., sent. n. 9357 del 31 ottobre 2023). 
Sempre in relazione alla proporzionalità della misura e, soprattutto, all’autonomia dei giudizi, il Consiglio di Stato evidenzia come “in merito alla censura di violazione del principio di proporzionalità, […] è sufficiente rilevare che l’appellante, proprio per tale ragione [l’adozione della interdittiva prefettizia] ha potuto ottenere la misura del controllo giudiziario ex art. 34 bis del d.lgs. 159/2011, in quanto il Tribunale Penale, Misure di Prevenzione, ha rinvenuto il requisito della occasionalità” (Ancora, C.d.S. sent. n. 9357/2023). 
In tal modo si afferma l’autonomia dei due procedimenti e le conseguenze giuridiche da questi nascenti, poiché non solo essi si sviluppano in tempi diversi ma si radicano su aspettative differenti e su indipendenti valutazioni, comunicanti ma non fondibili, così da giustificare l’autonoma valutazione degli Organi coinvolti. 
 

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