Elezioni comunali a Campobasso: il difficile volo dell’ “anatra zoppa”

Dopo un lungo testa a testa le ultime elezioni comunali a Campobasso si sono concluse con la vittoria della compagine di centro sinistra. Tuttavia, poiché al primo turno la coalizione di centro destra aveva superato il 50% + 1 dei voti si è verificata l’ipotesi prevista dall’art. 73, comma 10, del TUEL approvato con decreto legislativo n. 267/2000. Tale situazione, indicata in dottrina con il termine di “anatra zoppa”, non consentirà alla maggioranza di ottenere il 60% dei seggi in consiglio comunale e quindi l’amministrazione avrà probabilmente vita breve.
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1. Le elezioni comunali a Campobasso

A seguito del primo turno elettorale svoltosi l’8 e il 9 giugno scorsi nel Comune di Campobasso è emerso che i dati pubblicati sul sistema del Ministero dell’Interno “Eligendo” non corrispondevano con quelli raccolti dai rappresentanti di lista di lista nei seggi.
Si rammenta, al riguardo, che la raccolta e la diffusione dei risultati elettorali ufficiosi, resi noti dopo la chiusura delle operazioni di scrutinio nelle sezioni elettorali (c.d. sistema eligendo) non ha alcun valore giuridico; la proclamazione dei risultati ufficiali è effettuata successivamente da appositi Uffici Speciali, retti generalmente da magistrati, sulla base delle somme dei dati riportati nei verbali cartacei ufficiali.[1]
Infatti, dopo tre giorni verifiche, è arrivata la conferma che a Campobasso il centrodestra non ha vinto al primo turno, come si leggeva nei dati ufficiosi pubblicati su Eligendo, ma si è reso necessario andare al ballottaggio, il 23 e il 24 giugno, tra il candidato del centrodestra Aldo De Benedittis e quello del centrosinistra Marialuisa Forte.
L’Ufficio elettorale centrale, organo deputato al controllo dei dati elettorali nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, ha corretto i dati includendo anche i voti disgiunti che in un primo momento erano stati omessi determinando l’errore commesso in precedenza.
Il risultato definitivo ha visto De Benedittis conseguire 48,31% delle preferenze, Maria Luisa Forte il 31,89% e Pino Ruta (Cantiere Civico) il 19,79%. Con i dati corretti è stato accertato che i partiti di centrodestra sono al di sopra dei consensi ricevuti dal candidato sindaco: la coalizione ha superato il 50% (53,02%), mentre Aldo De Benedittis si è fermato al 48,31% determinando così il ballottaggio. Invece, i partiti del centrosinistra sono al 32,16%, dato sostanzialmente in linea con i consensi della candidata sindaca Marialuisa Forte (31,89%). Infine il candidato del Cantiere Civico, Pino Ruta, ha conseguito molti più voti delle liste: il 19,79 % contro il 14,82 %.
Già dopo il primo turno, quindi, si è configurata l’ipotesi della cosiddetta “anatra zoppa” e cioè di una maggioranza in Consiglio diversa rispetto a quella del Sindaco. [2]
In conseguenza dei ballottaggi tenutisi i successivi 23 e 24 giugno, la candidata Marialuisa Forte è stata eletta sindaca del capoluogo molisano. Infatti, al ballottaggio ha prevalso sull’avversario di centrodestra Aldo De Benedittis, ma per effetto del risultato del primo turno, nel prossimo Consiglio comunale ci saranno 17 consiglieri di centrodestra e 16 di centrosinistra. Si è verificata, quindi, la citata “anatra zoppa” perché al voto del primo turno le liste di centrodestra hanno superato il 52% dei consensi, mentre, per effetto del voto incrociato, De Benedittis era rimasto sotto il 48% dei consensi. Il risultato definitivo ha premiato la coalizione che vedeva insieme Pd, 5 Stelle e Verdi-Sinistra e anche il Cantiere Civico, alleatosi al secondo turno dopo aver raccolto quasi il 20% dei consensi due settimane prima con le seguenti percentuali: Forte ha ottenuto il 50,97%, De Benedittis il 49,03%.
Ora, però, i riflettori sono rivolti su quello che accadrà in Consiglio Comunale per capire se la neo Sindaca disporrà di una maggioranza che le consentirà di governare.
A tale riguardo il candidato Sindaco del centro destra non ha escluso che già nella prima seduta del Consiglio comunale saranno presentate le dimissioni di tutti i consiglieri del centrodestra che, dall’esito del voto al primo turno, rappresentano la maggioranza non escludendo anche un ricorso anche alla luce dei 700 voti dichiarati nulli al primo turno.[3] 

2. La c.d. Anatra Zoppa

La nuova amministrazione comunale di Campobasso dovrà, quindi, fare i conti con la l’“anatra zoppa”, la figura giuridica che, secondo l’ultima giurisprudenza del Consiglio di Stato, assegna il premio di maggioranza del 60% dei seggi alle liste che nel primo turno hanno superato il 50% dei consensi e, nella fattispecie, il centrodestra ha fatto registrare il 53,02 %. Quindi la coalizione del Sindaco vincente al ballottaggio nel consiglio comunale è in minoranza, mentre lo schieramento perdente di centrodestra ha la maggioranza dei seggi.[4]
Viene definito “anatra zoppa” negli Stati Uniti un politico, che malgrado occupi ancora una carica istituzionale elettiva, non sia ritenuto del tutto in grado di esercitare il relativo potere politico, per motivi istituzionali:
1) il suo mandato è in scadenza (alcune Costituzioni prevedono che negli ultimi mesi la carica politica perda parte delle sue prerogative: un esempio è il semestre bianco durante il quale il Presidente della Repubblica italiana, allo stato, non può sciogliere le camere);
2) il suo successore è stato già eletto. Negli Stati Uniti il presidente Joe Biden è stato eletto ai primi di novembre del 2020 e quindi il precedente presidente Donald Trump è restato in carica sino al 20 gennaio, data stabilita dalla Costituzione americana per l’insediamento, con poteri limitati.
Negli Stati Uniti e in Australia l’epiteto “lame duck” (anatra zoppa) viene adoperato in diverse situazioni. Nel lessico giornalistico italiano l’espressione corrispondente viene di solito riferita esclusivamente al Presidente degli Stati Uniti che sia privo di una maggioranza al congresso, a causa dell’ipotesi di “governo diviso”, anche se il suo significato originale, come detto, è riferito al periodo di tempo che intercorre fra l’elezione presidenziale e l’effettivo insediamento. Per estensione, può essere utilizzata anche per designare un politico che, a dispetto del suo ruolo, stia perdendo il suo effettivo potere.
L’uso figurato dell’espressione “lame duck” è attestato già nel settecento presso la borsa di Londra: era il soprannome infamante riservato ai broker che non riuscivano a pagare i propri debiti. Il termine, inoltre, sarebbe stato utilizzato per la prima volta in politica contro il presidente degli Stati Uniti James Buchanan, per stigmatizzare la mancata iniziativa con la quale egli assistette all’aggravarsi della crisi che sarebbe sfociata nella guerra di secessione americana.
In Italia, invece il termine “Anatra Zoppa” è usato per indicare quei casi in cui un Sindaco, pur eletto a maggioranza, si trova costretto a convivere con un Consiglio comunale la cui maggioranza è rappresentata da liste che avevano sostenuto un diverso candidato Sindaco.
L’evento, seppur raro, si è verificato in alcuni Comuni italiani, come ad esempio, Acquaviva delle Fonti, Casalnuovo di Napoli, Bolzano, Isernia, Nocera Inferiore, Noci, Torremaggiore, Marigliano e, più di recente, a San Benedetto del Tronto, Lecce. Castellaneta (TA) e Catanzaro. In quasi tutti i casi le amministrazioni hanno avuto durata molto breve, tranne a Noci dove il mandato è durato cinque anni e poi nel 2018 è stato riconfermato il Sindaco Domenico Nisi.
Questa situazione, con l’attuale legge elettorale, può verificarsi nel caso in cui un gruppo di liste collegate al primo turno ottenga almeno il 50% + 1 dei voti validi, mentre la maggioranza dei voti per il candidato Sindaco vada ad un Sindaco sostenuto da un altro gruppo di liste, come avvenuto a Campobasso. In questa ipotesi non scatta il premio di maggioranza a favore delle liste che sostengono il candidato Sindaco effettivamente eletto. Il premio di maggioranza non scatta nemmeno nel caso di Sindaco eletto al primo turno, se le liste che lo appoggiano non raggiungono il 40% dei voti. L’esatta interpretazione della legge, l’art. 73, comma 10, del Testo Unico degli Enti Locali approvato con Decreto Legislativo n. 267/200, che era stata oggetto di un discordante dibattito giurisprudenziale, è stata risolta definitivamente dal Consiglio di Stato con sentenza n.1055 del 2018 relativa proprio al caso Lecce.
Infatti, la giurisprudenza del Consiglio di Stato, prima di tale decisione, è stata altalenante. Lo stesso Consiglio di Stato, solo un anno prima, nel caso di San Benedetto del Tronto, aveva ritenuto di sommare nei voti validi anche i voti espressi nel turno di ballottaggio in aperto contrasto con il tenore letterale e logico-sistematico del citato art. 73, comma 10, del T.U.E.L. n.267/2000. (In claris non fit interpretatio, come statuito dagli stessi giudici di Palazzo Spada). Infatti. i voti al primo e secondo turno non sono cumulabili ai fini dell’attribuzione del premio. Ciò perché nel turno di ballottaggio la prospettiva cambia sensibilmente e gli eventuali apparentamenti al secondo turno non hanno nessun valore dal punto di vista giuridico-amministrativo rispetto alle coalizioni sulle quali si è votato al primo turno. Una diversa interpretazione violerebbe i principi della democrazia rappresentativa.
La sentenza del Consiglio di Stato nel caso Lecce, molto articolata e ben argomentata, ha risolto una volta per tutte le questioni interpretative della norma de qua e conferma la ricostruzione sistematica della disciplina elettorale dei comuni al di sopra dei 15.000 abitanti, come Campobasso. Infatti, il sistema elettorale è di tipo proporzionale con eventuale correttivo maggioritario, ma non è possibile che tale correttivo possa snaturare l’impianto proporzionale della disposizione specifica.
D’altro canto non avrebbe avuto senso logico prevedere una disciplina diversa tra i Comuni al disotto dei 15.000 abitanti e i comuni al di sopra di tale soglia. Solo per i Comuni minori è previsto un sistema maggioritario, mentre nei comuni maggiori rimane ferma la centralità del Consiglio comunale, sicché la sua rappresentatività come espressione del voto popolare non può essere distorta con interpretazioni strumentali che confliggono con la disciplina legislativa.

3. Conclusioni

Appare, pertanto, difficile che il neo eletto sindaco di Campobasso possa esercitare il proprio mandato con una maggioranza di un diverso schieramento politico, ma bisognerà comunque attendere le determinazioni del consiglio comunale eletto per giungere a conclusioni definitive.
La coalizione di centro destra dovrà ora decidere se presentare ricorso al Tar di Campobasso cui sono attribuite le controversie aventi ad oggetto in via diretta l’annullamento degli atti amministrativi attinenti alle operazioni elettorali per accertare gli eventuali errori nel conteggio delle schede oppure presentare le dimissioni in consiglio comunale. In questo caso, perché si verifichi lo scioglimento, sono necessarie le dimissioni contestuali con un atto collettivo, della metà più uno dei membri assegnati al Consiglio comunale non computando il Sindaco (ultra dimidium) ex art.141, c.1, lett. b, punto 3) del TUEL approvato con decreto legislativo n.267/2000.
Infatti, questa situazione con l’attuale legge elettorale per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, a causa del voto disgiunto, può verificarsi, come detto, dopo il ballottaggio nel caso in cui un gruppo di liste collegate al primo turno ottenga almeno il 50% + 1 dei voti validi, mentre nel turno di ballottaggio la maggioranza dei voti vada ad un Sindaco sostenuto da un altro gruppo di liste.
Pertanto, il caso di Campobasso ripropone l’opportunità di mantenere nel nostro ordinamento l’istituto del voto disgiunto, presente anche in alcune leggi elettorali regionali, che consente di esprimere due voti: ciò significa che l’elettore può votare per un candidato Sindaco di una coalizione e per un candidato Consigliere di un’altra coalizione.
Il sistema del voto disgiunto è in vigore per le votazioni a lista aperta in Svizzera e in Lussemburgo[5], in alcuni Land tedeschi per le elezioni locali[6] e in Francia per le elezioni comunali limitatamente ai comuni con meno di 1 000 abitanti (di 3500 prima della riforma per le elezioni di 2014). Era anche il sistema elettorale per le votazioni comunali in Belgio fino alla legge del 5 luglio 1976^.[7].Negli Stati Uniti d’America il voto disgiunto è previsto da alcuni ordinamenti statali in caso di elezioni per i membri di un organo di governo che sono eletti o nominati per rappresentare un’intera appartenenza o popolazione (in particolare una città, contea, Stato, provincia, nazione, club o associazione), piuttosto che un sottoinsieme (c.d.at-large), ma è raramente impiegato (un caso eclatante furono le elezioni della Camera dei rappresentanti dell’Illinois del 1964).
Il voto disgiunto offre ai cittadini maggior flessibilità e possibilità di esprimere le proprie preferenze. Ecco alcuni dei suoi vantaggi principali:
Permette di votare per un candidato sindaco o per una lista basata sulle proprie preferenze politiche, e contemporaneamente, di votare per un consigliere comunale di un’altra lista o candidato indipendente che si ritiene più competente o idoneo.
Offre un maggiore equilibrio di potere politico, consentendo ai cittadini di sostenere candidati differenti per le diverse posizioni.
Promuove la diversità politica all’interno del governo locale, favorendo una migliore rappresentanza delle diverse idee e opinioni dei cittadini.[8]
Si può, quindi, affermare che il voto disgiunto favorisce il principio della rappresentatività, a scapito però di quello della governabilità, come nel caso dell’”anatra  zoppa” in cui il Sindaco democraticamente eletto è costretto a presentare le dimissioni o  viene sfiduciato dal  consiglio comunale.
Ci si auspica, pertanto, de jure condendo, che il voto disgiunto sia eliminato dalla nostra legislazione elettorale perché come prevede la regola anglosassone “il sistema elettorale serve a fare una maggioranza ed un governo e non a rappresentare i sentimenti di una collettività”. 

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Note

[1] M. Teresa Sempreviva, Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, Dike editore, 2017.
[2]Redazione, Comunali, dopo tre giorni di verifiche ora è ufficiale: a Campobasso si va al ballottaggio, in Repubblica del 14 giugno 2024.
[3] E. Luongo, Campobasso al centrosinistra, ma in aula ‘anatra zoppa’, in Ansa.it Molise del 24 giugno 2024.
[4] P. Gentilucci, Il difficile volo dell’”anatra zoppa” in Lojonio del 2 luglio 2022.
[5] Country Profile – Luxembourg IFES Election Guide.
[6] (DE) Panaschieren in Wahlrecht.de.
[7] (FR) Jan Loones, Bert Anciaux, Christiaan Vandenbroeke, Proposition de loi modifiant la loi électorale communale et instaurant le vote panaché, Sénat de Belgique, 13 juillet 1995.
[8] Redazione, Guida pratica: Come funziona il voto disgiunto alle elezioni comunali, in Neuralword del 2 dicembre 2023.