Affidamento diretto anche per l’accordo quadro: chiarimento dell’Anac

Chiarimento da parte dell’Anac sull’affidamento diretto per l’accordo quadro.

Per approfondimenti si consiglia il seguente volume: Nuovo codice dei contratti pubblici

1. L’accordo quadro

L’accordo quadro è attualmente disciplinato all’articolo 59 del decreto legislativo del 31 marzo 2023, n. 36, c.d. Nuovo codice dei contratti.
In particolare, le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati. L’accordo quadro indica il valore stimato dell’intera operazione contrattuale. In ogni caso la stazione appaltante non può ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. In particolare, e salvo quanto previsto dai commi 4, lettera b), e 5 dell’articolo 59, ai fini dell’ottenimento di offerte migliorative, il ricorso all’accordo quadro non è ammissibile ove l’appalto consequenziale comporti modifiche sostanziali alla tipologia delle prestazioni previste nell’accordo.
La definizione dell’accordo quadro è contenuta nella lettera n), dell’articolo 2, dell’Allegato I.1che dispone che trattasi di “accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
L’articolo 59 del decreto legislativo del 31 marzo 2023, n. 36, pertanto, stabilisce in primo luogo che l’accordo quadro, salvo casi eccezionali debitamente motivati, ha una durata massima non superiore a quattro anni. Inoltre, è previsto l’obbligo di indicare il valore stimato dell’operazione contrattuale.
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2. Il ricorso all’accordo quadro

Le stazioni appaltanti, anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici hanno spesso manifestato l’esigenza di ricorrere all’accordo quadro per importi pari o inferiori alle soglie previste per il possibile ricorso all’affidamento diretto.
In base a tali esigenze Anac ha sottolineato che l’accordo quadro si presenta come una modalità di acquisto in grado di semplificare l’attività contrattuale riducendo sia gli adempimenti amministrativi sia le tempistiche connesse ad un corretto affidamento, nel rispetto comunque del principio di rotazione degli affidamenti previsti per le procedure sottosoglia.
È stata aggiunta, altresì, un’ulteriore considerazione in termini di spesa pubblica, richiamando, in particolare, la delibera n.1/2023 della Corte dei Conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, che qualificando gli accordi quadro, quali contratti normativi, ha precisato che gli stessi non richiedono la registrazione di alcun impegno di spesa iniziale, aggiungendo che “Diversamente, i contratti adesivi allo stesso, in quanto produttivi di obbligazioni tra le parti del contratto discendente dall’Accordo, daranno luogo a specifici atti di impegno adottati ai sensi del comma 2 dell’articolo 34 della legge di contabilità e finanza pubblica”.
L’Anac, inoltre, nella FAQ D10 chiarisce che gli accordi quadro non richiedono la registrazione di alcun impegno di spesa iniziale, in considerazione del fatto che sono i contratti adesivi allo stesso accordo quadro che daranno luogo a specifici atti di impegni, in quanto produttivi di obbligazioni tra le parti.

3. I vantaggi del ricorso allo strumento dell’accordo quadro

L’accordo quadro è uno strumento flessibile che, accorpando prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, consente di definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo dell’accordo quadro complessivamente stimato. Evidenziando che tale strumento “consente un risparmio di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo, in tal modo evitando l’indizione di molteplici appalti e conseguente parcellizzazione della spesa, limitando, talvolta, la concorrenza tra gli operatori economici. Lo strumento dell’accordo quadro, in particolare, risulta utile quando l’amministrazione non ha chiara l’esigenza di approvvigionamento che potrà venirsi a creare nel tempo e, inoltre, non vincola l’amministrazione ad approvvigionarsi tramite l’operatore economico con il quale è stato stipulato l’AQ.

4. Accordo quadro e affidamento diretto

L’Anac ha più volte riscontrato un’applicazione distorta dell’accordo quadro spesso utilizzato anche per attività non standardizzabili e prive di qualunque progettualità, da qui l’esigenza di ribadire che le prestazioni oggetto dell’accordo devono essere identificate con compiutezza. I contratti attuativi non possono, infatti, apportare modifiche tali da alterare la natura generale dell’accordo quadro, dovendo restare immutati gli elementi essenziali in esso descritti, con sufficiente precisione, nelle specifiche tecniche/progettuali.
Nel caso di affidamento diretto di un accordo quadro oltre al ricorrere di tali presupposti essenziali la stazione appaltante sarà tenuta al rispetto di ulteriori condizioni affinché l’utilizzo di siffatto strumento non comporti la possibile elusione delle disposizioni del codice o un’eventuale limitazione o distorsione della concorrenza.
In particolare, l’importo massimo complessivo dell’accordo quadro dovrà essere calcolato puntualmente nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 14, comma 16, del decreto legislativo del 31 marzo 2023, n. 36 [1].
Stante la peculiarità dell’affidamento diretto in questione, sarebbe, altresì, auspicabile che le stazioni appaltanti procedano – ove possibile – alla consultazione di più operatori economici, assicurando che siano in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali oggetto dell’accordo quadro.
Per quanto concerne, infine, la compatibilità dell’affidamento diretto di un accordo quadro con il principio di rotazione di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 36/2023, si evidenzia che i singoli ed eventuali contratti applicativi a valle dell’accordo quadro, appaiono riconducibili all’unico affidamento iniziale di importo massimo stimato inferiore alle soglie di cui all’articolo 50, comma 1, lettere a) e b) del Codice.
Tale circostanza esclude, pertanto, la violazione del richiamato principio nel caso di successivi contratti applicativi rientranti nell’ambito dell’importo massimo stimato per l’affidamento diretto dell’accordo quadro. Troverà, comunque applicazione il successivo comma 2 del citato articolo 49, con conseguente divieto di affidamento o aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti rientrino nello stesso settore merceologico, oppure nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi.
Per quanto concerne, infine, l’acquisizione del CIG in ottemperanza alla tracciabilità dei flussi finanziari, va richiesto un CIG, c.d. “padre”, per l’accordo quadro e un successivo CIG, c.d. “figlio o derivato”, per ogni contratto attuativo, da riportare anche, come prevede la normativa in materia, nei pagamenti [2].

Note