Decreto flussi: le modifiche e la nuova disciplina processuale

Con Decreto legge n. 145 dell’11 ottobre 2024 (c.d. decreto flussi), approvato dalla Camera dei Deputati in data 26 novembre 2024, sono state introdotte nuove disposizioni in materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, protezione internazionale e misure contro lo sfruttamento dei migranti. L’obiettivo principale del decreto nelle intenzioni del governo sarebbe quello di migliorare la gestione dei flussi migratori e introdurre nuove regole per tutelare i lavoratori stranieri, specialmente quelli stagionali, riducendo al contempo i rischi legati al caporalato e garantendo una maggiore sicurezza nelle procedure di immigrazione. Tuttavia il provvedimento desta non poche perplessità sia per quanto riguarda i controlli sui telefoni cellulari dei migranti che potrebbero violare la privacy e porsi in contrasto con la normativa europea sia con riferimento alla nuova disciplina processuale in materia di immigrazione che prevede l’attribuzione alle Corti di Appello della competenza a convalidare i provvedimenti di trattenimento dei migranti, già fortemente criticata dai Presidenti di tutte le ventisei Corti operanti in Italia. Per approfondire il tema dell’immigrazione consigliamo il volume: Immigrazione, asilo e cittadinanza

1. Il decreto flussi

Con Decreto legge. n. 145 dell’11/10/2024 (c.d. decreto flussi), approvato dalla Camera dei Deputati il 26 novembre 2024, sono state introdotte nuove disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, protezione internazionale e misure contro lo sfruttamento dei migranti.[1]
Uno dei punti chiave del decreto è l’introduzione di misure restrittive contro i datori di lavoro che non rispettano i termini contrattuali con i lavoratori stranieri. Secondo il nuovo testo, gli stessi sono obbligati a sottoscrivere i contratti di soggiorno entro otto giorni dall’arrivo del lavoratore straniero in Italia. In caso di mancato rispetto di questo termine, sono previste sanzioni significative, tra cui la preclusione per un triennio dalla possibilità di presentare ulteriori richieste di ingresso di lavoratori stranieri.
Queste misure mirano a prevenire le pratiche di sfruttamento dei lavoratori stranieri, garantendo che siano formalizzati i contratti di lavoro in tempi brevi e che i diritti dei lavoratori vengano rispettati.
Il decreto prevede, poi, una riforma della gestione dei flussi tramite l’introduzione di più “click day”, suddivisi per tipologia di lavoratori. Questa novità ha lo scopo di evitare la concentrazione delle richieste in un solo giorno, riducendo così la pressione sui sistemi informatici e migliorando l’efficienza dei controlli. Grazie all’interoperabilità dei sistemi, la precompilazione delle domande permetterà una gestione più ordinata e meno caotica dei flussi migratori.
L’obiettivo a lungo termine del governo sarebbe, comunque, l’abolizione completa del sistema dei “click day”, con una transizione graduale verso una gestione più efficiente e programmata degli arrivi dei lavoratori stranieri.
Un’altra innovazione importante introdotta dal decreto è la creazione di un permesso di soggiorno specialeper le vittime di caporalatoche denunciano gli sfruttatori. Questo permesso avrà una durata iniziale di sei mesi, sarà rinnovabile per un anno e potrà essere ulteriormente esteso in base alle esigenze di giustizia. Questa misura rappresenta un passo significativo nella lotta contro lo sfruttamento dei lavoratori migranti, fornendo loro una protezione legale in caso di collaborazione con le autorità.
Il decreto affronta anche il problema dei lavoratori stagionali, introducendo un periodo di “cuscinetto” di 60 giorni. Durante questo periodo, i lavoratori stranieri potranno cercare un nuovo impiego in Italia senza dover tornare nel loro Paese d’origine. Inoltre, sarà possibile convertire i contratti di lavoro stagionali in contratti a tempo determinato o indeterminato, senza influire negativamente sulle quote previste per i flussi.
Questa misura mira a favorire una maggiore stabilità per i lavoratori stagionali e a garantire che continuino ad essere regolari anche durante il processo di ricerca di un nuovo impiego.
Nel settore turistico, in particolare, sono previsti due “click day” nell’anno 2025 per affrontare la carenza di lavoratori stagionali. Questo settore, infatti, dipende fortemente dalla manodopera straniera e il decreto mira a garantire una migrazione regolare e sicura, favorendo al tempo stesso le aziende e proteggendo i lavoratori da possibili truffe.
Un altro punto importante riguarda l’assistenza domiciliare e familiare. Per il 2025, il decreto prevede l’introduzione di 10.000 visti dedicati a lavoratori destinati a badanti e assistenti per anziani e disabili. Questa quota speciale sarà gestita tramite agenzie del lavoro o professionisti qualificati, garantendo così una maggiore regolamentazione del settore.
Il testo dispone, inoltre, l’obbligo per gli aerei delle ONG, anche a pilotaggio automatico, che effettuano attività non occasionale di ricerca per il soccorso di migranti in mare, di informare di ogni situazione di emergenza l’ente dei servizi del traffico aereo competente, il Centro nazionale di coordinamento del soccorso marittimo responsabile per l’area in cui si svolge l’evento e i centri di coordinamento del soccorso marittimo degli Stati costieri responsabili delle aree contigue. Il pilota deve attenersi alle indicazioni ricevute, pena l’irrogazione di una sanzione da parte dell’ENAC da 2 a 10mila euro, nonché la sanzione accessoria del fermo amministrativo per venti giorni.[2]
Una delle misure più discusse del decreto riguarda, invece, l’uso dei dati dei telefoni cellulari dei migranti per facilitare la loro identificazione e determinare la provenienza geografica. Infatti, all’articolo 12 il provvedimento rafforza le procedure per l’identificazione dei migranti giunti irregolarmente in Italia o trattenuti nei centri in attesa di rimpatrio, contemplando l’accesso ai dispositivi o supporti elettronici o digitali in loro possesso ovvero la loro ispezione se non cooperano all’accertamento; l’ispezione è disposta dal questore ed eseguita dagli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza. Per mitigare l’impatto (la norma in fase di gestazione aveva visto un acceso confronto tra i tecnici del Viminale e quelli della Giustizia, preoccupati questi ultimi della violazione della riservatezza dei dati) è stato introdotto il divieto di accesso ai dati della corrispondenza, ma non a quelli identificativi delle Sim, a video e foto. L’interessato ha diritto di assistere in presenza di un mediatore culturale alle operazioni, delle quali è steso un verbale, che va trasmesso entro 48 ore al giudice di pace o, per i minori non accompagnati, al Tribunale dei minorenni, perché l’ispezione ottenga la convalida nelle successive 48 ore.^[3]
Tale disposizione potrebbe confliggere con la protezione dei dati personali tutelata dal Regolamento europeo n. 679/2016, ma anche con le successive modifiche che, prendendo spunto dalla normativa europea, hanno dato vita, ad esempio, al c.d. Codice della privacy così come riformato dal decreto legislativo n. 101/2018. Il Codice si aggiunge ad un altro provvedimento, il decreto legislativo n. 51/2018, con cui l’ordinamento italiano ha attuato la direttiva europea 2016/680, relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati. Pertanto, si ritiene che difficilmente l’autorità giudiziaria competente (giudice di Pace o Tribunale per i minorenni) potrà convalidare l’autorizzazione all’accesso dei dati dei cellullari dei migranti e potrebbe addirittura disapplicare la norma in quanto in contrasto con la disciplina europea, come avvenuto per il decreto sui Paesi sicuri. Per approfondire il tema dell’immigrazione consigliamo il volume: Immigrazione, asilo e cittadinanza

2. Le modifiche al decreto e la nuova disciplina processuale in materia di immigrazione

Per accelerare le procedure di approvazione, il testo del provvedimento sui Paesi sicuri è stato inserito in un emendamento al citato Decreto legge. n. 145 /2024 (c.d. decreto flussi) approvato dalla Camera dei Deputati lo scorso 26 novembre e all’esame del Senato che dovrà procedere alla conversione entro il 10 dicembre 2024. 
L’impianto del provvedimento già licenziato dalla Camera dei Deputati resta immutato, tranne per la norma transitoria, inserita in extremis e sollecitata dal Presidente della Repubblica, che posticipa di 30 giorni, per esigenze organizzative, il trasferimento delle pratiche legate ai trattenimenti di immigrati alle sezioni specializzate alle Corti di Appello.
Il decreto assorbe due misure: l’elenco dei Paesi sicuri, varato dal governo con un decreto e trasformato in emendamento, come già detto, e la segretezza degli atti riferiti all’accordo tra l’Italia e paesi terzi (come nel caso della Libia) per la fornitura di mezzi necessari al contrasto dell’immigrazione illegale e del business degli scafisti.
Pertanto, nel corso dell’esame in sede referente, il Capo III del provvedimento è stato arricchito con le disposizioni del Decreto legge n. 158/2024 (Decreto Paesi sicuri), che è ora confluito nel Decreto Flussi. Il decreto pubblica un elenco aggiornabile di “Paesi di origine sicuri” per l’intero territorio e prevede un’informativa annuale del Governo alle Commissioni parlamentari mediante apposita relazione.
L’elenco comprende i seguenti Stati: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia.[4]
Un’altra modifica al testo originario prevede che il ministro dell’Interno può limitare o vietare il transito e la sosta nel mare territoriale delle navi delle organizzazioni non governative quando ricorrano motivi di ordine e sicurezza pubblica (ma non in caso di operazioni di soccorso, secondo quanto precisato durante l’esame in commissione), con sanzioni al comandante che non ottempera da 10mila a 50mila euro e con il rischio fermo amministrativo da un minimo di trenta fino a un massimo di sessanta giorni. La responsabilità può essere estesa in solido con il proprietario e con l’armatore. L’autorità competente a emanare l’ordinanza di fermo, nonché quella di applicazione della sanzione amministrativa eventualmente irrogata al comandante della nave, è individuata nel prefetto; contro le sue decisioni è ammesso ricorso all’autorità giudiziaria ordinaria. In commissione è stato distinto il caso in cui il comandante della nave o l’armatore non fornisce le informazioni richieste dalle autorità competenti o non si uniforma alle loro indicazioni: per questa fattispecie si applica la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 2mila a 10mila euro e il fermo da dieci a venti giorni della nave. Si tratta di una limitazione al transito delle imbarcazioni delle ONG che potrebbe dare luogo ad abusi anche per la genericità della sua formulazione.
Tali previsioni andranno presumibilmente incontro ai rilievi di legittimità costituzionale già formulati nei confronti della legge n.15/2023 (conversione del c.d. decreto Piantedosi) in materia di ONG da vari tribunali, tra cui da ultimo dal tribunale di Brindisi che, in data 10 ottobre 2024, ha trasmesso gli atti alla Corte Costituzionale ritenendo la questione non manifestamente infondata.[5]
Un’altra disposizione introdotta dall’emendamento al decreto flussi concerne due emendamenti proposti dalla Lega che allungano i tempi per gli stranieri regolari e i profughi con protezione internazionale che intendono richiedere il congiungimento con i propri parenti in Italia. Secondo tale disposizione i richiedenti dovranno risiedere nel nostro Paese non più solo per un anno, ma almeno per due anni consecutivi. Se la richiesta di ricongiungimento riguarda figli minori, invece, resta in vigore il periodo di dodici mesi. Si tratta di una norma intesa a ritardare l’ingresso in Italia di cittadini stranieri.
Inoltre, gli immobili nei quali vivono le famiglie dei migranti saranno periodicamente controllati dalle ASL e dai Comuni per verificare che siano idonei, abitati effettivamente dai nuclei familiari e non diventino base di appoggio per altri immigrati. Tale disposizione non sembra di facile attuazione a causa della carenza di risorse da parte dei citati enti.
Ma l’intervento più rilevante riguarda il passaggio di competenze in relazione alla convalida dei trattenimenti per le persone che richiedono la protezione internazionale che passeranno dalle sezioni specializzate dei tribunali in materia di immigrazione alle Corti di Appello in composizione monocratica.
La modifica si sostanzia nella sostituzione, con un nuovo testo, dell’articolo 16 del Decreto legge, al fine di trasferire dalla Sezione specializzata del tribunale alla Corte di appello la competenza per i procedimenti:

• di convalida del provvedimento di trattenimento;
• di proroga del trattenimento disposto dal questore nei confronti del richiedente protezione internazionale;
• di convalida delle misure alternative al trattenimento.

Il Governo, infatti, ha deciso di accelerare il proprio progetto di trasferimento alle Corti di Appello della competenza relativa alla convalida dei procedimenti di trattenimento dei migranti che richiedono protezione internazionale.
Un cenno va quindi effettuato in merito alle funzioni delle sezioni specializzate per l’immigrazione dei tribunali e a quelle delle Corti di Appello.
Con decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13 convertito in legge 13 aprile 2017, n. 46 è stato approvato un articolato pacchetto di misure destinate ad incidere in modo rilevante, anche sul piano ordinamentale, nella delicata materia del controllo e della repressione del fenomeno migratorio.[6]
Con il provvedimento normativo, sono state istituite 26 sezioni di tribunale specializzate in materia di immigrazione e protezione internazionale (nel testo iniziale del decreto-legge erano 14); le materie attribuite alla cognizione delle sezioni specializzate, aventi sede presso i capoluoghi di Corte d’Appello, sono le seguenti:  

• mancato riconoscimento del diritto di soggiorno sul territorio nazionale in favore di cittadini UE; 
• impugnazione del provvedimento di allontanamento nei confronti di cittadini Ue per motivi di pubblica sicurezza; 
• riconoscimento della protezione internazionale; 
• mancato rilascio, rinnovo o revoca del permesso di soggiorno per motivi umanitari; 
• diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari; 
• accertamento dello stato di apolidia;
• l’impugnazione dei provvedimenti delle commissioni territoriali preposte all’esame delle domande di protezione internazionale (competenza aggiunta in sede di conversione del decreto). In queste materie le sezioni specializzate giudicano in composizione monocratica.

Inoltre, sono state apportate modifiche al decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, in tema di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato:

• per rendere più semplici e snelle le procedure viene introdotto un nuovo modello processuale, di tipo camerale, con udienza orale e durata massima di 4 mesi, che si conclude con un decreto non reclamabile ma ricorribile per cassazione; in sede di conversione sono state aggiunte una serie di ipotesi nelle quali è prevista l’udienza con la comparizione personale delle parti;
• il ricorso contro i provvedimenti in materia di riconoscimento è proposto, a pena di inammissibilità, entro 30 giorni dalla notificazione del provvedimento (o 60 giorni se il ricorrente risiede all’estero) e può essere depositato anche a mezzo posta o tramite rappresentanza diplomatica o consolare italiana. In questo caso l’autenticazione della sottoscrizione e l’inoltro all’autorità giudiziaria italiana sono compiuti dai funzionari della rappresentanza e le comunicazioni relative al procedimento sono effettuate presso la medesima rappresentanza; la procura speciale al difensore è rilasciata dinanzi all’autorità consolare;
• è stata prevista una specifica disciplina per i giudizi di impugnazione delle decisioni di trasferimento adottate dalle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale.

Il ricorso è ammesso entro 30 giorni dalla notifica, e il giudizio si svolge in camera di consiglio nelle forme del procedimento di volontaria giurisdizione. Il procedimento si conclude con decreto non reclamabile, entro 60 giorni dalla presentazione del ricorso; il decreto può essere impugnato solo con ricorso per cassazione entro 30 giorni.
Per quanto concerne la Corte di Appello si tratta di un organo giurisdizionale competente a decidere sulle impugnazioni contro le sentenze pronunciate in primo grado dal tribunale ordinario e dal tribunale per i minorenni; la sua competenza è limitata a una circoscrizione territoriale denominata “distretto”. Le sentenze della Corte d’appello possono essere impugnate con ricorso per Cassazione.
La Corte di Appello ha sede nel capoluogo del distretto; sono inoltre istituite sezioni distaccate in alcune città diverse dal capoluogo. Tra le sezioni, vi sono quella incaricata esclusivamente della trattazione delle controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie, la sezione per i minorenni e, in alcuni distretti, quella che funziona da Tribunale Regionale delle acque pubbliche.
Nei capoluoghi di distretto, presso la corte d’appello, operano anche il relativo ufficio del pubblico ministero, che prende il nome di procura generale della Repubblica, nonché il tribunale di sorveglianza, il tribunale per i minorenni e la procura della Repubblica presso il medesimo organo. Presso ciascuna corte d’appello è inoltre istituito un consiglio giudiziario, di cui il presidente della corte è membro di diritto e presidente.
La competenza principale della corte d’appello riguarda le impugnazioni contro le sentenze, in materia civile e penale, pronunciate in primo grado dal tribunale ordinario o, nelle forme del giudizio abbreviato, dal giudice per l’udienza o per le indagini preliminari, nonché contro le sentenze del tribunale per i minorenni. Con tale mezzo d’impugnazione, che prende il nome di “appello” ed è disciplinato dagli artt. 339 e seguenti del codice di procedura civile e dagli artt. 570 e seguenti del codice di procedura penale, la parte chiede la riforma totale o parziale del provvedimento giurisdizionale che ritiene ingiusto. La corte d’appello è “giudice di merito”, in quanto decide su tutti gli aspetti della causa, tanto sulle questioni di fatto quanto su quelle di diritto, confermando la pronuncia impugnata o riformandola, ossia sostituendola, in tutto o in parte, con la propria.
Con la riforma introdotta dal decreto flussi è stato, pertanto, stravolto il sistema delle impugnazioni, anche se si ritiene che le Corti di Appello giudicheranno sulla base della più snella procedura prevista per le sezioni specializzate. Tuttavia, gli attuali organici non sono in grado di far fronte alla mole di ricorsi che verranno presentati, con il rischio di far decorrere i termini brevi previsti per la decisione e paralizzare l’attività delle Corti.

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3. Conclusioni

Il decreto flussi ha nuovamente acceso i riflettori su una questione delicata: il trattamento dei migranti in Italia e il loro rimpatrio.  La norma ha infatti determinato anche una revisione del provvedimento di convalida del trattenimento,ponendo interrogativi sulle procedure legali che riguardano l’immigrazione e la protezione dei diritti dei migranti.
Si ritiene che tale normativa è stata adottata in quanto le decisioni delle sezioni specializzate dei tribunali avevano ostacolato la politica migratoria del governo, attuata anche mediante l’istituzione dei centri in Albania, con l’adozione di alcune ordinanze di rinvio alla Corte di Giustizia Europea e la sospensione dei provvedimenti dei Questori di trattenimento dei migranti detenuti nei centri.
Si sottolinea anche che il provvedimento normativo non ha introdotto misure di garanzia per le persone che hanno fatto ingresso con il decreto flussi ed hanno anche lavorato per un certo periodo col solo nulla osta, ma che poi non sono state assunte per cause indipendenti dalla loro volontà e sono destinate a diventare irregolari. A tali soggetti si sarebbe potuto dare la possibilità di ottenere un permesso di soggiorno per attesa occupazione limitato nel tempo che avrebbe consentito di trovare un altro impiego e ottenere i documenti, così come chiedevano diversi emendamenti presentati in I commissione.
Anche nel caso del ricongiungimento familiare o della possibilità di ottenere un permesso di soggiorno per le vittime di sfruttamento lavorativo, gli interventi sul testo normativo hanno finito per introdurre ulteriori rigidità e ostacoli.
Inoltre, le somme stanziate per l’assunzione di personale negli uffici dei diversi ministeri interessati dalla procedura in questione non sembrano essere sufficienti per consentire alle persone straniere di avere risposte tempestive dalla pubblica amministrazione sul proprio stato giuridico, senza dover aspettare tempi prolungati come avviene oggi.
L’iniziativa di trasferire alla Corte di appello la competenza per i procedimenti di convalida del provvedimento di trattenimento ha suscitato anche il disappunto dell’Associazione Nazionale Magistrati (Anm), la quale ha espresso preoccupazione per il rischio di un pesante aggravio del carico di lavoro delle Corti di Appello.
Analoghe preoccupazioni sono state espresse da tutti i presidenti delle Corti di Appello, i quali hanno inviato una lettera al Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, avvertendo che il trasferimento di competenze potrebbe condurre a un “disastro annunciato”, rendendo irrealizzabili gli obiettivi del Pnrr e determinando “un’ulteriore recrudescenza dei tempi e dell’arretrato dei processi”.
Anche gli avvocati penalisti hanno evidenziato le criticità organizzative legate alla nuova distribuzione del carico di lavoro, sottolineando come la mole dei procedimenti possa compromettere l’efficienza complessiva degli uffici giudiziari.[7]
Si ritiene, tuttavia, che il nuovo impianto processuale non determinerà un mutamento di indirizzo da parte delle Corti di Appello che non potranno non seguire la linea tracciata dai colleghi delle sezioni specializzate dei tribunali ordinari per il rispetto della normativa europea e quindi il contrasto tra potere esecutivo e potere giudiziario potrebbe protrarsi ulteriormente, mortificando ancora una volta il principio di leale collaborazione tra i poteri dello Stato previsto espressamente dall’art. 20 della nostra Costituzione.

Note

[1] L. Papini, Decreto Flussi 2024: il testo in Gazzetta Ufficiale, in Diritto.it del 14 ottobre 2024.
[2] M. Perrone, Migranti, sì della Camera al decreto Flussi: ecco cosa prevede, in Sole 24 ore del 27 novembre 2024.
[3] M. Perrone, Migranti, sì della Camera al decreto Flussi: ecco cosa prevede, cit.
[4] P. Gentilucci, Paesi sicuri: i giudici disapplicano il d.l., rinvii alla Corte di Giustizia Europea, in Diritto.it del 13 novembre 2024.
[5] P. Gentilucci, Decreto Piantedosi e ONG all’attenzione della Consulta, in Diritto.it del 21 ottobre 2024.
[6] Redazione, Immigrazione: il testo coordinato del decreto Minniti, in Altalex del 19 aprile 2017.
[7] Redazione, Fiducia al Decreto flussi: convalida di trattenimento alla Corte d’appello, in Edotto del 27 novembre 2024.