Danno ad un’A.S.L. per il ricorso ingiustificato da parte dell’Istituto Tesoriere all’anticipazione ordinaria in presenza di giacenze nella contabilità speciale – Nota a sentenze nn. 1159/2003 Sezione Giurisdizionale Lazio e 21/2005 1° Sezione d’ Appello

A seguito di un? ispezione? amministrativo-contabile presso? l? ex-Usl RM/5,ora ASL RM/B di Roma, il Ministero del Tesoro ha riscontrato tre diverse irregolarit? nella gestione del servizio di Tesoreria da parte dell’ex Cassa Rurale ed Artigiana di Roma, ora Banca di Credito Cooperativo di Roma.
Le prime due, sono state apertamente riconosciute dalla Banca che ha provveduto a ripianare i danni conseguenti.
Secondo quanto affermato nell?atto di citazione della Procura Regionale per il Lazio la terza irregolarit?, non ammessa dall’Istituto Bancario, concerneva la concessione, da parte dell’ex Cassa Rurale ed Artigiana, nell’arco di circa quattro anni (dal 14.4.1991 all’11.5.1994), di anticipazioni a favore dell’USL, finanziate con le modalit? di cui alla legge n. 334/1990, per un importo massimo di ?. 17.083.602.063 senza il preventivo obbligatorio riassorbimento delle disponibilit? esistenti in cassa, in dispregio, quindi, di quanto disposto dal Ministero del Tesoro – Ragioneria Generale dello Stato, con le note n. 121290 del 4.4.1991 e n. 143726 del 6.6.1991, il cui contenuto era stato portato a diretta conoscenza degli Istituti cassieri con la circolare della Regione Lazio n. 39 dell’ 8.7.1991.
In realt? l’utilizzo dell’anticipazione avrebbe dovuto essere limitato ai periodi in cui le giacenze di cassa fossero state assenti o insufficienti.
Sostanzialmente, l’Istituto bancario, non avendo provveduto ad utilizzare, come previsto, le notevoli disponibilit? di cassa esistenti all’atto della richiesta delle singole anticipazioni, ha caricato la USL di consistenti interessi con conseguente danno valutato nella relazione ispettiva, in ?. 2.473.776.364. La Banca contestando l’entit? del danno erariale di ?. 2.473.776.364, ne ha ricalcolato l’ammontare in ?. 380.775.253, provvedendo spontaneamente al versamento di quest’ultimo importo.
Alla luce dei fatti, la Procura ha determinato la consistenza del danno in ?. 2.093.001.111, quale differenza tra l’importo di ?. 2.473.776.364 conteggiato nella relazione ispettiva del Ministero del Tesoro e l’importo di ?. 380.775.253 conteggiato dalla Banca di Credito Cooperativo ed effettivamente versato dalla medesima, addebitandone la responsabilit? all’Istituto gestore del servizio di Tesoreria che, a suo parere, non attenendosi alle disposizioni impartite dalla Ragioneria Generale dello Stato, ha conseguito un indebito arricchimento nella vicenda. A sostegno della tesi la Procura Regionale ha sottolineato che la stessa Banca ha riconosciuto implicitamente la propria responsabilit? in merito al danno, ancorch? limitatamente all’importo (gi? restituito) nettamente inferiore a quello addebitato.
Nell’atto di citazione la Procura ha sostenuto che il punto controverso della vicenda non ? costituito dalla imputazione di responsabilit? per colpa grave alla Banca, piuttosto evidente, in considerazione della palese ed ostinata inosservanza delle istruzioni della Ragioneria Generale dello Stato, rese note alla Banca stessa con la circolare n. 39/91 della Regione Lazio, bens? quello della effettiva entit? del danno erariale, conteggiato con modalit? nettamente diverse dall’Ispettore del Ministero del Tesoro e dalla Banca.
Quest’ultima, infatti, argomentando che lo Stato da un lato ? stato gravato dagli oneri relativi all’anticipazione indebitamente concessa, ma dall’altro ha conseguito un risparmio di interessi per il minor ricorso al mercato finanziario, dovuto all’utilizzo delle somme giacenti nella contabilit? speciale, ha determinato il danno nella misura pari alla differenza tra gli interessi posti a carico della USL e quelli che l’Erario avrebbe dovuto corrispondere se per le stesse somme avesse fatto ricorso al finanziamento pubblico mediante emissione dei BOT.
Detta tesi non era condivisa dalla Procura che nell’atto di citazione ha evidenziato che, come giustamente osservato dal Ministero del Tesoro, ai fini della valutazione del danno si doveva tenere conto delle seguenti considerazioni:
1) la palese violazione delle disposizioni impartite dalla Ragioneria Generale dello Stato che si ispiravano al principio generale di contabilit? pubblica dell’economicit? della gestione;
2) l’indebito arricchimento conseguito dal tesoriere con la riscossione di interessi maturati su di un’anticipazione indebitamente concessa;
3) il maggior costo di gestione sopportato dalla USL pari agli interessi effettivamente addebitati e pagati.
Il danno, in sostanza, ? da determinare, a parere della Procura, negli interessi indebitamente posti a carico della USL per anticipazioni che non andavano concesse in relazione all’esistenza di elevate disponibilit? di cassa. Tali interessi hanno costituito, per il bilancio della USL, un’uscita indebita, una perdita ingiustificata e, quindi, un danno per l’importo esattamente quantificato nella relazione ispettiva.
Conclusivamente, il danno erariale di ?. 2.093.001.111, veniva imputato alla Banca di Credito Cooperativo di Roma che, con colpa grave, ha tratto indebito arricchimento dalla violazione delle disposizioni impartite dalla Ragioneria Generale dello Stato.
Con sentenza n. 1197/2001, pronunziata il 28.6.1999 e depositata il 13.3.2001 la Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per il Lazio ? dichiarava in un primo momento inammissibile l’azione proposta, ritenendo l’atto di citazione presentato dopo la scadenza del termine di 120 giorni, di cui all’art. 5, comma 1 della legge n. 19/1994, come mod. dall’art. 1, comma 3 bis del d.l. n. 543/1996, convertito in legge n. 639/1996.
In conseguenza della dichiarazione di inammissibilit? dell’azione la stessa Sezione Giurisdizionale per il Lazio riteneva precluso l’esame del merito.
Dopo appello della Procura Regionale, la Prima Sezione Giurisdizionale Centrale d’Appello, con sentenza n. 347/2002 del 12.7.2002, depositata in Segreteria il 10.10.2002, accoglieva l’appello medesimo, con conseguente annullamento della sentenza di primo grado rimettendo, quindi, la causa al giudice di primo grado.
La Procura Regionale presso la Sezione Lazio, con atto di riassunzione del 21.10.2002, insisteva nella richiesta di condanna gi? avanzata in precedenza nei confronti dell?Istituto Tesoriere.
Nel giudizio di rinvio di fronte alla Sezione Giurisdizionale per il Lazio, la difesa dell?Istituto Tesoriere ribadiva l?avvenuta decadenza della Procura dal potere di notificare la citazione per il superamento del termine dei 120 gg. previsto dalla legge, ma la Sezione Giur. Lazio si riteneva vincolata su questo punto dalla pronuncia n. 347/2002 della Prima Sezione d?Appello, che aveva annullato la prima pronuncia con rinvio proprio per la ritenuta insussistenza di questo vizio nella citazione, osservando che altrimenti la predetta sentenza della Sezione d?Appello sarebbe stata inutiliter data.
Nel merito della vicenda, la Sez. Giurisdizionale per il Lazio affronta la principale obiezione posta dalla difesa alla tesi della Procura, ossia che l’Erario, se da un lato ? stato gravato dagli oneri relativi all’anticipazione, dall’altro avrebbe conseguito un risparmio di interessi per il minor ricorso al mercato finanziario: ricorso che rappresenta per le UU.SS.LL., annualmente, una strada obbligata considerata la generalizzata insufficiente copertura delle spese istituzionali con i fondi ordinari derivanti dalla ripartizione del fondo sanitario nazionale.
L’argomentazione difensiva viene respinta dal Collegio giudicante in quanto fondata su considerazioni riferite all’andamento fenomenico gestionale delle UU.SS.LL. in genere, ma che, in quanto tale, non coglie l’aspetto particolare in base al quale la banca ? stata convenuta nel presente giudizio.
Le contestazioni svolte, infatti, non riguardano le anticipazioni concesse ai sensi della citata legge, ma il ricorso alle stesse, senza aver provveduto a riassorbire in via prioritaria le cospicue – seppur temporanee – giacenze di cassa allo scopo di economizzare sulle spese per interessi, come espressamente disposto con precise istruzioni dalla R.G.S.
Dette Istruzioni, peraltro, secondo la Sezione Giurisdizionale per il Lazio nulla aggiungono a quello che deve essere il comportamento da tenere per una oculata gestione del pubblico denaro da parte di chi ? investito di una pubblica funzione, esse non fanno altro che ribadire la correttezza della previa utilizzazione delle temporanee giacenze di cassa esistenti a riduzione delle anticipazioni straordinarie da richiedere ?in analogia a quanto normalmente avviene per le anticipazioni ordinarie? (cfr. al riguardo l’art. 4 del d.m. 26.7.1985 attuativo della legge n. 720 del 29.10.1984).
Una sana gestione amministrativa, in pratica, avrebbe dovuto condurre a limitare l’utilizzo delle anticipazioni ai periodi in cui le giacenze di cassa fossero risultate insufficienti o, al limite, del tutto inesistenti.
Gli atti emersi dalla verifica ispettiva hanno dimostrato, invece, che la Cassa Rurale ed Artigiana, non tenendo conto dei richiami ai principi generali di una sana amministrazione contenuti nelle disposizioni impartite, ha addebitato tutti i pagamenti operati dalla USL per le esigenze straordinarie di cui alla legge n. 334 alle anticipazioni dalla stessa previste, senza aver mai provveduto a verificare ed assorbire le elevate disponibilit? di cassa esistenti.
Questo modo di operare ha comportato un aggravio di interessi passivi di gran lunga superiore a quello che sarebbe derivato se l?Istituto Tesoriere all’atto delle singole richieste avesse provveduto a ridurre gli importi chiesti in anticipazione, utilizzando in via prioritaria le notevoli giacenze di cassa non vincolate esistenti in contabilit? speciale, secondo quanto previsto dall’art. 4 del d.m. del 26.7.1985 e dalle specifiche istruzioni emanate dalla R.G.S..
Non ha rilevanza secondo la Sezione Giurisdizionale per il Lazio la considerazione della difficolt?-ingovernabilit? di una gestione congiunta delle anticipazioni straordinarie di cassa e delle anticipazioni ordinarie con riferimento alla temporaneit? delle giacenze di cassa corrente, considerando che i tesorieri, come regola generale di economicit? nella conduzione della gestione, sono tenuti a ridurre le anticipazioni ordinarie in presenza di giacenze nella contabilit? speciale.
La tesi principale sostenuta dalla difesa di un alleggerimento del fabbisogno corrente del Tesoro, con conseguente risparmio di interessi non appariva condivisibile al Collegio giudicante in quanto la gestione di ogni pubblico organismo deve essere effettuata con riferimento ai criteri ottimali di gestione per l’organismo stesso. Appare, quindi, in linea con la normazione, ?la effettuazione dell’operazione di deconto delle eventuali giacenze correnti anche dalle anticipazioni straordinarie, dopo l’azzeramento di quella ordinaria? di tal che, ai fini della economicit? della spesa pubblica, nella circostanza, l’Istituto tesoriere avrebbe dovuto far fronte alle necessit? correnti, utilizzando prima le giacenze nelle contabilit? speciali, quindi ricorrendo all’anticipazione straordinaria, nei limiti della giacenza corrente decontata e, infine, attivando l’anticipazione ordinaria.
Pertanto la Sezione Giurisdizionale per il Lazio, negando anche la sussistenza dei presupposti per l?applicazione del potere riduttivo con la sentenza n. 1559 del 2003, accoglieva le richieste della Procura e condannava la Banca Tesoriera la somma di Euro 1.080.944,86 oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali a favore della USL RM/5, ora ASL RM/B di Roma.
La Banca impugnava la sentenza di primo grado e sull?appello si pronunciava con sentenza n. 21 del 2005 la Prima Sezione d?Appello.
I motivi dell?appello ricalcavano le eccezioni gi? opposte in primo grado dalla difesa dell?Istituto Tesoriere.
Di fronte a queste eccezioni anche la Sezione d?Appello nella sentenza n. 21 del 2005, riteneva di confermare la condanna negli stessi termini della pronuncia di primo grado.
Puntualizzava in modo forse ancora pi? chiaro la Prima Sezione d?Appello che, nella fattispecie l’effettivit? delle giacenze di cassa, durante l’ampio arco temporale di cui in narrativa, precludeva in radice all’Istituto Tesoriere la possibilit? di far luogo alle anticipazioni; donde viene a difettare lo stesso presupposto per il ricorso all’indebitamento pubblico la cui mancata utilizzazione ? dedotta dalla difesa appellante al fine di ritenere giustificabile, e comunque economicamente pi? vantaggiosa per l’Erario, la condotta dell’Istituto medesimo, nonch? l’operativit? della frapposta compensazione.
Anche sotto il profilo soggettivo l’addebito di responsabilit? a carico della Banca di Credito cooperativo non pu? che qualificarsi, di vistosa gravit? considerato che, a seguito dell’entrata in vigore della L. n. 334/1990, la Ragioneria Generale dello Stato, in materia, di anticipazioni di cassa ed onde ovviare a difficolt? gestionali e di governabilit? nei rapporti tra le Unit? Sanitarie e gli Istituti Tesorieri aveva impartito puntuali istruzioni (cfr., per tutte, disposiz. nn. 121290 e 143726, rispettivamente in data 4 aprile e 6 giugno 1996) il cui contenuto era stato portato a legale conoscenza della Banca di Credito Cooperativo di Roma con Prot. N. 55386 dell’8 luglio1991.
In tali Istruzioni la Ragioneria Generale dello Stato rappresentava, con dovizia di argomentazioni, la necessit? che le eccedenze di cassa delle UU.SS.LL. venissero portate a ristoro anche delle anticipazioni straordinarie per contenere l’aggravio di interessi passivi, tenuto conto, peraltro, che per effetto della normativa sulla Tesoreria Unica i Tesorieri eseguono i pagamenti delle Unit? Sanitarie anticipandone i mezzi finanziari nei limiti delle giacenze delle contabilit? speciali, nelle quali trovano ristoro tempestivamente, o delle anticipazioni.
Nelle istruzioni medesime si evidenziava, altres?, l’inconferenza delle argomentazioni relative all’alleggerimento del fabbisogno corrente del Tesoro (anche in ragione della maggiore onerosit? dell’indebitamento nei confronti del sistema bancario) e la necessit? che i tesorieri gestiscano separatamente le anticipazioni straordinarie da quelle ordinarie di cassa e che le eccedenze, nonch? le giacenze nelle contabilit? speciali vengano portate in riduzione delle anticipazioni di cassa.
La palese inosservanza di tali disposizioni da parte dell’appellante Istituto di Tesoreria, nonostante le stesse fossero dal medesimo ben conosciute e pi? volte invocate dai responsabili della U.S.L. R.M. 5 di Roma e dal Collegio dei revisori ivi operante, integra secondo una condotta improntata a macroscopica negligenza e trascuratezza dei doveri d’ufficio; sicch? corretto e fondato appare l’addebito di colpa grave mosso allo Istituto Bancario dal Procuratore Regionale e riconosciuto dal Primo Giudice.
Anche sotto il profilo soggettivo la doglianza della difesa appellante, si appalesa, pertanto, priva di ogni plausibile fondamento.
Per la particolare gravit? della condotta colposa, rispetto al parametro comportamentale preteso da un soggetto investito di una pubblica funzione incidente sulla gestione del pubblico denaro, induceva anche la Prima Sezione d?Appello a ritenere adeguatamente argomentato e condivisibile il mancato accoglimento da parte della Sezione Lazio dell’istanza di riduzione dell’addebito.
*****
Un caso di responsabilit? per una grave irregolarit? ripetuta nel tempo da parte di un Istituto Tesoriere ai danni dell?ente pubblico per il quale esso agisce.

La questione oggetto delle due sentenze della Sezione Lazio n. 1559 del 2003 e della Prima Sezione d?Appello n. 21 del 2005, che hanno concordemente condannato l?Istituto Tesoriere dell?ex USL RM/5, ora ASL RM/B di Roma, deve essere ricollegato alla normativa che regola in modo preciso le attivit? dell?Istituto Tesoriere che in questa sua funzione pubblica (tanto ? vero che risponde davanti alla Corte dei conti e non al giudice ordinario) deve agire nell?interesse pubblico o meglio dell?economicit? pubblica e non oltrepassare, assecondando evidentemente la sua contemporanea natura di ente privato con fini lucrativi, la soglia del giusto profitto, cos? come stabilito dalla convenzione e dalle leggi in materia.
L?art. 3 del decreto legge 15/9/1990 n. 262 convertito con modificazioni nella legge 19/11/1990 n. 334, prevede all?art. 3: ?Le regioni possono autorizzare le unit? sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del Fondo Sanitario Nazionale ad assumere impegni per l?esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro i limiti prequalificati dalle regioni stesse per ciascun ente.
Per il finanziamento della spesa autorizzata in eccedenza ai sensi del comma 1, le regioni possono autorizzare le unit? sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i propri tesorieri anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle convenzioni di tesoreria.
La spesa effettivamente sostenuta a fronte delle autorizzazioni concesse ai sensi del comma 1? desunta dai conti consuntivi dei singoli enti e gli oneri derivati dalle autorizzazioni straordinarie di cassa di cui al comma 2, sono assunti a carico delle regioni e province autonome e sono finanziati con operazioni di mutuo, fino alla concorrenza di lire 90.000 a cittadino residente per ciascuna regione o provincia autonoma, con oneri di ammortamento a carico dello Stato??.
Qual era la ratio di questa norma?
Quella di mettere a disposizione, previa autorizzazione della Regione, un?altra valvola di finanziamento di emergenza per la cassa delle Unit? Sanitarie Locali, che si trovassero in particolari difficolt? per quanto concerne le loro dotazioni normali per provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza.
In queste situazioni di emergenza, previa autorizzazione regionale, le unit? sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari possono assumere con i propri tesorieri anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle convenzioni di tesoreria.
Ma questa norma, chiarita peraltro nella sua portata anche da alcune circolari della Ragioneria Generale dello Stato (disposiz. nn. 121290 e 143726, rispettivamente in data 4 aprile e 6 giugno 1996, il cui contenuto era stato portato a legale conoscenza della Banca di Credito Cooperativo di Roma con Prot. N. 55386 dell’8 luglio 1991), non sconvolge il sistema della Tesoreria delle Aziende Sanitarie, n? lo rende ambiguo e incomprensibile, come rappresentava la difesa della Tesoreria dell?USL di Roma in questo giudizio.
Restano fermi, anche con l?arrivo della anticipazione straordinaria ex lege 262/1990, come osservano sia la Sezione Giurisdizionale per il Lazio in primo grado che la Sezione d?Appello nel secondo grado, i principi generali che regolamentano l?attivit? dell?Istituto Tesoriere in generale con l?ente pubblico, cos? come regolati dalla legge 29 ottobre 1984 n. 720 e soprattutto dal Decreto del Ministro del Tesoro del 26 luglio 1985, che ha attuato la legge predetta.
Art. 1, comma 2? del D.M. 26 luglio 1985: ?Gli istituti e le aziende di credito tesorieri o cassieri esguono le operazioni di incasso e di pagamento per conto dei suddetti enti ed organismi avvalendosi delle disponibilit? esistenti sulle contabilit? speciali di cui al precedente comma con le modalit? contenute nel presente decreto?.
Il decreto stabilisce all?art. 3 che l?addebito delle somme pagate per l?ente debba avvenire in primo luogo utilizzando le somme riscosse con priorit? per quelle proprie degli enti e successivamente, entro i limiti dei fondi di tesoreria disponibili, impegnando le somme giacenti nelle contabilit? speciali.
Anche l?addebito alle contabilit? speciali si prevede che deve avvenire in primo luogo sulle disponibilit? delle contabilit? speciali fruttifere e per la parte eccedente su quelle delle contabilit? infruttifere.
Sulle anticipazioni ? quelle c.d. ordinarie nell?ambito delle sentenze in commento ? l?art. 4 del D.M. 26 luglio 1985 stabilisce chiaramente: ?Le anticipazioni ? il cui tasso di interesse ? pi? alto e oneroso per gli enti poich? svincolato dalle previsioni ministeriali- effettuate agli enti ed organismi pubblici dai tesorieri, nei limiti previsti dalla normativa in vigore, in mancanza di disponibilit? non vincolate nelle contabilit? speciali in essere presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, devono essere estinte, a cura dei tesorieri, non appena siano acquisiti introiti non soggetti a vincolo di destinazione?.
Solo la mancanza di disponibilit? presso le contabilit? speciali giustifica dunque il ricorso all?anticipazione ex art. 4 D.M. 26 luglio 1985, che era e resta uno strumento di tipo straordinario, eccezionale e residuale, proprio perch? caratterizzato da una maggiore onerosit? per l?ente pubblico che vi fa ricorso.
Il sopravvenire di una diversa anticipazione di cassa prevista dalla legge del 1990 per il settore sanitario, dove le necessit? di prestazioni necessariamente continue hanno indotto il legislatore a creare un ulteriore strumento per il finanziamento di emergenza della cassa dell?ente, non pu? rendere modalit? comune o discrezionale quella dell?anticipazione di cui all?art. 4 del D.M. 1985, per il vincolo normativo e per le ragioni di maggiore sua onerosit? che si sono dette.
Lo strumento ordinario per il Tesoriere era e resta quello della disponibilit? sulle contabilit? speciali.
Questa disponibilit? anche se si azzera periodicamente e frequentemente, come afferma la difesa per la vicenda esaminata, non pu? mai essere trascurata o ignorata, sulla base di congetture di tipo finanziario (maggiore costo dell?emissione dei BOT per lo Stato rispetto al tasso di interesse dell?anticipazione di cassa), il Tesoriere ? pubblico ufficiale, vincolato dalla legge e non pu? prescinderne specie se non appare l?economicit? della scelta amministrativa in deroga, dove nella specie ? in realt? – appare secondaria rispetto alla prospettiva dell?ingiusto profitto come impresa creditizia.
Come osserva la Sezione Giurisdizionale per il Lazio, l’Istituto tesoriere avrebbe dovuto far fronte alle necessit? correnti, utilizzando prima le giacenze nelle contabilit? speciali, quindi ricorrendo all’anticipazione straordinaria, nei limiti della giacenza corrente decontata e, infine, attivando l’anticipazione ordinaria, l?avere agito in modo diverso costituisce illecito e ci? che ? stato percepito a titolo di interesse in forza dell?illecita anticipazione costituisce il danno alla USL.

?

• file allegato (sentenza n. 1159/2003 Sezione Giurisdizionale Lazio? – pdf 34kb)

• file allegato (sentenza n. 21/2005 1? Sezione d? Appello – pdf 25kb)