L’ ambito della giurisdizione contabile negli orientamenti della cassazione: dagli enti pubblici economici alle societa’ partecipate ed alla teoria della funzionalizzazione della attivita’ amministrativa e del maneggio di pubblico denaro

Nell? ambito evolutivo giurisprudenziale della S.C. con riferimento alla giurisdizione contabile ossia? alla giurisdizione speciale della Corte dei Conti, si annoverano talune pronunzie che per la loro rilevanza segnano delle tappe fondamentali per l? esatta comprensione dei confini di detta giurisdizione. In materia? di enti pubblici non economici, la prima pronunzia che si segnala all? attenzione dell? interprete ? la n. 363 del 5 febbraio 1969 che? – partendo dall? art. 103,comma 2? Cost. ? evidenzia? le connotazioni innovative? della norma costituzionale riconoscendo una competenza generale nelle materie di contabilit? pubblica intesa tale nozione? come comprensiva di tutti i rapporti relativi al pubblico denaro. ?Gi? in tale sentenza? vengono debitamente acclarati i due elementi basilari necessari per l? assoggettamento alla giurisdizione di responsabilit?: quello soggettivo della natura pubblica del soggetto danneggiato e quello oggettivo di qualificazione pubblica? del denaro o del bene oggetto della gestione. Di poi, nella sentenza n. 1282 del 2 marzo 1982, si manifesta l? indirizzo del ?doppio binario? di esclusione? della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti? di amministratori e dipendenti di enti pubblici economici in relazione alla attivit? imprenditoriale fondandosi il riparto? di giurisdizione? con il Giudice Ordinario sul distinguo fra atti? aventi attinenza con l? esercizio dell? impresa, secondo le norme di diritto privato, e quegli atti connessi all? esercizio di pubbliche funzioni ovvero di poteri autoritativi di autoorganizzazione. Successivamente, si ha una vasta congerie di pronunzie ??sino all? ordinanza n. 307 del 1998 della Consulta la quale? sottolinea la? tendenziale e non assoluta generalit? della giurisdizione contabile. La contabilit? pubblica viene ritenuta? nozione pubblicistica e sulla scorta dell? art. 409 c.p.c.? si appalesano dei principi quali quello della non rilevanza? di controlli amministrativistici sull? attivit? privatistica, l? esistenza di una soggettivit? distinta? rispetto alla amministrazione che appresta le risorse finanziarie, la non configurabilit? di un rapporto di servizio fra ente? pubblico economico e P.A. statale.

Peraltro, la Cassazione ?( n. 9780 del 2 ottobre 1998 ) ?ancorch? ancora ancorata? alla tesi tradizionale,? si premura di? porre in luce? le gravi criticit? che da siffatta tesi? scaturiscono per la gestione ed il maneggio di pubblico denaro? sostanziatesi ?in una situazione di fattuale esonero da responsabilit? (?colpo di spugna?), ma, nel contempo, di rassegnare i limiti che la funzione devoluta alla Corte di nomofilachia impone necessariamente ? limiti che si traducono nelle scelte politiche del legislatore e nelle autonome iniziative giudiziarie dei soggetti interessati.

Sulla base anche di? un certo orientamento giurisprudenziale della Corte dei Conti, si perviene nel prosieguo ad un? inversione concettuale? con riferimento alla attivit? di impresa negli enti pubblici economici. Gi? con le due sentenze? n. 11/2001 ed 8229 del 2002, la S.C. ?assoggetta a giurisdizione contabile? sinanche l? attivit? non provvedimentale degli enti pubblici economici per culminare nella ordinanza n. 19667 . Su ci? incidono indubbiamente le riforme legislative intervenute nelle more ed, in particolare, la L. n. 97/2001 che, all? art. 7, prescrive che la sentenza penale di condanna ?resa nei confronti di dipendenti? di amministrazioni e di enti pubblici? ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica va comunicata al competente procuratore regionale contabile affinch? promuova? l? azione di responsabilit? erariale. Parimenti, la disposizione di cui all? art. 1, ultimo comma della L. n. 20/1994, sul cosiddetto ? danno obliquo? arrecato ad amministrazione diversa da quella di appartenenza, ?implica? inevitabilmente che la stessa? debba essere riferita? anche agli enti pubblici? economici. Occorre anche puntualizzare che la Cassazione? precisa che la progressiva privatizzazione? della P.A.? non si ? tradotta in una corrispondente riduzione ?dell? ambito di giurisdizionale competenza contabile e che la qualificazione come pubblico ufficiale od incaricato di pubblico servizio per i dipendenti di amministrazioni trasformate in enti pubblici economici e poi in S.P.A. si serba inalterata in conformit? di quanto statuito dalle sezioni penali della Corte.

Con la sentenza? n. 3899 del 26 febbraio 2004 viene ritenuta sussistente la giurisdizione contabile nei confronti degli amministratori di una S.P.A.? a partecipazione pubblica maggioritaria, atteso che, come gi? ravvisato in Cass. S.U. n. 12367/2002,? la natura privatistica? societaria? non ha incidenza n? ai fini della responsabilit? contabile, n? di quella amministrativa. Sviluppo ulteriore ? dato dalla successiva n. 20132 del 12 ottobre 2004? con cui si considera nozione suscettibile di estensione? quella del rapporto di servizio anche? con riferimento alla relazione funzionale instaurata? con un ente privato destinatario? di contribuzione vincolata ad un fine pubblicistico. Il ch? avviene in quanto il? rapporto di servizio non sempre deve assumere valenza pubblica? potendosi anche connettere? ad atti di natura contrattuale? od addirittura ad un investimento di fatto e ben potendosi avere come parte di detto rapporto con la P.A. anche un soggetto privato.

Dalla disamina giurisprudenziale di cui sopra deve trarsi la conclusione per cui? i postulati gi? presenti in Cass. n. 1282/1982 subiscono uno sviluppo? tale che? la giurisdizione contabile non puo? non seguire ???l? evoluzione della finanza pubblica dello Stato e degli enti territoriali minori verso forme? pi? complesse ed articolate su una estesa variet? di enti pubblici. Perci?, l? elemento soggettivo, dapprima individuabile ?sulla base della natura pubblica? dell? ente da cui dipende il soggetto agente, si enuclea attualmente? mediante una concezione oggettiva della P.A., polarizzata? sulla funzionalizzazione dell? attivit? espletata rispetto ai fini pubblici e ci? in adesione? alla nozione comunitaria di organismo pubblico. Ne deriva che non ha rilievo alcuno se l? ente a cui l? agente appartiene abbia natura pubblica o privata; n? assume importanza alcuna? la natura privata o pubblica che permea il regime della attivit? svolta non essendoci pi? richiamo alcuno all? esercizio di poteri autoritativi? in alternativa alla attivit? imprenditoriale. Al contrario, incide? l? attrazione funzionale? continuativa al perseguimento? di fini pubblici? a mezzo dello svolgimento di funzioni o di servizi pubblici. Ordunque, ? il maneggio di pubblico denaro che? rileva; che si gestiscano risorse finanziarie pubbliche.?? Tale tesi accolta dalla dottrina pi? avveduta ed, allo stato, prevalente ? denominata come teoria della funzionalizzazione della attivit? amministrativa. A prescindere dalla qualificazione soggettiva, ci? che conta ? maneggiare pubblico denaro. E nell? attuale contesto volto alla proliferazione di fenomenologie quali l? esternalizzazione? e dell? outsourcing? ? di palmare evidenza che non si possano utilizzare le stesse quale agevole escamotage per sottrarsi alla giurisdizione contabile ed al conseguente assoggettamento alla responsabilit? amministrativa.??? Onde evitare, quindi, anche facili meccanismi elusivi? l? orientamento succitato ha l? indubbio vantaggio di assicurare tutela agli interessi erariali essendo svincolato da formali qualificazioni ed essendo ispirato ad un sostrato sostanzialistico ?? rectius: il maneggio e la gestione di denaro ?pubblico. Ci? in linea? anche con la sentenza della Consulta n. 466/1993 in riferimento alle societ? per azioni derivanti dalla trasformazione di enti pubblici ed in conformit? al controllo della Corte dei Conti? in punto enti contribuiti. Resta indubbiamente il nodo di come? la privatizzazione della P.A. si concili con una serie di vincoli pubblicistici? su attivit? liberalizzate. Quesito a cui si puo? replicare? che la giurisdizione contabile? per responsabilit? amministrativa per danno erariale costituisce un fattore di amministrativizzazione ?nelle interconnessioni fra sfera pubblicistica e privatistica a garanzia degli interessi finanziari dello Stato-Comunit?.