I criteri per scegliere il difensore civico

1. Premessa.

La sentenza che qui si commenta, pur adottata nella forma succinta prevista dalla legge 205/2000 e pur presentando contenuti gi? ribaditi in altra sede ?relativamente alla natura fiduciaria del rapporto che si instaura tra difensore civico[1] e Consiglio che lo nomina- contiene, nel percorso motivazionale, alcuni passaggi che appaiono rilevanti e per certi versi innovativi in ordini ai limiti che la discrezionalit? dei consiglieri incontra nella nomina del difensore civico.

In tal senso la decisione rappresenta non solo un utile occasione di riflessione sugli aspetti pi? spinosi che risultano connessi ad una scelta apartitica ed imparziale del difensore civico, ma altres? sull?eventuale, sia pure forzata, estensione analogica dei principi ispiratori la valutazione dei titoli nei concorsi pubblici.??

Per chiarezza di disamina bisogna anticipare che l?interessamento in sede giurisprudenziale verso l?istituto de quo si ? solo di recente[2] intensificato, nonostante la sua previsione normativa sia oramai di nascita datata[3], poich? esso risente, quantitativamente, del solo recente inserimento[4] di tale figura negli statuti regionali, provinciali e comunali nonch? del ?forte vento contrario? che soffia dalla Corte Costituzionale, che, con alcune recenti pronunce[5], ne ha ridimensionato i poteri[6].

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2. L?apoliticit? dell?istituto: il primo requisito dell?istituto individuato dai giudici della Consulta.

L?analisi svolta dai giudici amministrativi, nella sentenza in epigrafe, muove dal dato gi? acquisito in altra sede[7] che la deliberazione di nomina del difensore civico ? un atto di alta amministrazione e che il provvedimento di nomina del difensore civico si fonda su un rapporto di tipo fiduciario.

Addirittura il rapporto fiduciario si ? ritenuto rafforzato da talune previsioni statutarie che hanno subordinato la proposizione della candidatura alla sottoscrizione della stessa da parte di almeno cinquanta? elettori[8].

Il rapporto che viene ad instaurarsi ? fondato, cio?, sulla fiducia che l?amministrazione accorda al difensore civico.

E tale fiducia viene riposta anzitutto sulle capacit? professionali che il candidato dimostra, ancor prima di assumere l?incarico, attraverso la presentazione del proprio curriculum.

Insomma la scelta verte su quella persona, che, valutatene le attitudini e le esperienze pregresse maturate in ambito giuridico-amministrativo, appare pi? idonea ad essere preferita rispetto agli altri candidati per il perseguimento delle finalit? che la legge riconosce all?ufficio de quo, fermo restando che, successivamente, la fiducia potr? essere naturalmente mantenuta nel corso del tempo o eventualmente revocata, sia pure in casi eccezionali[9].

Che la scelta del difensore civico debba allora prescindere da considerazioni e/o preferenze di natura politica e perci? estranee alla valutazione del curriculum da parte dell?organo consiliare ? stato, pi? o meno esplicitamente, confermato nelle recenti pronunce della Corte Costituzionale, che hanno escluso[10], in tale istituto, il carattere della politicit?, necessario, invece, per la legittimazione all?esercizio di quei poteri sostitutivi, spettanti, invece, agli organi regionali di vertice.

La Consulta[11], in queste occasioni, ha escluso la possibilit? di configurare la figura de qua alla stregua di un organo di governo regionale a causa della sua ?natura e delle funzioni da esso esercitate?[12]. Secondo la Corte, la ?politicit?? ? un carattere perci? estraneo alla figura del difensore civico ed invece connota il grado della valutazione complessiva ragionevolmente spettante agli organi regionali di vertice, cui ?istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale, delle quali assumono la responsabilit??[13].

Inoltre, la natura per cos? dire svincolata politicamente dal consiglio (regionale, provinciale, comunale) che lo nomina ? desumibile, a pi? livelli, dal dato normativo-statutario.

Innanzitutto rileva il dato che la sua previsione normativa-statutaria si affianchi (preceda o segua), nei vari statuti (o leggi), sempre alla previsione di altri istituti e/o forme di partecipazione e di collaborazione dei cittadini con la pubblica amministrazione, che sono estranee ai meccanismi della rappresentanza politica.

L?espansione della tutela del singolo risulta, infatti, attraverso questi strumenti, svincolata dall?influenza delle forze politiche dominanti[14].

Secondariamente la stessa funzione che il difensore civico ? chiamato ad esercitare a garanzia dell?imparzialit? che la norma gli riconosce raggiunge pi? alti livelli di soddisfacimento laddove la sua nomina risulti svincolata da una scelta di tipo politico (presumibilmente di maggioranza).

Ancora la previsione, nelle norme statutarie (regionali[15] o locali), di determinate modalit? di nomina (sempre a scrutinio segreto) s?inserisce nella preferenza accordata ad un sistema pi? democratico e garantista per la scelta del candidato ipoteticamente pi? idoneo a ricoprire un ruolo cos? importante.

Questi elementi concorrono nella formazione della premessa ad ogni considerazione valutativa dei candidati all?ufficio di difensore civico: la fiducia accordata dall?amministrazione al difensore civico prescinde da ogni valutazione o compromesso, in sede consiliare, di tipo politico. Il difensore civico non ? un organo di governo e non ? ritenuto neppure un funzionario ?onorario?[16]. ?

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3. Quale ? se c??- il pericolo derivante da un regolamento (per l?esercizio delle funzioni del difensore civico) troppo generico?

In siffatto quadro, rinunciando, qui, a svolgere l?analisi sulla natura giuridica della figura de qua[17], a parere di chi scrive rileva piuttosto approfondire le motivazioni dei giudici amministrativi che, pure, si sono trovati a pronunciarsi sulla validit? o invalidit? dell?atto di nomina del difensore civico a fronte della sussistenza o insussistenza dei requisiti previsti statutariamente.

La grande generalit? delle leggi regionali[18] e degli statuti comunali, a volte supportati da regolamenti, prevede che il candidato all?ufficio de quo debba essere dotato di preparazione ed esperienza, dia massima garanzia di indipendenza, obiettivit?, serenit? di giudizio? e ?soprattutto-sia dotato di competenza giuridico-amministrativa o esperienza acquisita presso pubblica amministrazione. ?

E proprio tale formula (?la competenza giuridico-amministrativa?), per un verso chiara, si presta a difformi interpretazioni tanto ? ? ma solo apparentemente – generica.

In questa direzione i giudici amministrativi[19], di recente, hanno sottolineato come l?esercizio della discrezionalit? nella scelta del candidato pi? idoneo trovi humus proprio nella assai vaga formulazione delle norme che ne fissano i requisiti di modo che l? atto di nomina s? risultante non potr? essere considerato illegittimo perch? viziato da violazione di legge e di eccesso di potere[20].

Dal percorso motivazionale del T.A.R.Toscana si evince che non pu? ritenersi irragionevole il criterio di scelta indicato nel Regolamento del Difensore Civico, in cui si stabilisce genericamente che ?? eleggibile a Difensore Civico ?chi sia in possesso dei seguenti requisiti: a) munito di laurea in giurisprudenza o in scienze politiche o in economia e commercio o titoli equipollenti; b) dia ampia garanzia di indipendenza? senza che siano previste pi? specifiche competenze, di guisa che, sulla scorta di tali norme ? ragionevole ritenere che l?Amministrazione, una volta assicurato il possesso dei requisiti ?minimi previsti dal regolamento e fatta l?osservanza delle modalit? di elezione previste dal Regolamento, quanto alla scelta del candidato goda di un?ampia discrezionalit?, quasi che si pu? parlare, nella fattispecie, di una nomina di tipo fiduciario?.

Ora escludendo in questa sede che per ?rapporto di tipo fiduciario? vada inteso il rapporto di fiducia politica accordata dall?amministrazione, qui si dissente circa le conclusioni cui giunge il giudice amministrativo laddove ritiene che, ai fini di un?adeguata efficacia della difesa civica, si richieda in chi va a ricoprire tale carica un sufficiente bagaglio di nozioni tecnico-giuridiche, specificatamente di tipo amministrativo, laddove non risulterebbe ?decisivo e/o esclusivo l?aspetto relativo al possesso di una competenza giuridico-amministrativa, ancorch? rilevante?.

La competenza giuridico-amministrativa non assurgerebbe, nella disciplina dettata da quel Comune[21], al rango di requisito[22], laddove quelli richiesti dal Regolamento sarebbero semplicemente ?il possesso del titolo di laurea e l?ampia garanzia di indipendenza?.

Vi ? chi non veda come questo argomentare risulta un po? forzato dal punto di vista prima della logica, ma poi, volendo prendere in prestito il termine usato dagli stessi giudici, anche ?irragionevole?.

Si capisce, infatti, che laddove il candidato si presenti particolarmente qualificato per avere maturato, a differenza dell?altro candidato, pi? esperienza in un ambito, quello giuridico-amministrativo, pertinente (decisivo ed anche quasi esclusivo) ai fini dell?esercizio dell?incarico di difensore civico, questo vada preferito.

La discrezionalit?, nella scelta, da parte dell?organo consiliare incontra allora un ineludibile limite nella previa adeguata valutazione dei curricula dei candidati, di modo che debba essere preferito il candidato che risulti dotato di maggiore esperienza per l?ufficio de quo a prescindere se venga richiesta una soglia di prepazione pi? bassa.

Perch? il consiglio comunale dovrebbe dotare del Comune una persona meno qualificata? ????

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4. I limiti alla discrezionalit? dei consigli.

Vi sono altri elementi che confortano una siffatta conclusione.

A parere di chi scrive la discrezionalit? dei consiglieri nella scelta del difensore civico, sia pure non limitata espressamente da norme regolamentari pi? dettagliate, incontra dei precisi limiti nelle generali norme che regolano l?assunzione di personale con procedura concorsuale (per titoli) pubblica nonch? nel canone della ragionevolezza ?cui, come si ? detto, pure i giudici amministrativi hanno fatto riferimento[23]– e nelle norme generali di buon andamento della P.A.

Guardando alla casistica giurisprudenziale relativa alle procedure concorsuali attivate da un bando di concorso, cui la procedura per il reclutamento per il difensore civico potrebbe essere assimilata, risulta, infatti, che ?il relativo bando riveste una funzione particolare che ? quella di costituire, nell’interesse pubblico alla speditezza, alla trasparenza ed alla imparzialit? della procedura, il punto fondamentale dell’azione amministrativa?[24] e che ?il bando di concorso a posti di pubblico impiego, quale "lex specialis" della procedura, pu? contenere prescrizioni discrezionalmente individuate dall’amministrazione, ma queste, oltre a non essere contrarie a disposizioni normative, non devono essere intrinsecamente illogiche, anche sotto il profilo della superfluit?, della inutilit? e, occorre aggiungere, dell’esagerata gravosit?, in quanto ogni prescrizione deve essere valutata con riferimento alle specifiche mansioni che i vincitori saranno chiamati ad espletare?[25].

Da ci? si evince che in sede di definizione delle norme concorsuali, contenute nel bando, l?amministrazione non deve prevedere disposizioni superflue, illogiche ed inutili, avendo, peraltro, come punto di riferimento proprio le specifiche mansioni che dovranno essere ricoperte dal candidato risultato vincitore.

Conseguentemente, passando, ora, ad analizzare funditus le argomentazioni dei giudici amministrativi ?nella sentenza in epigrafe-? si capisce come la manchevolezza del consiglio, che ometta di dettagliare i requisiti, magari con norme regolamentari, pu? essere supportata dal ricorso analogico a quei principi ed a quelle norme che ispirano le procedure concorsuali ai pubblici impieghi.

Ed infatti essendo fuor di dubbio che l?ufficio del difensore civico vada considerato un pubblico ufficio, il principio d?imparzialit? di cui all?art.97 della Costituzione, che governa l?esercizio dell?attivit? dei pubblici uffici, verrebbe salvaguardato attraverso il ricorso a corrette e trasparenti norme concorsuali adeguatamente pubblicizzate[26], di modo che ?definizione di regole concorsuali che favoriscano la scelta delle migliori professionalit?[27]? configuri un effettivo ostacolo per chi del pubblico ufficio intenda servirsene per interessi extraistituzionali, a prescindere dalla soddisfazione di ?bisogni individuali o collettivi, privati o di parte politica?[28].

L?aspetto pi? decisivo della decisione in commento ?, allora, proprio quello in cui si afferma che ? illegittima la nomina del difensore civico provinciale senza alcuna comparazione dei curricula degli aspiranti, conclusione che pu? senz?altro essere presa a modello dai consiglieri che si accingano a nominare il difensore civico[29].

Il T.A.R. Piemonte ha, in definitiva, accolto il ricorso del secondo non eletto al posto di difensore civico della Provincia di Vercelli, fondato, fra l?altro, sull?eccezione della mancata valutazione del curriculum? dei soggetti candidati a quel posto. Lo statuto della Provincia di Vercelli, infatti, regola agli artt. 58 e ss.le modalit? relative all?elezione del difensore civico, laddove ? un regolamento che in dettaglio disciplina l?esercizio delle funzioni dello stesso.

All?art.5, 3? comma, di detto regolamento si legge che ?la particolare competenza ed esperienza giuridico-amministrativa?devono essere comprovate, nel curriculum del candidato, con l?indicazione dei seguenti elementi dei quali sia in possesso, che saranno oggetto di valutazione: -attivit? svolta; – corsi di perfezionamento ed aggiornamento effettuati in materia giuridico-amministrativa; -incarichi di particolare rilievo; – particolari riconoscimenti; -docenze; -pubblicazioni in materio giuridico-amministrativa?.?

Bene: numerosi statuti[30] di enti locali non risultano altrettanto analitici nell?individuazione degli elementi costitutivi quella?provata esperienza giuridico-amministrativa?. ?

Anche a dire del profano per ?provata esperienza giuridico-amministrativa? non sarebbe certamente da intendersi la pura e semplice esperienza giuridica. Logica vuole che non venga reclutato per questo ufficio un avvocato specializzato nella materia penalistica. E neppure un avvocato solo civilista, che sconosca, cio?, il diritto amministrativo.

L?esperienza deve essere anche ?amministrativa?, dicono gli statuti.

L?esperienza ?giuridico-amministrativa? presuppone una conoscenza degli strumenti di tutela (processuali, procedimentali, sostanziali)? propri del diritto amministrativo, necessari al fine dell?esercizio della funzione che le norme sempre riconoscono al difensore civico: garantire una pi? efficace? tutela dei cittadini nei confronti di comportamenti e provvedimenti ritardati, omessi o comunque irregolarmente compiuti dagli uffici.

Tale funzione ? connessa alla messa in pratica di nozioni di diritto amministrativo sostanziale e procedurale e ad essa dovrebbero parametrarsi i consiglieri anche facendo propri i suggerimenti dei giudici amministrativi del Piemonte al fine di evitare di scomodare i giudici amministrativi.

L?esperienza giuridico-amministrativa si definisce, allora, proprio attraverso la presenza di quegli elementi che ci suggerisce lo Statuto della Provincia di Vercelli: attivit? svolta, corsi di perfezionamento ed aggiornamento effettuati in materia giuridico-amministrativa, incarichi di particolare rilievo, particolari riconoscimenti, docenze; pubblicazioni in materio giuridico-amministrativa?

Tali elementi non possono essere sottovalutati, sia pure non espressamente richiesti, soprattutto laddove si tratti di individuare il candidato pi? idoneo per un Comune capoluogo o per una Provincia. Inoltre, la loro necessaria considerazione deve essere preventiva rispetto alla successiva votazione da parte dell?organo consiliare.

Ceteris verbis, la votazione deve essere svolta solo esclusivamente su quelle professionalit?, che, dopo un primo screening-curriculare, risultino idonei per l?ufficio di difensore civico.

Com?? ovvio, laddove tale idoneit? non dovesse risultare, i candidati non saranno inseriti nella lista degli eligendi da parte dell?assemblea consiliare.?

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5. Conclusioni.

Alla luce dei risultati interpretativi, di cui prima si ? cennato, pu? allora affermarsi che, anche in accoglimento a chi auspica una riabilitazione dell?istituto a fronte di una graduale emarginazione[31], si debba tenere conto in futuro, anzitutto da parte di quei consigli (regionali o locali) che decidano di nominare un difensore civico, che la scelta eccessivamente discrezionale del difensore civico, sia pure in conformit? a norme statutarie e/o regolamentari assai generiche, non risponde, anzi contraddice la ratio dell?istituto e lo spirito della legge che ne ha previsto la sua introduzione, e non di meno, gli stessi principi, cos? solennemente, contenuti nella Carta Costituzionale.

Con l?istituto del difensore civico si realizza, infatti, ?il coinvolgimento delle forze vive della comunit? locale?[32], peraltro proclamato nella Costituzione agli artt.2, 3, 2?c., 5, 117, 118, 1? co.; il difensore civico diventa s? l?intermediario tra P.A. e cittadini, ma soprattutto esprime, e diventa interprete di quella ?concezione giusfilosofica che vede l?uomo-persona al centro dell?ordinamento giuridico?[33], cui il nostro legislatore costituente si ? ispirato.

Un difensore civico, cio?, scelto sulla base di una previa scrupolosa valutazione curriculare ed a prescindere dal ?sentire politico? della maggioranza consiliare, sar? certamente quello che riuscir? meglio a rappresentare ?una realt? alternativa alla giustizialit? delle situazioni soggettive di natura amministrativa?[34]. E non solo.

Non dimentichiamo che, l?esperienza degli ultimi anni di difesa civica, insegna come si sia fatto ricorso a tale ufficio anche con riguardo a situazioni giuridiche soggettive estranee all?ambito strettamente gius-pubblicistico, ma relative al campo dei diritti umani.

Il difensore civico ? venuto, nel tempo, ad occupare spazi di intervento ?per cos? dire atipici?[35]; basti pensare alla possibilit?, regolata da legge regionale (della regione Toscana[36] e della regione Liguria[37]), di potere fare ricorso al difensore civico a tutela dei diritti del malato attraverso? un suo intervento presso l?USL che non abbia risposto ai reclami dell?utente.

La tutela dei diritti del malato e ?ripetiamolo- la tutela dei diritti umani viene a costituire una delle materie della competenza allargata del difensore civico.

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* Avvocato, Dottoranda di ricerca in ?Diritto Comunitario e Diritto Interno: Fonti, Organizzazione e Attivit??, presso il Dipartimento di Diritto Pubblico, Facolt? di Giurisprudenza di Palermo.