La Corte Costituzionale nella sentenza in commento riconferma, sulla base del proprio consolidato orientamento[1], il principio della inderogabilità del concorso pubblico come forma di reclutamento del personale nel pubblico impiego.
Nelle tre pagine tra considerato in diritto e dispositivo, la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Marche 24 febbraio 2004, n. 4 “Disposizioni eccezionali e straordinarie in attuazione del piano sanitario regionale 2003/2006 relative al personale delle strutture sanitarie titolari di accordi contrattuali con il servizio sanitario regionale” per violazione degli artt. 3, 51, 97 Cost.
La sentenza presenta almeno tre spunti di riflessione che attengono: 1) al principio di ragionevolezza;2) al principio dell’ inderogabilità del concorso pubblico come garanzia dei principi di efficienza e buon andamento della P.A.; ai limiti alla deroga del concorso pubblico ex art. 97, co. 3 Cost; 3) alla competenza legislativa regionale residuale ex art. 117, co. 4 Cost e concorrente ex art. 177, co. 3 Cost.
Nell’analisi che segue affronteremo questi punti, cercando di analizzare i relativi riflessi giuridico amministrativi.
Un giudizio di ragionevolezza
“In definitiva, dunque, le norme impugnate – prevedendo selezioni caratterizzate da una arbitraria e irragionevole[2] forma di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi – si pongono in contrasto con i parametri costituzionali evocati” [3].
La Corte nella sentenza n. 190 del 2005, compie un giudizio di ragionevolezza per colpire la seguente scelta arbitraria della Regione Marche: la previsione di una procedura riservata (art. 2, co. 2 e 3)“selezioni per titoli di servizio, professionali e culturali ed esame orale” in luogo del concorso pubblico come modalità di accesso al pubblico impiego “inserimento nei ruoli regionali del Servizio Sanitario nazionale (*****) personale già assunto con contratto a tempo indeterminato da unità operative o strutture sanitarie private…esclusivamente per il personale delle strutture che abbiano stipulato accordi contrattuali con il servizio sanitario regionale….. e quindi già assunto con contratto a tempo indeterminato” (art. 1, co. 1 e 2).
Ora, la ragionevolezza è un criterio di controllo, di creazione giurisprudenziale, che la Corte compie sulle scelte legislative – ad es. se il principio (parametro) costituzionale che si assume violato è l’art. 3 Cost.[4] oppure in presenza delle c.d. clausole elastiche contenute nella Costituzione o delle riserve di legge rinforzate o, infine, di formulazioni generiche – per verificare se il legislatore, sia esso statale o regionale, abbia posto in essere un atto congruo con le finalità (scopo) costituzionalmente prescritte (c.d tesi del vizio di eccesso di potere legislativo[5]) oppure per effettuare un giudizio di bilanciamento (rapporto di equilibrio) tra una serie di valori interferenti o confliggenti (c.d coerenza sistematica)[6].
Alla luce di ciò, si riscontra che la Corte nella sentenza n. 190/2005, ai fini del giudizio di legittimità, segue questo ragionamento:
Ø valuta la “congruità” della legge regionale in relazione allo scopo di interesse pubblico perseguito;
Ø valuta il bilanciamento operato dal legislatore regionale con il diritto del singolo individuo costituzionalmente protetto
e dichiara quindi l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 4 del 2004 perché le stesse non riconoscono la possibilità di accesso al pubblico impiego a tutti i cittadini aventi i requisiti richiesti dalla legge (quindi violazione degli artt. 3 e 51 Cost) “…arbitraria e irragionevole[7] forma di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi”[8].
Quindi la Regione Marche ha previsto, con gli artt. censurati, una forma alternativa di reclutamento del personale per gli uffici regionali sanitari che non è congrua e ragionevole.
Ciò in quanto la professionalità acquisita dal personale sanitario presso le strutture private e il completamento del piano sanitario regionale 2003/2006 non costituiscono una esigenza di superiore interesse pubblico[9] da tutelare e tale da consentire la deroga ex art. 97, co. 3 Cost.[10]
Concorso pubblico: garanzia del principio di imparzialità, efficienza e buon andamento della P.A.
La sentenza in commento, oltre a trovare uno specifico precedente nella sentenza della Corte n. 273/2002[11] e, come accennato sopra, in forza di un proprio consolidato trend sul punto, offre l’occasione di riflettere sul motivo per cui la Corte sempre e comunque, nei contenziosi Stato-Regione, fa prevalere il principio inderogabile ed istituzionale del concorso pubblico per l’accesso al pubblico impiego.
Pertanto in questo punto analizzeremo: a) le fonti del concorso pubblico; b) le ragioni che sottendono allo stesso; c) i margini di ammissibilità di deroghe al pubblico concorso.
a) Il concorso pubblico trova la sua disciplina in una serie articolata di fonti.
Le fonti di rango costituzionale sono ravvisabili nell’art. 97, co. 3 Cost secondo cui agli “impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede medinte concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”,nell’art. 51, co. 1 Cost.“tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge”, principio questo esteso a tutti i cittadini dell’U.E dal Dlg. n. 29/2003 e dal Dlg. n. 165/2001 entro i limiti stabiliti dalle norme del Trattato istitutivo della comunità europea.
La fonte normativa di rango primario è invece costituita dalla L. n. 421/1992 all’art. 2, co. 1, lett c) n. 4 e dal Dlg. n. 165/2001, art. 35, mentre quella di rango secondario è rappresentata dai d.P.R. n. 487/1994 (modificato dal d.P.R. n. 693/1996) e n. 246/1997, salvo l’adozione di regolamenti specifici delle singole amministrazioni; ciò ai sensi dell’art. 45, co. 11 del Dlg. n. 80/1998[12].
La contrattazione collettiva, ai sensi dell’art. 40, co. 1 del Dlg. n. 165/2001 disciplina tutte le materia relative al rapporto di lavoro e alle relazioni sindacali, non avendo la “competenza” a disciplinare criteri e modalità di svolgimento delle procedure concorsuali interne ed esterne alla P.A[13].
b) Le ragioni che sottendono al principio sancito nell’art. 97, co. 3 Cost sono principalmente due.
Il pubblico concorso[14] da un lato è lo strumento per sottrarre i pubblici dipendenti all’arbitrio del potere ministeriale, che inevitabilmente è parte politica, dall’altro lato è un elemento di contrasto per la formazione di gruppi organizzati di impiegati favoriti dall’una o dall’altra compagine governativa.
Il tutto con lo scopo di garantire l’imparzialità della P.A ai sensi dell’art. 98, co. 1 Cost “impiegati al servizio esclusivo della Nazione”.
Imparzialità che trova una sua manifestazione nell’essenza stessa del pubblico concorso che consta nella scelta delle migliori professionalità attraverso la partecipazione alla selezione di tutti coloro che hanno i requisiti minimi richiesti.
Si pone pertanto un rapporto di strumentalità tra pubblico concorso e imparzialità[15], questa poi inscindibilmente collegata al principio del buon andamento.
Buon andamento significa che l’azione dei pubblici funzionari deve essere preordinata al fine di raggiungere l’interesse collettivo, senza spendite di tempo inutile, con il minor sacrificio possibile degli interessi dei singoli individui.
Quindi, l’azione amministrativa deve essere esercitata scegliendo le modalità più adatte, più semplici ed economiche. In sostanza deve essere esercitata secondo criteri idonei a garantire efficienza, efficacia, economicità.[16]
Questi criteri sono citati espressamente dalla Corte nella sentenza in commento attraverso il richiamo a precedenti pronunce quali la sent. n. 205 e n. 34 del 2004 e sent. n. 1 del 1999.
Nella pronuncia del 1999, sopra indicata, la Corte infatti riafferma il concorso aperto a tutti come modalità fisiologica per acquisire il personale nelle pubbliche amministrazioni, tranne i casi particolarissimi, esemplificati dalla Corte, che si pongono come deroghe al principio, ammissibili solo in casi determinati[17].
c) Passando velocemente in rassegna le varie pronuncie della Corte, si possono comprendere i “paletti” che la stessa pone alla discrezionalità del legislatore nel derogare alla regola del pubblico concorso in vista della clausola prevista all’art. 97, co. 3 Cost.“..salvo i casi stabiliti dalla legge”.
Questo punto è di notevole importanza per capire la decisione della Corte nella sentenza in commento.
Le pronuncie che sanciscono la inderogabile necessità del pubblico concorso vanno oltre il testo letterale della norma costituzionale, forse perché la stessa clausola viene interpretata dal legislatore come una sorta di “*********” dove inserire tutto e il contrario di tutto.
Tuttavia la Corte ha ritenuto necessaria la previsione del pubblico concorso sia per l’assunzione di personale che non appartiene, per così dire, “in partenza” alla P.A., sia per ogni passaggio di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato.
Ma la stessa necessità è ravvisata anche nell’ambito delle “promozioni” o nei “sistemi” di reinquadramento di coloro che sono diventati dipendenti pubblici a seguito di un pubblico concorso[18].
Ciò in quanto il passaggio allo svolgimento di mansioni superiori, quindi ad una fascia funzionale superiore a quella svolta costituisce accesso ad un nuovo rapporto di lavoro (non scatta, pertanto, l’automatica assunzione).[19]
Quanto detto porta a dire che il pubblico concorso, per le modalità con cui ne viene assicurato l’espletamento, è uno strumento di comparazione, un momento di verifica, in capo ai concorrenti, della professionalità richiesta per ricoprire un posto pubblico.
Professionalità che è in funzione di una struttura organizzativa, come quella della P.A, tesa a perseguire gli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità.
Per converso costituiscono legittime eccezioni al pubblico concorso le assunzioni di personale diretto al supporto o alla collaborazione con gli organi preposti all’indirizzo politico amministrativo, di personale che ha maturato, nell’ambito dell’amministrazione, precedenti esperienze tali da poter essere considerate quale requisito di professionalità richiesto per il tipo di attività da svolgere[20].
Queste eccezioni sono state ammesse dalla Consulta in quanto la loro ratio consta nella eliminazione di situazioni di disparità di trattamento o squilibri interni che pregiudicherebbero il buon andamento, l’imparzialità nell’esercizio della funzione amministrativa e il principio di uguaglianza (ragionevolezza) ex artt. 97, co. 1, 98, co. 1, 51 e art. 3 Cost.
In sostanza l’eccezione è ammessa solo se, nei casi oggetto della legge, essa rappresenti l’unica strada per garantire il perseguimento di un pubblico interesse e quindi il buon andamento o altri valori costituzionalmente protetti e prevalenti.
La legge, in sostanza, non può essere il frutto di scelte politiche arbitrarie tese a soddisfare interessi particolari.
Ciò detto, è facile accorgersi come gli artt. 1, 2 e 3 della Legge Regione Marche n. 4 del 2004 si pongono in netto contrasto con i principi appena enunciati.
Innanzitutto, la disciplina enunciata negli artt. 1, 2 e 3 non risponde al modello del concorso pubblico (era prevista una selezione mediante una valutazione dei titoli, solo in via aggiuntiva un esame orale, con eliminazione di ogni tipo di confronto competitivo[21]); inoltre le situazioni eccezionali e straordinarie con le quali la Corte ha delimitato le deroghe al pubblico concorso non possono essere costituite né dal pericolo di perdita della professionalità né dal completamento del piano sanitario regionale 2003/2006.
Infatti per quanto attiene al profilo del pericolo di perdita della professionalità acquisita si può osservare che:
1- nel caso di specie il personale era di provenienza privata (….personale assunto con contratto a tempo indeterminato da strutture sanitarie private, firmatarie di accordi contrattuali ex art. 23 della Legge Regione Marche n. 20 del 2000) e quindi l’inserimento nei ruoli regionali costituiva un passaggio da un rapporto di lavoro privato ad un rapporto di natura squisitamente pubblicistica;
2- il pericolo di perdita della professionalità acquisita[22] era posto in relazione al personale e non alla pubblica amministrazione, in “asservimento” pertanto agli interessi dei singoli dipendenti assunti da aziende sanitarie private con contratto a tempo indeterminato.
In riferimento al “termine di completamento del piano sanitario regionale 2001/2003” – che ha determinato una riorganizzazione e soppressione delle strutture sanitarie private – la Regione Marche sembra essere (involontariamente?) incappata in una sorprendente contraddizione.
Contraddizione che si appalesa nel momento in cui la stessa afferma che l’efficace erogazione dei servizi può essere garantita attraverso soluzioni di continuità del personale; ciò nell’ambito della competenza legislativa ex art. 117, co. 3 Cost.
Ora, se l’azione amministrativa deve essere esercitata secondo criteri idonei a garantirne l’efficienza, l’efficacia, la speditezza e l’economicità con il minor sacrificio degli interessi particolari dei singoli individui, va da se che la previsione di una procedura riservata pregiudica enormemente gli interessi di ogni soggetto che, in possesso degli stessi requisiti del personale così riservato sarebbe stato escluso dalla competizione; per inciso la Corte ha ammesso la deroga solo e soltanto se questa è l’unica modalità, nella situazione di specie, per garantire il buon andamento della P. A.
La Regione Marche “gioca l’ultima carta”: l’art. 117 Cost[23].
La Corte, nella giudizio sottoposto alla sua attenzione e oggetto di questa riflessione, non si sofferma sulla questione di competenza legislativa regionale ex artt. 117, co. 3 e 4, Cost. “rivendicata” nelle memorie difensive dalla Regione Marche.
Infatti la Regione Marche fonda le proprie difese sull’affermazione dell’esistenza di:
a) una competenza legislativa regionale residuale in materie di “stato giuridico economico del personale delle regioni e degli enti locali” (ex art. 117, co. 4, Cost.);
b) una competenza legislativa concorrente ex art. 117, co. 3 Cost., in quanto la legge regione Marche n. 4/2004 interviene nell’ambito della tutela della salute.
La Corte risolve la questione di competenza in via preliminare con due elementi su cui cercheremo di ragionare in questo punto.
Innanzitutto legittima il ricorso di impugnazione in via principale dello Stato sulla legge regionale, per violazione dei parametri costituzionali artt. 3, 51 e 97, richiamando la sent. n. 274 del 2003 dove la stessa Consulta per la prima volta ha affrontato l’istituto dell’impugnazione, da parte dello Stato, delle leggi regionali nell’ambito della riforma del Titolo V della Costituzione introdotta con la L. n. 3 del 2001, riconfermando il precedente orientamento.[24]
Inoltre, ed in conseguenza di quanto appena detto, la Corte chiarisce che l’illegittimità è stata eccepita non in quanto la Regione Marche ha invaso la competenza legislativa statale, ma bensì per violazione degli artt. 3, 51, 97 Cost. (La Corte richiama infatti la sent. n. 162 del 2004)
La Corte, attraverso il richiamo alle sentenze appena citate, ha pertanto modo di affrontare la problematica dell’art. 117 Cost. ma non in relazione alle questioni del riparto di competenze ex art. 117, co. 3 e 4 Cost., bensì al limite posto alla potestà legislativa statale e regionale dal co. 1 dell’art. 117 Cost.”La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione……”.
Quindi la Regione Marche con la legge censurata, non prevedendo il pubblico concorso e non rientrando allo stesso tempo nelle ipotesi oggetto della riserva di legge ex art. 97 Cost. ha violato la Costituzione, gli artt. 3, 51, 97 Cost. e basta!
Ora, analizzando il dialogo tra lo Stato e la Regione, con lo scambio di memorie, sembra che la Regione Marche abbia utilizzato la problematica del nuovo riparto delle competenze dell’art. 117 Cost. per veicolare la propria legge nell’ambito della riserva ex art. 97, co. 3 Cost.
Ciò in forza del fatto che il lavoro pubblico regionale non trova una specifica collocazione nel riparto di competenze ex art. 117 Cost.[25]
Quindi il lavoro pubblico regionale potrebbe tanto rientrare nell’art. 117, co. 2, lett. g) “organizzazione amministrativa” e lett. l) “ordinamento civile” – quindi appartenere alla competenza legislativa esclusiva dello Stato[26] – tanto rientrare nella competenza legislativa residuale ex art. 117, co. 4 Cost. se, ed in quanto, le modalità di accesso alla P.A. fossero ritenute modalità di costituzione dello stato giuridico ed economico delle persone.[27]
Altro elemento con cui la Regione Marche, si consenta di dirlo, tenta irragionevolmente di rivendicare la propria competenza legislativa, di tipo concorrente ex art. 117, co. 3 Cost., è“tutela della salute”.
Per questo aspetto è facile smontare la tesi sostenuta dalla Regione.
Infatti, garantire la tutela della salute[28] attraverso “la determinazione di standard di previsioni e terapie…..realizzazione di strutture sanitarie” è cosa ben diversa dal reclutamento del personale sanitario; ciò a maggior ragione se tale reclutamento avviene con una procedura che non consente di individuare i più meritevoli e capaci, stante l’assenza di una procedura comparativa come quella del pubblico concorso.
La sentenza commentata ha dato modo di riflettere sull’attuale dialogo Stato – Regione in ordine al concorso pubblico regionale.
Per dover di completezza, occorre precisare che qual ora il referendum costituzionale dovesse confermare la legge costituzionale n. 269 del 2005, pubblicata in G.U. il 18 novembre 2005, lo scenario – che qui si è cercato di prospettare – potrebbe cambiare.[29]
Dott. ssa ************
II Anno della Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali, Università degli Studi di Macerata.
[1] La decisione in commento, richiama le sentenze: Corte Cost., n. 205/2004, commentata da A. MARI, Principio del concorso pubblico e legislazione regionale, in Giornale Dir. Amm., 2004, 11, 1199ss; Corte Cost., n. 34/2004, commentata da **********, Concorsi interni e cittadini esterni: la difficile coabitazione degli istituti di reclutamento e carriera, in Giornale Dir. Amm., 2004, 6; Corte Cost., n. 1/1999, commentata fra gli altri da V. TALAMO, Concorsi interni: prassi vecchie e nuove del legislatore davanti alla Corte Costituzionale, in Giornale Dir. Amm.,1999, 6, 536 e da **********, Il nuovo ordinamento professionale dei pubblici dipendenti alla luce della sentenza n. 1/1999 della Corte Costituzionale, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1999, 1, 119. Fra gli altri precedenti in materia v. Corte Cost., n. 164/2002 e Corte Cost., n. 218/2002, annotata da *********, Ancora sull’accesso mediante concorso a posti di lavoro pubblico, in Giornale Dir. Amm., 2002, 9, 953; Corte Cost., n. 273/2002, commentata da **********, Progressioni di carriera, concorsi aperti agli esterni e “buon senso”, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, 578.
[2] Sottolineatura mia.
[3] Cons. in diritto n. 2.3 della sentenza in commento.
[4] In relazione al rispetto del principio di uguaglianza attraverso il giudizio di ragionevolezza della Corte con il conseguente divieto per il legislatore di compiere scelte irragionevolmente discriminatorie la tecnica utilizzata è stata quella dello schema ternario (tertium comparationis). V. sent. n. 10/1980; sent. n. 254/1992; sent. n. 361/1998.
[5] Sulle riserve in relazione all’ammissibilità dell’eccesso di potere legislativo cfr. ********, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale, in Dir. e soc., 1975, p. 565 ss; GIANNINI, L’illegittimità degli atti normativi e delle norme, in Riv. It. Sc. Giur., 1954, p. 39 ss; PALADIN, Principio di ragionevolezza, in Enc. Dir., *************, vol. I, 1997, p. 902 ss.
[6] Cfr. sul principio di ragionevolezza ex multis, ****************, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale, in Dir. e società, 2000, 239; A. SIMONCINI, La legge “senza valore” (ovvero, della necessità di un giudizio sulla ragionevolezza delle scelte normative), in Giur. Cost., 1999, 2024; F. BEATRICE, Quale ragionevolezza dopo la sentenza 361/1998 della corte costituzionale?, in Questione e giustizia, 1999, 438; G. LOMBARDO, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza amministrativa, in Riv. Trim. dir. pubbl., 1997, 939; **********, L’eccesso di potere legislativo ed il sindacato sulla ragionevolezza delle leggi, in Diritto Costituzionale, 1995, 758. V. all’uopo sent. n. 91/1973; sent. n. 204/1982; sent. n. 366/1991; sent. n. 10/1997.
[7] Sottolineatura mia.
[8] Cfr. sul punto Corte Cost, n. 1130/1988, considerato in diritto, punto 2.
[9] Sulla nozione di interesse pubblico, V. L. migliorini, Alcune considerazioni per un’analisi degli interessi pubblici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1968, 274 ss; E. ***************, Interesse (diritto amministrativo), in Enc. dir., XXII, 1972, 1 ss.; A. Pizzorusso, Interesse pubblico e interessi pubblici, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1972, 57 ss.; M. Stipo, Osservazioni in tema di poteri ed interessi pubblici, in Arch. giur., 1985, 225 ss.; V. Ottaviano, Appunti in tema di amministrazione e cittadino nello Stato democratico, in Scritti in on. di M.S. ******** (Autori vari), II, Milano, 1988, 367 ss.; F. Frattini, Le fonti della gerarchia degli interessi, in Cons. St., 1991, II, 1763 ss.; S. Cassese, Amministrazione pubblica e interessi in Italia, in Dir. e soc., 1992, 223 ss.; M.R. Ferrarese, Argomenti e interessi nei processi di decisione giuridica, in Soc. dir., 1994, n. 2, 151 ss.
[10] La discrezionalità del legislatore nel prevedere forme di reclutamento diverse dal concorso pubblico è pertanto sottoposta ad un inderogabile vaglio di ragionevolezza e proporzionalità, in relazione alle ulteriori finalità di interesse pubblico che si intendono perseguire.
[11] V. commento alla stessa di **********, Progressioni di carriera, concorsi aperti agli esterni e “buon senso”, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, 578. Il tema dell’ammissibilità dei concorsi interni si collega a quello della giurisdizione delle relative controversie, dove la competenza appartiene all’***** o all’****** a seconda che essi ricadano sotto l’ombrello del reclutamento o della progressione in carriere. Inizialmente la S.C ha attribuito la competenza all’A.G.O. (cfr. ex multis Cass., S.U. n. 2514/2002, con nota di **********, Sul riparto di giurisdizione nei concorsi riservati al personale delle pubbliche amministrazioni, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, 587). Con netto revirement la S.C, influenzata dalle pronuncie della Corte che, con l’ord. n. 2/2001, si è espressa anche sotto il profilo giurisdizionale, ha mutato orientamento (cfr. Cass., SU. n. 15403/2003, commentata da *********, La Cassazione muta orientamento sulle procedure di progressione in carriera nel settore pubblico,in Giorn. Amm., 2004, 2, 143).
[12] Cfr., ad es., Trib. Palermo, sez. lav., 10 marzo 2003 n. 51 (sul presupposto che qualsiasi procedura selettiva, aperta o riservata ai soli interni, costituisce una procedura concorsuale per l’assunzione, comportando comunque l’accesso ad un nuovo posto di lavoro), in Nuove autonomie, 2003, 749, con nota di D. Buffa, La giurisdizione in materia di concorsi interni; ***, Tar Umbria, 31 maggio 2001 n. 307, in Foro Amm. CDS, 2001, 1698 ss., con nota di V. Tenore, Riparto di giurisdizione sui concorsi interni nelle pubbliche amministrazioni; Trib. Latina, 20 marzo 2003, ord., in Lav. pubbl. amm., 2003, 379, con nota di D. Pizzonia, Sulla nozione di « procedura concorsuale » ai fini della giurisdizione del giudice amministrativo; Tar Campania, sez. V, 26 febbraio 2002 n. 1113, in Foro Amm. CDS, 2002, 657, sul presupposto della consistenza di interesse legittimo delle posizioni giuridiche azionabili nelle controversie sulle procedure di assunzione di lavoratori socialmente utili; Id., 15 novembre 2002 n. 7169 (in www.giust.it, 2002, n. 11, con nota di O. Carparelli, Riparto di giurisdizione nel pubblico impiego: sulle c.d. « posizioni organizzative » decide il giudice ordinario), che riteneva residuasse per il giudice ordinario il limitato spazio cognitivo relativo alle promozioni, variamente denominate, nell’ambito della stessa categoria, settore e profilo; Cons. giust. amm., 22 aprile 2002 n. 213, in Foro Amm. CDS., 2002, 1059 s.; Tar Sicilia, Catania, sez. III, 17 ottobre 2002 n. 1705, in Foro Amm.CDS, 2002, 3415; Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 11 marzo 2002 n. 567 (in www.giust.it , 2002, n. 5, con nota di A. Provenzano, Riserva di posti per le progressioni verticali negli enti locali), sul presupposto della natura di interesse legittimo della pretesa azionata; Tar Veneto, 1° febbraio 2002 n. 316, in Foro Amm. CDS., 2002, 426; Tar Lazio, sez. III bis, 17 dicembre 2001 n. 11405, con nota di M. Lottini, Concorsi per dirigenti sanitari di secondo livello, tra giudice ordinario e giudice amministrativo; Trib. Lucca, 5 marzo 2002 n. 210 (in www.gius.it 2002, n. 4, con nota di C. Lazzarini), dove si sottolinea sia il dato che, per definizione, in tutta la materia delle procedure concorsuali non vengono in rilievo diritti soggettivi, sia la necessità di concentrare presso un unico giudice (Tar Lazio per i concorsi nazionali, ad es.) la cognizione di controversie destinate a riflettere i propri effetti su un numero più o meno ampio di persone, al fine di evitare i possibili riflessi di un’impugnativa presso i giudici ordinari dislocati su tutto il territorio nazionale, con conseguenze facilmente intuibili; A. GRILLI, Le controversie sui concorsi e sulla progressione verticale: riparto di giurisdizione, discrezionalità amministrativa e poteri del giudice ordinario, in Lav. Pubbl. amm., 2003, 3 ss; M. GENTILE, Ripensamento delle sezioni unite sul riparto di giurisdizione in materia di procedure selettive nella pubblica amministrazione, in Giust. Civ. 2003, 2722 ss; CORPACI, La Cassazione muta orientamento sulle procedure di progressione in carriera nel settore pubblico, in Giorn. Dir. amm., 2004, 145 ss.; M. LUPOLI, Procedure selettive e giurisdizione, in D &G, 2004, 11, 106.
[13] Cfr. sul tema della contrattazione collettiva G. Giugni, Contratti collettivi di lavoro, in Enc. giur., VIII, Roma, 1988; G. Vidiri, L’interpretazione del contratto collettivo nel settore privato e nel pubblico, in Riv. it. dir. lav., 2003, n. 1, 81 ss.; L. Oliveri, Finito l’equivoco della « privatizzazione » del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche-, in www.lexitalia.it, 2004, n. 11; ***************, Il principio del concorso pubblico nel pubblico impiego privatizzato, in Giust. It, 2003, 1084 ss.
[14] Sul concorso pubblico V. P. Virga, Il pubblico impiego dopo la privatizzazione, Milano, 2000, p. 49 ss.; N. Assini, **********, Concorso a pubblico impiego, in Enc. giur., VII, 1988; M. Lipari, I profili generali del procedimento concorsuale, in Dir. & formazione, n. 1, 2003, 105 ss.; M. Montini, Concorsi pubblici: una rassegna giurisprudenziale, in Giornale dir. amm., 2003, n. 7, 719; N. Niglio, Le politiche di reclutamento nella P.A. negli anni ’90 tra programmazione e blocco delle assunzioni, in Riv. internet dir. pubbl., n. 3, 2003 www.lexitalia.it.
[15] V. Corte Cost, sent. n. 162/2002, commentata da R. CAVALLO PERIN, Pubblico concorso e professionalità dei dipendenti pubblici: un diritto costituzionale dei cittadini, in Foro Amm., CDS 2002, 9, 1994; Corte Cost, n. 34/2004; Id. n. 194/1990. I principi costituzionali del buon andamento e imparzialità della P.A. trovano una concreta attuazione tramite il pubblico concorso in quanto per un verso si garantisce l’accesso agli uffici pubblici alle migliori professionalità, per altro verso si esclude l’intromissione del potere pubblico sulla scelta del personale.
[16] Cfr. sul punto************O, Gli obiettivi di efficienza, efficacia e di economicità nel pubblico impiego, MILANO, 2004.
[17] Per una analisi della pronuncia, si rinvia al commento di V. TALAMO, Il concorso pubblico nella giurisprudenza costituzionale, in Giorn. Amm., 6, 1999.
[18] Non costituisce requisito sufficiente per eludere la previsione del concorso pubblico l’anzianità di servizio, ciò in quanto l’anzianità di servizio se non viene valutata unitamente alla capacità professionale e alla propensione a svolgere mansioni superiore, essa stessa contrasta con la finalità di accrescere l’efficienza e utilizzare le migliore risorse umane come prescritto dall’art. 1 del DLgs. n. 165/2001).
[19] La tematica dei “concorsi interni” è sicuramente quello che desta più perplessità in quanto costituisce comunque una forma di accesso a qualifiche superiori, non aperta a tutti coloro che hanno gli stessi requisiti professionali, salvo i casi in cui i posti riservati siano contenuti in una determinata percentuale o nell’ipotesi in cui gli stessi siano un meccanismo di recupero di soggetti ingiustamente esclusi. Sul concorso interno cfr. art. 15 del CCNL del 16 febbraio 1999, art. 8 del CCNL del 12 giugno 2003; per gli enti locali cfr. art. 91, co. 3, T.U enti locali e art. 4 CCNL enti locali 1999, Cons. St., sez. V, n. 8344/2003, in Foro Amm. CDS, 2004, 4, 1186, con nota di *********, Considerazioni sulla natura e sull’ammissibilità del concorso interno nelle pubbliche amministrazioni. Per l’assimilazione al concetto di nuova assunzione cfr. ex multis Cons. St., sez. VI, n. 4135/2002
[20] A tali situazioni vanno poi aggiunte quelle espressamente previste dalla L. n. 312/80 ovvero incarichi dirigenziali e di posizioni organizzative, procedure interne per i comparti regione-enti locali, ad esempio v. art. 19, DLg. n. 165/2001 come modificato dall’art. 3 L. n. 145/2002; quelle previste dall’art. 35, co.1, DLgs. n. 165/2001 per “l’avviamento diretto per gli iscritti nelle liste di collocamento per le professionalità in cui è richiesta soltanto la scuola dell’obbligo”; L. n. 68/1999 per “la chiamata numerica per soggetti disabili, o comunque appartenenti a categorie protette”.
[21] Cfr. punto 3 dell’esposizione dei fatti in sentenza.
[22] Sulla esperienza professionale acquisita alle dipendenze della P.A. v. Corte Cost., n. 517/2002 e n. 234/1999; Cons. St., sez. VI, n. 5803/2000; Id., sez. IV, n. 346/1994; Tar Lombardia, Brescia, 27 febbraio 1993 n. 106; Tar Molise 3 febbraio 1995 n. 28; Cons. St., sez. IV, n. 5342/2000; Cons. St., sez. V, n. 6509/2003 per la sussistenza di un certo “spazio legislativo discrezionale”.
[23] Per una analisi delle problematiche connesse al criterio del riparto di competenze legislative Stato-Regioni, cfr. ex multis *******, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni 2001, 1223; M. Olivetti, Le funzioni legislative regionali, in T. Groppi-M. Olivetti, La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Torino 2001, 85 ss.; P. ********, La nuova autonomia legislativa delle regioni, in Le modifiche al titolo V della parte II della Costituzione, in Foro it. 2001, 200; F. ********, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico “esploso”, in Le Regioni 2001, 1154 ss; M. *******, Le nuove competenze delle Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, supplemento al fasc. 1 del 2002, 8; A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost. 2003, 15 ss.; B. ********, La Costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino 2002, 69
[24] La Corte nella sentenza citata conferma, anche nel nuovo assetto dei rapporti tra Stato-Regione, delineato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, il suo precedente orientamento in ordine al diverso ambito delle censure deducibili dallo Stato nei confronti delle leggi regionali e da parte delle Regioni nei confronti delle leggi statali. Ciò nella consapevolezza della nuova formulazione dell’art. 127 Cost e dell’equiparazione tra Stato, Regioni, province e comuni ai sensi dell’art. 114 Cost, ed in virtù del principio di unità nazionale ai sensi dell’art. 5 Cost – quale funzione unificante spettante allo Stato e nel rispetto dell’art. 117, co. 1 Cost. Cfr., per un commento alla sentenza, C.E. Gallo, L’impugnazione da parte dello Stato delle leggi regionali ed il limite delle randi riforme economico-sociali, in Foro Amm. CDS, 2003,2855. In relazione all’art. 114 Cost., v. ex multis M. OLIVETTI, Lo Stato policentrico delle autonomie (art. 114, 1°comma), in A.A.V.V., “La Repubblica delle Autonomie”, Torino, 2004. Sull’art. 127 Cost, v. P. Nicosia, Il procedimento di controllo delle leggi regionali tra vecchia e nuova normativa costituzionale, in Riv. Giur. Scuola, 2002, 7 ss. e Primi passi della Corte Costituzionale nell’applicazione del nuovo art. 127 della Costituzione, in Forum di Quaderni costituzionali, nel sito www.mulino.it; A. *******, Riforma del Titolo V e vizi delle leggi regionali: verso la conferma della vecchia giurisprudenza?–www2.unife.it/forumcostituzionale/giurisprudenza/ar942003.htm
[25] La Corte nella sentenza n. 205/2004, pur avendone la possibilità, non approfondisce la questione della competenza legislativa regionale in tema di concorsi pubblici alla luce del nuovo criterio di riparto delle competenze legislative ex art. 117 Cost.
[26] Da tener presente però che la lett g) parla di organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali, senza far riferimento alla Regione e alle altre autonomie locali, forse volendo in un certo senso dare spazio al potere sostitutivo ex art. 118 Cost. oppure in riferimento alla materia dell’ordinamento civile, dove generalmente viene collocata la disciplina del contratto e del lavoro pubblico con particolare riguardo alle materie “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.
[27] Nel la memoria difensiva l’Avvocatura generale dello stato si sofferma sul punto e spiega che “la legge regionale in esame non ha ad oggetto la disciplina sullo stato giuridico ed economico del personale della Regione, dal momento che le disposizioni denunziate non riguardano il modo di essere o di svilupparsi di un rapporto di impiego già sorto, ma proprio e soltanto il modo di accedere al rapporto e quindi un momento antecedente alla formazione del rapporto”.
[28] E. Jorio, Editoriale. La consulta e la salute. Tra stato e regioni: una recente lettura del giudice delle leggi, in Sanità pubblica e privata, 2003, 3, 248.
[29]V. le modifiche apportate dalla Legge Cost. n. 269/2005 agli artt. 114, co. 1 Cost, 117, co. 2 lett. m-bis), e co. 5 lett. a), 120, co.2 primo capoverso Cost, 127 Cost.
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