Corte dei conti – controllo preventivo di legittimita’- del. N. 9/2005/p sezione controllo Stato – art. 3 comma 1 l. N. 20/1994 – tipologie tassative attizie – direttive – nozione – esclusione carattere normativo- decreto interministeriale- direttiva gene

 

La delibera in allegato affronta la questione della portata dell’ art. 3 comma 1° della L. n. 20/1994 con riferimento alla assoggettabilità a controllo preventivo di legittimità   di atti quali le direttive, definendone la nozione ed escludendo che esse abbiano carattere normativo. Nella specie, trattasi di decreto interministeriale di cui la Corte, previa qualificazione dello stesso alla stregua di direttiva generale, ritiene che il controllo preventivo vada esercitato precisando che le tipologie attizie indicate nel succitato art. 3 sono tassative, ma che ben può accadere che atti sottoposti al vaglio dell’ A.G. contabile siano poi considerati non assoggettabili al preventivo o, di converso, assoggettabili.  

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vista la nota dell’Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri Istituzionali n. 76 dell’11 febbraio 2005 e la risposta dell’Amministrazione, pervenuta in data 4 marzo 2005, prot. n. 122;

viste le relazioni del Consigliere istruttore e del Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri Istituzionali, rispettivamente in data 11 e 22 aprile 2005;

vista l’ordinanza dell’11 maggio 2005, con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha convocato per l’adunanza odierna il 1°e 2° Collegio della Sezione;

vista la nota della Segreteria della Sezione centrale di controllo in data 11 maggio 2005 con la quale copia della predetta ordinanza è stata trasmessa al Ministero dell’Interno – Gabinetto, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Gabinetto e al Ministero dell’Economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;

visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

udito il relatore Consigliere *********************;

sentiti per il Ministero dell’Interno il Vice Prefetto dott. ************ ed il Vice Prefetto aggiunto dott.ssa ******************** e per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il Vice Prefetto dott.ssa **************;

Ritenuto in

F A T T O

b) ha evidenziato che l’art.14 del decreto legislativo 30.7.1999, n. 300, attribuisce al Ministero dell’interno le funzioni e i compiti di spettanza statale in materia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e di coordinamento delle forze di polizia; che l’art.11 del decreto legislativo 30.4.1992, n.285, recante “Nuovo codice della strada”, prevede che ai servizi di polizia stradale provvede il Ministro dell’interno, cui compete, altresì, il coordinamento dei servizi di polizia da chiunque espletati; che l’articolo 12 del citato decreto legislativo n. 285 del 1992 evidenzia il ruolo istituzionale svolto dalla specialità Polizia stradale alla quale è già attribuito da direttive ministeriali il compito di vigilanza ed intervento lungo la viabilità autostradale – in via esclusiva e sulla base di apposite convenzioni operative con gli enti concessionari delle autostrade – e lungo la grande viabilità del Paese; e che l’art. 41 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti specifiche competenze in materia di trasporti e di viabilità;

c) ha espresso l’avviso che “in tale contesto, il provvedimento rappresenta la formalizzazione e la sistematizzazione, compiute in adesione alla citata Risoluzione, di moduli operativi propri delle Amministrazioni che lo hanno concertato, in ragione di una strategia organizzativa finalizzata all’obiettivo della sicurezza stradale, avuto riguardo alla necessità di rendere più funzionali le modalità di intervento dei soggetti coinvolti a diverso titolo nell’attività di gestione della mobilità. Il Centro di coordinamento, infatti, risponde sostanzialmente all’obiettivo di mettere a fattor comune le competenze e le informazioni necessarie per fronteggiare le situazioni di crisi, ponendo le diverse componenti nelle condizioni di esercitare efficacemente le azioni che la legge attribuisce a ciascuna di esse”;

d) ha precisato che “il provvedimento, che ha valenza squisitamente amministrativa e non regolamentare, non innova né costituisce competenze aggiuntive, bensì definisce modalità tecnico-operative attraverso le quali viene assicurata la razionale organizzazione di attività istituzionali vigenti, alle quali si continua comunque ad applicare la specifica normativa di settore e che rimangono tuttora sottoposte all’attività d’indirizzo e all’indicazione di obiettivi gestionali da parte dei rispettivi Ministri. Il decreto de quo non assume perciò la configurazione di atto ordinativo generale emanato dal Ministro al fine dì assicurare l’indirizzo e lo svolgimento dell’azione amministrativa, ma dà invece vita ad un disegno organizzativo che mantiene inalterata la ripartizione delle competenze delle strutture operative, che assumono peculiare connotazione sul piano gestionale: il Centro di coordinamento rappresenta la camera di compensazione delle competenze diversificate coinvolte in materia di mobilità stradale ed autostradale, in conformità alla Risoluzione da cui promana e che ne costituisce, unitamente alle disposizioni normative citate in premessa, il fondamento ordinamentale”;

e) ha sottolineato che “il Centro si innesta nel quadro delle attribuzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica, con particolare riferimento ai servizi di polizia stradale, che incidono sull’azione operativa nella misura in cui compete al Ministero dell’interno di disporre in materia, e, insieme, nell’ambito delle competenze del Ministero delle Infrastrutture in materia di viabilità e trasporti”;

f) ha chiarito che la partecipazione al Centro anche dì un rappresentante del Dipartimento della protezione civile è sostanzialmente rivolta a funzioni di raccordo, agevolando e rendendo effettivo, in particolare, il flusso informativo che il Centro è tenuto ad assicurare nei confronti dello stesso Dipartimento ai sensi del1’ art. 3, comma 4, del decreto interministeriale, ed ha segnalato che, riguardo all’esercizio delle competenze in materia di protezione civile, 1’art. 5, comma 2, del decreto ha cura di precisare che tale ambito resta escluso dalle attività poste in essere dal Centro di coordinamento.

Da quanto rappresentato, ad avviso del Ministero il provvedimento, per il suo contenuto, “può essere ricondotto alla categoria degli atti volti a disciplinare solo aspetti che coinvolgono profili organizzativi interni, finalizzati ad assicurare una maggiore funzionalità delle strutture interessate ed una migliore utilizzazione delle risorse umane e strumentali già disponibili a livello istituzionale, senza alcuna incidenza sul sistema ordinamentale; infatti, il Centro di coordinamento non interferisce con le competenze ma le raccorda, determinando un’organizzazione non strutturale, ma funzionale, finalizzata a garantire 1a efficienza e la piena operatività dei servizi”.

Il Ministero ha soggiunto che “come più volte autorevolmente evidenziato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, la normativa di cui all’art. 3, comma l, della legge 14 gennaio 1994, n.20, trovando la sua ratio nell’esigenza di favorire la tempestività e la speditezza dell’azione amministrativa, svincolata da controlli di tipo interdittivo, contiene un’elencazione tassativa delle fattispecie che necessitano del visto della Corte dei Conti e costituisce pertanto norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazioni analogiche”.

L’Ufficio di controllo ha controdedotto osservando che sebbene l’Amministrazione tenda a minimizzare la portata del provvedimento, parlando di semplice “messa a fattor comune” e di “camera di compensazione delle competenze diversificate” non sembra possa escludersi che il decreto realizzi una “direttiva”, nel senso proprio di disposizione generale relativa al modo di regolarsi e alla linea di condotta da tenersi, impartita specialmente da un’autorità ai suoi subordinati.

Il Consigliere delegato, condividendo la richiesta del magistrato istruttore, con nota del 22 aprile c.a. ha rimesso gli atti al Presidente della Sezione centrale di controllo perchè la questione venisse sottoposta al vaglio della Sezione del controllo.

Il Presidente con ordinanza in data 11 maggio 2005 ha convocato per il giorno 19 maggio c.a. in adunanza congiunta i due Collegi della Sezione per la pronuncia sulla questione all’esame.

In data 18 maggio u.s. è pervenuta a firma del Capo di Gabinetto del Ministero dell’Interno una documentata memoria aggiuntiva che ribadisce con ulteriori argomentazioni e approfondimenti l’intento di ritenere non assoggettabile al controllo preventivo il provvedimento “de quo”.

All’odierna adunanza sono presenti per il Ministero dell’Interno il Vice Prefetto ************ dell’Ufficio di Gabinetto ed il Vice Prefetto aggiunto ******************** dell’Ufficio affari legislativi; per il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti il Vice Prefetto ************** dell’Ufficio di Gabinetto coadiuvata dal funzionario dr. ****************.

I predetti, nei loro interventi, nel ripercorrere “l’iter” del provvedimento in questione, hanno ribadito le argomentazioni già rese ostensive nelle memorie acquisite in atti concludendo nel senso di ritenere non assoggettabile al controllo preventivo il provvedimento in questione.

D I R I T T O

Proprio per i motivi suesposti, uno dei momenti fondamentali del controllo preventivo di legittimità riguarda la pregiudiziale valutazione volta a stabilire se un determinato atto rientri o meno in una delle tipologie tassativamente previste dal ripetuto art.3, comma 1 della legge 20/1994.

Nel quadro di un esame condotto in spirito di ossequio alla legge, più volte la Corte ha ritenuto che determinati atti, pur trasmessi per il controllo, non fossero da assoggettare al medesimo, perché non ascrivibili ad alcuna delle tipologie tassativamente previste; per converso, e nel medesimo spirito, la Corte ha ripetutamente esercitato il suo potere-dovere di dichiarare soggetti a controllo di legittimità atti che non le erano stati trasmessi, allorché ha ritenuto che determinati atti, anche indipendentemente dal loro “nomen iuris”, rientrassero in una delle tipologie indicate dal ripetuto art. 3, comma 1 della legge 20/1994.

Pertanto l’affermazione dell’Amministrazione secondo cui il legislatore avrebbe inteso “favorire la tempestività e la speditezza dell’azione amministrativa, svincolata da controlli di tipo interdittivo” non può essere accettata.

Infatti, in disparte i termini brevi introdotti dalla legge 20/1994 per l’esercizio del controllo preventivo, l’accezione estrema di tale affermazione porterebbe alla sostanziale eliminazione dei controllo preventivo degli atti del Governo in violazione dell’art. 100 della Costituzione.

Passando, quindi, ad esaminare l’atto in questione il Collegio richiama quanto a suo tempo affermato dalla giurisprudenza di questa Corte sul tema delle direttive.

In proposito per direttiva si intende la formulazione di un principio suscettibile di applicazione ad una pluralità di atti, rivolto a conformare il contenuto degli atti medesimi e destinato a rimanere fermo per il tempo necessario a ricevere concreta attuazione.

Stando alla dottrina la direttiva s’inserisce tra le figure amministrative di sopraordinazione diverse dalla gerarchia e nella pratica si è venuta a consolidare nella voce “direzione”.

In tale senso è “direzione” quel rapporto in cui l’Autorità sopraordinata non ha potere di ordine, ma potere di direttiva che, come tale, impone un vincolo al comportamento dell’Autorità subordinata, la quale adotta un “giudizio di adattamento” al caso concreto, con un margine di elasticità che è ignoto all’esecuzione dell’ordine.

Da un punto di vista puramente quantitativo, la direttiva è dunque un atto meno intenso rispetto all’ordine: l’Autorità che ha potere di ordine ha anche potere di direttiva, mentre non è vera l’ipotesi inversa.

Orbene, escluso il carattere normativo (dato che in esso manca qualsiasi connotazione imperativa o di comando), l’atto in epigrafe, in quanto emanato dalle Amministrazioni vigilanti, non può non essere inquadrato nell’ambito del potere di direzione sopraricordato e, più precisamente, di direttiva generale per l’indirizzo e per lo svolgimento dell’azione amministrativa.

Il carattere di direttiva volta ad indirizzare e disciplinare l’attività dell’Amministrazione emerge, ad avviso della Sezione dalle esplicite affermazioni, contenute nelle premesse del decreto all’esame.

Anche accedendo alla tesi che con l’atto in esame verrebbero semplicemente disciplinate funzioni già previste dall’ordinamento, non per questo verrebbe meno il carattere di direttiva dell’atto, visto che, da un lato, viene espressamente evidenziato l’intento di “garantire un più funzionale ed efficace coordinamento delle procedure, dei tempi e delle modalità di intervento” e dall’altro vengono introdotte nuove funzioni (o, quanto meno, nuove modalità) di coordinamento, affidate ad una struttura appositamente creata, presieduta dal Direttore del Servizio di Polizia stradale, che vanno ben al di là di quanto già previsto dalle norme in materia di ordine e sicurezza pubblica, di coordinamento delle forze di polizia, e di servizi di polizia stradale.

Che si tratti di una direttiva “generale”, discende anche dal fatto che la medesima non riguarda una circostanza specifica e delimitata nel tempo o nello spazio, ma détta disposizioni da valere senza limiti di tempo e per una serie di eventi potenzialmente illimitata. E ancora che con il decreto in esame venga disciplinata l’azione amministrativa, risulta (oltre che dall’espressa qualificazione del Centro quale “struttura di coordinamento tecnico-amministrativo”) dalla constatazione che esso si inquadra nelle funzioni di indirizzo attribuite all’autorità politica dall’art. 4 del decreto legislativo 165/2001, il quale, nel menzionare l’azione amministrativa separatamente da quella gestionale, evidentemente intende ricomprendere tutta l’attività dell’Amministrazione, tanto istituzionale-operativa quanto più propriamente gestionale.

In disparte le riserva da parte di alcuni deputati e dello stesso Presidente della Commissione sul modo di attuazione della risoluzione, la stessa, si legge, “prevede la creazione di un coordinamento politico di alto profilo a guida ministeriale di tutte le strutture operative presenti nel territorio” (On. *************).

I competenti organi ministeriali hanno operato nell’attuale fase nell’esercizio di un potere amministrativo di direzione.

Da tutto quanto sopra il Collegio trae il convincimento che il decreto interministeriale di che trattasi sia qualificabile come “direttiva” finalizzata a disciplinare le situazioni di crisi in materia di viabilità, e pertanto lo reputa assoggettabile al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b) della legge 14 gennaio 1994, n. 20.

P.Q.M.

L’atto in epigrafe è soggetto al controllo preventivo di legittimità.

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Depositata in Segreteria il 14 giugno 2005

Delibera n. 9/2005/P

 

 In tema di : direttive.