L’accesso agli atti in materia di ordine e sicurezza pubblica.

 

1. IL QUADRO NORMATIVO PRECEDENTE.

Com’è noto, gli artt. 15, 16 e 17 della l. 15/2005 hanno profondamente innovato le previsioni della l. 241/1990 in materia di diritto di accesso, in particolare modo disciplinando ex novo la materia dei casi di esclusione.

Prima di approfondire le modifiche apportate, è opportuno richiamare l’art. 24 l. 241/1990, nella vecchia formulazione, oltre che la normativa secondaria sull’accesso agli atti riguardanti l’ordine e la sicurezza pubblica, nonché la prevenzione e repressione criminalità, che per taluni aspetti, successivamente specificati, è tuttora vigente.

L’art. 24, c. 2, l. 241/1990 , nella precedente versione, disponeva che:

 “ 1. Il Governo è autorizzato ad emanare, ai sensi del comma 2 dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, nr. 400, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti intesi a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso e gli altri casi di esclusione del diritto di accesso in relazione alla esigenza di salvaguardare:

 …c) l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità;..

4. Le singole amministrazioni hanno l’obbligo di individuare, con uno o più regolamenti da emanarsi entro i sei mesi successivi, le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso per le esigenze di cui al comma 2”.

In conformità, l’art. 8 D.P.R. 352/1992 dispone che:

 “5. nell’ambito dei criteri di cui ai commi 2,3 e 4, i documenti amministrativi possono essere sottratti all’accesso:..

c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;.. “.

L’art.3 D.M. 10 Maggio 1994, n. 415, modificato ed integrato dal D.M. 17 Novembre 1997, n. 508, definisce, ai sensi dell’art. 24, c.4 l. 241/1990, nella precedente versione e dell’art. 8 D.P.R. 352/1992, le categorie di documenti inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica ai fine di prevenzione e repressione della criminalità, tra cui, in particolare:

“ a) relazioni di servizio ed altri atti o documenti presupposto per l’adozione degli atti o provvedimenti dell’autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonchè degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti all’attività di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che si tratti di documentazione che per disposizione di legge o di regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità;…”.

 

2. LA NUOVA NORMATIVA E LA DISCIPLINA TRANSITORIA.

L’art. 24 l. 241/1990, nella nuova formulazione introdotta dalla l. 15/2005, prevede, due categorie di atti esclusi dall’accesso, la prima delle quali attinente ai procedimenti indicati nel primo comma dello stesso art. 24.

La seconda categoria di casi di esclusione è contemplata dall’art. 24 l. 241/1990, c.6, che fa riferimento al regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, nr. 400, da parte del Governo, che può prevedere la sottrazione all’accesso anche “ c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 24, c. 2, l. 241/1990, “le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1”.

Per inciso, è stato rilevato che, non essendo possibile escludere dall’accesso documentazione con mere circolari, l’unico strumento utilizzabile dalle pubbliche amministrazioni a tal fine è il regolamento nella forma dei decreti ministeriali (1).

Come già accennato vi sono, peraltro, sbarramenti normativi, solo parzialmente venuti meno, che impediscono, al momento, la piena entrata in vigore del descritto sistema di casi di esclusione.

Innanzitutto, l’art. 23, comma 3, l. 15/2005 prevede che “Le disposizioni di cui agli articoli 15, 16 e 17, comma 1, lettera a), della presente legge hanno effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2 del presente articolo”, che è stato tuttavia recentemente emanato con il d.P.R. 12 aprile 2006, nr. 184 e a cui è stato affidato il compito, dal citato comma 2, di “integrare o modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, nr. 352, al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge.”.

Il d.P.R. 184/2006, entrato in vigore lo scorso 2 giugno, stabilisce tuttora, all’art. 14, comma I, che “salvo quanto disposto per le regioni e gli enti locali dal comma 2, le disposizioni del presente regolamento si applicano ai soggetti indicati nell’articolo 23 dalla legge. Gli atti adottati da tali soggetti vigenti alla data di entrata in vigore del presente regolamento sono adeguati alle relative disposizioni entro un anno da tale data. Il diritto di accesso non può essere negato o differito, se non nei casi previsti dalla legge, nonché in via transitoria in quelli di cui all’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, nr. 352, e agli altri atti emanati in base ad esso”.

Inoltre, l’art. 15 d.P.R. 184/2006 abroga l’art. 8 del D.P.R. 352/1992, ma dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’art. 24, comma 6, l. 241/1990.

Dalla combinazione delle disposizioni appena riportate, il cui complessivo tenore non è invero chiarissimo, sembra che attualmente sia già in vigore la normativa primaria sui casi di esclusione dall’accesso, ma che la stessa non potrà ricevere pratica attuazione fin quando non entrerà in vigore il regolamento governativo da ultimo citato (2).

 Sulla durata di tale regime transitorio non è possibile esprimersi, non essendo stato stabilito il termine entro il quale il Governo deve sciogliere la riserva prevista ex lege emanando il regolamento di cui all’art. 24, c. 6, l. 241/1990, che peraltro sembra facoltativo, salvo quanto si dirà successivamente. Tuttavia, il termine annuale ex art. 14, c. 1, D.P.R. 184/2006, stabilito per l’adeguamento alla normativa regolamentare degli atti delle pubbliche amministrazioni, pare determinare implicitamente anche un termine per l’emanazione del più volte citato regolamento ex art. 24, c. 6, l. 241/1990, oltre che un obbligo per le singole pubbliche amministrazioni di emanare un unico decreto che ottemperi sia alla disposizione di cui all’art. 24, c. 2, l. 241/1990, che all’appena citato art. 14, c. 1, D.P.R. 184/2006. Altrimenti una stessa amministrazione potrebbe predisporre più decreti ministeriali esecutivi, determinando un’inutile superfetazione normativa. 

Nella particolare materia dell’ordine pubblico e della prevenzione e repressione della criminalità, pertanto, è ancora in vigore la disciplina di cui all’art. 8 d.P.R. 352/1992 e, di conseguenza, il D.M. 415/1994, che su tale regolamento si fonda.

 

 

 

 

 

 

3. LE INNOVAZIONI IN MATERIA DI ACCESSO AGLI ATTI RIGUARDANTI L’ORDINE PUBBLICO E L’ATTIVITA’ DI PREVENZIONE E REPRESSIONE DELLA CRIMINALITA’.

E’ opportuno effettuare alcune considerazioni sulla portata, anche in sede prospettica, delle innovazioni arrecate dalla l. 15/2005 in materia di accesso agli atti riguardanti la materia dell’ordine pubblico e della prevenzione e repressione della criminalità.

Da una prima lettura dell’art. 24, c. 6, l. 241/1990, novellato dalla l. 15/2005, si trae l’impressione che l’interesse pubblico afferente la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica sia stato collocato dal legislatore in una posizione meno privilegiata rispetto agli interessi specificati nel comma 1 dello stesso articolo 24.

Infatti, anche sul piano letterale, nel comma 1 dell’art. 24 è utilizzata l’espressione “il diritto di accesso è escluso”, mentre nel comma 6 si dice che “il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi”, come se tale attività normativa non fosse obbligatoria.

Il procedimento che conduce alla previsione di casi di esclusione dall’accesso ai sensi dell’art. 24 c. 6 sembra, inoltre, più laborioso, in quanto per arrivare alla puntuale determinazione degli atti sottratti all’accesso è necessaria l’intermediazione di un apposito regolamento governativo, che precede gli atti delle singole pubbliche amministrazioni ex art. 24, c. 2 l. 241/1990; questi ultimi possono invece trarre diretta ispirazione dalla legge per le fattispecie previste dall’art. 24, c. 1, l. 241/1990.

In realtà, gli interessi specificati nel comma 6 dell’art. 24 l. 241/1990 sembrano essere altrettanto, se non più, rilevanti di quelli indicati nel comma 1, poiché riguardano le materie dell’ordine e della sicurezza pubblica, oltre che la politica monetaria e valutaria e la riservatezza delle persone fisiche e giuridiche.

Suscita, indubbiamente, qualche perplessità constatare che, in un’epoca caratterizzata da un’asserita tendenza alla semplificazione normativa, per arrivare allo stesso risultato per cui, probabilmente, sarebbero stati sufficienti tre passaggi normativi (legge, regolamento di integrazione e modificazione al D.P.R. 352/1992, decreti ministeriali di attuazione), per alcune fattispecie di esclusione ne sono previsti invece ben quattro, essendo stato aggiunto il regolamento governativo ex art. 24 c. 6 l. 241/1990 per le fattispecie ivi previste. Ma tale considerazione non può incidere sulla particolare rilevanza dell’interesse in argomento e degli altri interessi soggetti al medesimo regime normativo.

Inoltre, la discrezionalità nell’an dell’emanazione del regolamento in questione è più apparente che sostanziale, atteso che la data della sua entrata in vigore, ai sensi dell’art. 15 D.P.R. 184/2006, costituisce anche il termine finale della vigenza dell’art. 8 del D.P.R. 352/1992, che riporta pure la vecchia disciplina di base dei casi di esclusione dall’accesso,

In un’ottica ancora più settoriale, è importante rilevare come la formulazione del citato art. 8, lett. c, del D.P.R. 352/1992, sia stata riportata integralmente nel nuovo art. 24 l. 241/1990.

Il che conferma che il legislatore ha rafforzato e reso più vincolante la previsione in questione, elevandola al rango di normativa primaria.

Ci si dovrebbe, pertanto, attendere che il regolamento governativo ex art. 24, c.6, l. 241/1990 e i successivi atti ministeriali non si discostino eccessivamente, per quanto riguarda la fattispecie in esame, dalle disposizioni del D.M. 415/1994.

Questa conclusione potrebbe trovare conforto anche in alcune pronunce della giurisprudenza, soprattutto costituzionale, rese sulla disciplina transitoriamente vigente, ma indicative del rapporto tra quest’ultima e i principi costituzionali.

Particolarmente significativa a tal proposito, è la sentenza della Corte costituzionale del 29-31 maggio 1995, nr. 210, nella parte riguardante la censura di incostituzionalità per violazione del principio di eguaglianza, prospettata da un cittadino, cui era stata applicata la misura di prevenzione del rimpatrio di cui all’art. 2 l. 1423/1956, il quale lamentava una posizione deteriore rispetto alla generalità dei soggetti, i quali, alla stregua degli artt. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241, “possono intervenire in un normale procedimento amministrativo, pur in presenza di conseguenze molto meno gravi per la loro sfera di libertà personale”.

Il Giudice delle leggi, con la sentenza in esame, ha ribadito l’applicabilità delle garanzie procedimentali previste dalla l. 241/1990, prima tra tutte la comunicazione di avvio di procedimento, anche al procedimento attinente la misura di prevenzione del rimpatrio con foglio di via obbligatorio, in quanto incide su un diritto costituzionalmente garantito quale la libertà di circolazione.

Dopo aver puntualmente richiamato le disposizioni primarie e secondarie che regolavano l’accesso agli atti riguardanti l’ordine e la sicurezza pubblica nonché la prevenzione e repressione della criminalità, la Corte costituzionale ha affermato che “poiché il rimpatrio con foglio di via obbligatorio è da considerare, alla stregua del disposto degli artt. 1 e 2 della legge nr. 1423 del 1956, provvedimento inerente anche alla prevenzione della criminalità, la partecipazione al procedimento dovrebbe restare assicurata dalla sola comunicazione dell’avvio del procedimento stesso” .

Ne consegue, secondo l’autorevole interpretazione del giudice costituzionale, che l’art. 2 l. 1423/1956 non contrasta con il principio di parità di trattamento in quanto è garantita al cittadino la partecipazione al procedimento senza l’accesso agli atti, precluso da normativa primaria di cui è stata così implicitamente riconosciuta la costituzionalità; tale giudizio positivo, pur nei limiti oggettivi previsti per il giudizio di costituzionalità, investe anche la normativa secondaria che regola la materia, espressamente richiamata in sentenza.

Tali orientamenti sono stati seguiti anche dalla successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato, sia pur non recentissima (3) e da una rilevante parte dei giudici di primo grado (4); il che, unitamente alla legificazione di disposizioni previste in precedenza dalla normativa secondaria, depone, de jure condendo, per un sostanziale mantenimento della vigente disciplina dei casi di esclusione dall’accesso in materia di ordine e sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità.

Alcune considerazioni devono essere svolte anche in merito all’inciso contenuto nell’art. 24, u.c. l. 241/1990, secondo il quale “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”, che richiama analoga disposizione riportata nell’art. 24, c. 2, lett. f, nella precedente formulazione, con particolare riferimento al caso di esclusione dall’accesso per il diritto alla riservatezza. 

Tuttavia, autorevole dottrina ritiene che il nuovo comma 7 dell’art. 24 l. 241/1990, pur sganciato nella sua collocazione rispetto alla fattispecie del bilanciamento tra diritto di accesso e riservatezza (5), si applica esclusivamente a quest’ultima e non alle altre fattispecie del comma 6 del citato art. 24.

Si aggiunge, a tal proposito, che un’applicazione estensiva del citato comma 7 comporterebbe un’indiscriminata prevalenza del diritto all’accesso sugli altri interessi riportati nell’art. 24 c.6 l. 241/1990 e, in definitiva, una sostanziale interpretatio abrogans di quest’ultimo e dell’articolato sistema stabilito dal legislatore a tutela dei citati interessi di pubblico rilievo; infatti è facile prevedere che ogni istanza di accesso agli atti possa essere agevolmente supportata da un qualche interesse giuridico che prevarrebbe, quasi automaticamente, sull’interesse pubblico su cui invece si fonda l’inaccessibilità degli atti medesimi.

 

Dott. Vito Montaruli

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