Politiche del personale : avanza il coordinamento regionale

I recenti CCNNLL del 3.11.2005 dell’area della dirigenza medico-veterinaria e dell’area della dirigenza sanitaria, professionale,tecnica e amministrativa , nonché l’ultimo CCNL 19.04.2004 dell’area del personale del comparto , consolidano la funzione di coordinamento regionale , già peraltro avviata con i precedenti CCNNLL , arricchendola di ulteriori ed importanti materie , così conferendo al ruolo di indirizzo generale delle Regioni un ruolo sostanziale nelle politiche contrattuali delle singole Aziende Sanitarie.

 

Se è vero che ogni norma non nasce per caso, ma deriva da una serie di fatti e di accadimenti di una data comunità collettiva , sempre se intendiamo il diritto come una concezione dinamica che appunto interagisce con la società, cerchiamo di chiarire brevemente le ragioni che hanno portato alla nascita e al consolidamento del coordinamento regionale nelle politiche contrattuali.

 

Già con l’approvazione della Legge Costituzionale 18 Ottobre 2001 , n. 3 sono state apportate delle modifiche significative all’ordinamento della repubblica avviando anche il processo di federalismo sanitario[1] , da ultimo è in corso un dibattito politico sulla opportunità o meno di  conferire alle Regioni la potestà legislativa esclusiva in materia di assistenza e organizzazione sanitaria, anche con le dovute correzioni di equilibrio che garantiscano una sostanziale tenuta del Servizio Sanitario Nazionale, evitando di marcare di più la differenziazione tra Regioni efficienti e ricche e Regioni in difficoltà, cercando invece una giusta soluzione che consolidi l’efficienza delle prime e dia opportunità di recupero delle ultime.  

 

Riguardo alla sanità si è assistito, già con l’accordo tra Governo e Regioni dell’8 Agosto 2001, a una forte responsabilizzazione di queste ultime istituzioni sulla spesa sanitaria anche con il trasferimento di rilevanti funzioni gestionali e organizzative. Difatti l’accordo in menzione poneva già importanti elementi di indirizzo verso il processo di federalismo sanitario, laddove prevedeva – a fronte di un impegno del Governo di incrementare notevolmente le risorse nazionali per la sanità, così da raggiungere in un triennio una quota vicino al 6% del Pil – ( che porrebbe l’Italia al passo con i principali partner europei) una progressiva delega alle Regioni della gestione della spesa e degli aspetti organizzativi, comprese le politiche del personale, l’erogazione dell’assistenza farmaceutica, gli assetti delle aziende ospedaliere e in generale tutti gli ambiti organizzativi del settore.

 

Il coinvolgimento diretto da parte delle Regioni nella gestione della spesa sanitaria è reso ancora più evidente dal fato che la sanità rappresenta una spesa per circa i due terzi del bilancio per ciascuna Regione, pertanto ne consegue che è vietato commettere grossi errori in un settore di tale portata e delicatezza.

 

Tali presupposti quindi non potevano influire anche sulle politiche contrattuali delle Aziende Sanitarie, favorendo l’avvio e il recente consolidamento di linee di indirizzo regionali sulla delicata materie delle risorse umane , considerata come la risorsa più preziosa per le Aziende Sanitarie.      

 

Un primo e importante aspetto da considerare è quello della natura e delle caratteristiche della cosiddetta funzione di indirizzo regionale nelle relazioni sindacali aziendali. In ciò l’articolo 9 , comma 1 , di entrambi i CCNNLL delle aree dirigenziali, nonché l’articolo 7 del CCNL 19.04.2004 del personale del comparto dispongono che " ferma rimanendo l’autonomia contrattuale delle aziende ed enti nel rispetto dell’articolo 40 del decreto legislativo n. 165/2001, le Regioni entro 120 giorni dall’entrata in vigore del presente contratto, previo confronto con le organizzazioni sindacali firmatarie dello stesso, possono emanare linee generali di indirizzo nelle seguenti materie…..omissis."

 

La norma citata evidenzia " l’autonomia contrattuale delle aziende" conferendo quindi alle medesime l’unica ed esclusiva titolarità della cosiddetta contrattazione di 2° livello , o meglio contrattazione collettiva integrativa aziendale. In tale ambito , però , è prevista , qualificandola come specifica facoltà delle Regioni , la possibilità di emanare linee di indirizzo su determinare materie, nel rispetto di un termine temporale stabilito in 120 giorni dall’entrata in vigore del CCNL. La scelta o meno delle singole Regioni di attivare " il possono" e quindi di emanare le cosiddette linee di indirizzo, influisce direttamente , in modo sostanziale , sulle politiche contrattuali delle singole aziende , in quanto pur nella confermata autonomia contrattuale delle medesime , quelle linee di indirizzo se emanate vanno sicuramente rispettate , anzi diremo che nell’ambito delle relazioni sindacali , le linee di indirizzo così come prefigurate dalla normativa contrattuale, assumono a preciso ambito di " piattaforma generale programmata regionale" cui ogni azienda deve obbligatoriamente tenerne conto nelle trattative contrattuali.

 

La funzione di indirizzo regionale si inquadra, pertanto, in una sorta di nuovo confronto con le organizzazioni sindacali , a livello di accordi quadro regionali , che non assumono la caratteristica e natura giuridica di una forma contrattuale , alla stregua della forza giuridica negoziale e degli effetti che ne derivano, ma si pongono più nell’ottica di sistema e nella dimensione e nell’ambito puramente di indirizzo politico . La novità in tal senso è che . gli accordi quadro regionali così scaturenti , costituiscono linee di indirizzo sia per le Aziende Sanitarie che per le organizzazioni sindacali di categoria a livello territoriale. Ciò pone nella dovuta considerazione il fatto che sulle materie di indirizzo regionale , di particolare rilevanza , si instaurerebbe così una certa omogeneità nella cosiddetta fase del “ mandato politico contrattuale” cui le Aziende dovranno fare riferimento , anzì dovranno fare sfociare e dare specifico contenuto anche nelle relazioni sindacali aziendali , per tutti i modelli previsti.    

 

Le norme contrattuali delle tre aree ( comparto, dirigenza medico-veterinaria e dirigenza sanitaria professionale tecnica e amministrativa ) individuano le seguenti materie sulle quali le Regioni possono emanare linee generali di indirizzo :

 

 

1)      utilizzo delle risorse economiche regionali che concorrono al trattamento accessorio legato alle condizioni di lavoro dei dirigenti ( si riferisce , in tal caso alle indennità per turni notturni e festivi, indennità di ufficiale di polizia giudiziaria, indennità legate al fondo per il lavoro straordinario).[2]

 

2)      alla realizzazione della formazione manageriale e formazione continua, comprendente l’aggiornamento professionale e la formazione permanente.

 

 

3)      Alle metodologie di utilizzo da parte delle aziende ed enti di una quota di minori oneri derivanti dalla riduzione stabile della dotazione organica. Tale voce è riportata nell’articolo 50 comma 2 lettera a) del precedente CCNL 08.06.2000 area della dirigenza medico-veterinaria e area della dirigenza sanitaria, il quale prevede la possibilità di incrementare il “ fondo per indennità di specificità medica, retribuzione di posizione , specifico trattamento o indennità per i dirigenti con incarico di struttura complessa “ e il distinto “ fondo per la retribuzione di posizione “ della dirigenza sanitaria,  con una quota degli eventuali minori oneri derivanti dalla riduzione stabile della dotazione organica del personale, concordata in contrattazione integrativa, nel rispetto dei risparmi aziendali prestabiliti in sede di definizione del bilancio[4].

 

  

4)      Alla modalità di incremento dei fondi in caso di aumento della dotazione organica del personale o dei servizi anche ad invarianza del numero complessivo di essa. In tal senso occorre fare riferimento all’articolo 53  di entrambi i CC.NN.LL. delle area dirigenziali citate“ finanziamento dei fondi per incremento delle dotazioni organiche e dei servizi” il quale prevede , in caso di aumento della dotazione organica precedente , di incrementare i fondi in modo congruo, con oneri a carico del bilancio. Analogamente si procede nel caso di attivazione di nuovi servizi anche ad invarianza della dotazione organica con riferimento al trattamento accessorio[5].

 

 

5)      Ai criteri generali per sviluppare a livello aziendale un sistema di standard finalizzati all’individuazione dei volumi prestazionali riferiti all’impegno, anche temporale, richiesto nonché di monitoraggio delle prestazioni concordate e correlate al raggiungimento degli obiettivi.

 

 

6)      Ai criteri generali per la razionalizzazione ed ottimizzazione delle attività connesse alla continuità assistenziale ed urgenza/emergenza al fine di favorire la loro valorizzazione economica secondo la disciplina delle norme contrattuali . Si ricorda a tale proposito l’articolo 16, “ servizio di guardia “ dei CC.NN.LL 3.11.2005 di entrambe le aree dirigenziali – il quale prevede proprio delle linee di indirizzo regionale sui percorsi e tipologie assistenziali minime.Inoltre è da considerare altresì il successivo articolo 17 “ Pronta disponibilità” dei medesimi CC.NN.LL. laddove sono previsti dei criteri Regionali generali riguardo le modalità per il graduale superamento della pronta disponibilità sostitutiva,allo scopo di garantire mediante turni di guardia una più ampia tutela assistenziale nei reparti di degenza.

 

 

7)      All’applicazione dell’art.17 del CCNL 10 febbraio 2004, diretto a regolare la mobilità in caso di eccedenza dei dirigenti nei processi di ristrutturazione aziendale.

 

 

8)      Ai criteri generali per l’inserimento, nei regolamenti aziendali sulla libera professione di norme idonee a garantire che l’esercizio della libera professione sia modulato in modo coerente all’andamento delle liste di attesa. Ricordiamo quanto riportato dall’art.54 , comma 5 , del CCNL 08.06.2000 delle aree dirigenziali che disciplina la libera professione, “ l’esercizio dell’attività professionale intramuraria non deve essere in contrasto con le finalità istituzionali dell’azienda e lo svolgimento deve essere organizzato in modo tale da garantire l’integrale assolvimento dei compiti di istituto e da assicurare la piena funzionalità dei servizi. A tal fine, l’attività libero professionale intramuraria non può ,globalmente, comportare per ciascun dirigente, un volume di prestazioni o un volume orario superiore a quello assicurato per i compiti istituzionali. Per l’attività di ricovero la valutazione è riferita anche alla tipologia e complessità delle prestazioni.In aggiunta dobbiamo anche considerare il successivo articolo 55 “ tipologie di attività libero professionali” il quale alla lettera d) prevede nell’esercizio dell’attività libero-professionale anche quella che riguarda la “ partecipazione a proventi di attività professionali a pagamento richieste da terzi all’azienda all’interno delle strutture aziendali, anche al fine di consentire la riduzione dei tempi di attesa, secondo programmi predisposti dall’azienda stessa, sentite le equipes dei servizi interessati. In tal senso nel successivo comma 2 dell’articolo 55 “ si considerano prestazioni erogate a livello libero-professionale anche le prestazioni richieste, in via eccezionale e temporanea, ad integrazione dell’attività istituzionale, dalle aziende ai propri dirigenti allo scopo di ridurre le liste di attesa o di acquisire prestazioni aggiuntive, soprattutto in presenza di carenza di organico ed impossibilità anche momentanea di coprire i relativi posti con personale in possesso dei requisiti di legge, in accordo con le equipes interessate e nel rispetto delle direttive regionali in materia.

 

 

 

 Area del personale del comparto :

 

1)      Utilizzo delle risorse aggiuntive Regionali di cui all’articolo 33 ed , in particolare, quelle destinate all’istituto della produttività che dovrà essere sempre più orientata ai risultati in conformità degli obiettivi aziendali e regionali. Anche l’articolo 33 del CCNL 19 Aprile 2004 – area comparto sanità – prevede delle “ risorse aggiuntive regionali per la contrattazione integrativa”

 

 

2)      Alla realizzazione della formazione continua, comprendente l’aggiornamento professionale e la formazione permanente.

 

3)      Alle metodologie di utilizzo da parte delle aziende di una quota dei minori oneri derivanti dalla riduzione stabile della dotazione organica del personale. L’art. 31 del CCNL 19.04.2004 area comparto sanità , prevede che il Fondo “ per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune delle ex indennità di qualificazione professionale e dell’indennità professionale specifica” possa essere alimentato dalla quota degli eventuali minori oneri derivanti dalla riduzione stabile della dotazione organica.

 

4)      Alle modalità di incremento dei Fondi in caso di aumento della dotazione organica del personale o dei servizi anche ad invarianza del numero complessivo di essa. Come per la dirigenza , anche per il personale del comparto è prevista la medesima disciplina sostanziale che prevede di incrementare i fondi in caso di aumento della dotazione organica del personale o dei servizi.  

         

Abbiamo visto nelle pagine precedenti la natura e le caratteristiche della funzione di indirizzo Regionale , nonchè le materiedi riferimento. Cerchiamo adesso in questa trattazione di cercare di delineare le prospettive di intervento delle Regioni , cogliendo le opportunità che si possono realizzare nelle funzione di indirizzo Regionale.

 

Innanzitutto è da rilevare , in primis , che la funzione di indirizzo Regionale va sistematicamente preparata con una importante e preventiva analisi dei dati . L’elaborazione dei dati e dei fenomeni presenti nelle varie Aziende del territorio Regionale ( un esempio tipico sono le modalità di assistenza dell’emergenza/urgenza o l’andamento delle liste di attesa, per citarne alcuni tra i più importanti e di immediato impatto per i cittadini utenti ) sono di importanza fondamentale per la Regione affinché si conosca la reale situazione dell’andamento delle varie Aziende. Ricordiamo a tale proposito che tra le materie di indirizzo regionale esiste proprio quella relativa alla razionalizzazione ed ottimizzazione delle attività connesse alla continuità assistenziale e all’emergenza/urgenza. Un materia di importanza fondamentale, dove ancora oggi persistono delle forti diversità nel modo di operare tra Aziende appartenenti ad una medesima Regione. In tal senso, una funzione di indirizzo Regionale , previa esamina della situazione ed evidenziazione dei punti di eccellenza , può sicuramente favorire una certa omogeneità nella costruzione dei percorsi di risposta assistenziale ai cittadini.

 

E ancora più calzante risulta essere il problema delle liste di attesa , dove esistono delle forti diversità di riposta anche tra aziende limitrofe ( per non parlare poi della diversità di risposta presente nella stessa Azienda tra distretti o presidi ospedalieri ). Un materia delicatissima dove è vietato sbagliare , dove l’elemento informativo assume ad un importanza fondamentale, dove ogni Azienda deve agire , almeno da un punto di vista strategico in modo congiunto con le altre, in un ottica Regionale.

 

Altra materia importante risulta essere quella della valutazione delle risorse umane o anche quella relativa alla realizzazione della formazione manageriale e formazione continua, comprendente l’aggiornamento professionale e la formazione permanente . Materie che rientrano nello sviluppo e nella valorizzazione delle risorse umane , che possono favorire la individuazione delle eccellenze e delle criticità legate alla professionalità. In tale contesto le direttive Regionali possono creare un primo significativo percorso di una valutazione per standard quantomeno più omogenei a livello regionale tra le diverse Aziende. Oggi invece si assiste al fenomeno che i sistemi di valutazione vengono costruiti sistematicamente in ogni Azienda , spesso diversamente sofisticati o addirittura alcuni sofisticati e operativi  e altri , invece , che vivono di improvvisazione o di presa d’atto formale. Certamente ogni sistema di valutazione va calato nel contesto organizzativo di riferimento che deve essere quello riferito all’Azienda dove si opera, ma sosteniamo che il tentativo di omogeneizzare i percorsi generali e gli standard di riferimento a livello Regionale , lasciando il giusto spazio ad elementi e criteri valutativi propri dell’Azienda , può solo produrre un miglioramento generale del sistema e valorizzare le punte di eccellenza e le criticità in un ottica più ampia.

 

Un altro aspetto importante è la funzione di indirizzo regionale per sviluppare a livello aziendale un sistema di standard finalizzati all’individuazione dei volumi prestazionali riferiti all’impegno, anche temporale , richiesto nonché di monitoraggio delle prestazioni concordate e correlate al raggiungimento degli obiettivi. Una materia che accosta la produttività ai carichi di lavoro , per giungere se affinata agli standard di misurazione delle dotazioni organiche, di importanza fondamentale per le Aziende , dove lo scontro con le parti sociali si fa sempre più duro a causa di scarsità di risorse professionali e di necessità di contenimento della spesa. Chiedersi se i volumi prestazionali programmati da una Azienda Sanitaria sono conformi all’impegno temporale richiesto apre una importante partita di equilibrio del sistema. Si può dire in tal senso che nessuna Azienda Sanitaria della Regione deve assumere nuovo personale , ma forse si può arrivare meglio ad individuare l’Azienda che non può proprio assumere per un certo periodo di tempo , rispetto a quella Azienda che invece si trova in difficoltà e dove invece vanno dirottate le nuove risorse professionali per il recupero o anche per il mantenimento dei volumi prestazionali e degli obiettivi.

 

La funzione di indirizzo Regionale , come abbiamo visto in questo lavoro , è una funzione importante che va maggiormente valorizzata, perchè può conferire al sistema sanitario regionale un surplus di efficienza omogenea. Inoltre in un ambito propriamente politico-contrattuale delle relazioni sindacali svolte in Azienda , la funzione di indirizzo conferisce forza alla parte pubblica nella conduzione delle trattative, giacchè la linea di indirizzo elaborata con il confronto con le organizzazioni sindacali a livello regionale, non può consentire azioni di sfondamento in una Azienda , portate poi come esplicito riferimento nelle trattative di un’altra Azienda limitrofa nell’ambito dello stesso territorio Regionale, dove in tal caso si farebbe una certa fatica a contenere la trattativa.

 

                                                                                 Felice Marra

 

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