La sentenza in epigrafe rappresenta un precedente giurisprudenziale di rilevante importanza: da un lato in relazione ai riflessi che andranno a ripercuotersi nei confronti dell’Amministrazione comunale[1], dall’altro lato si rileva vantaggiosa nei riguardi dei cittadini che vedranno ergersi i propri diritti alla dignità sociale che meritano. Con la presente pronuncia, i giudici di legittimità statuiscono che sono nulli tutti i verbali di accertamento e di contestazione emessi dagli organi procedenti ex art. 12 C.d.S., per sosta vietata in un’area di parcheggio a pagamento, qualora nella stessa zona non sia presente anche un’area adibita a parcheggio libero, salvo alcune eccezioni tassativamente indicate. La querelle sottesa all’esame degli ermellini involge questioni di peculiare rilevanza e i Supremi giudici con l’odierno dictum, nel prendere in considerazione le versatili esigenze, hanno cercato di contemperare l’utilizzo delle due aree in maniera più uniforme. In effetti, hanno ribadito che accanto alle aree blu soggette al tributo dei cives vi devono essere i parcheggi con strisce bianche, esenti e liberi da imposta.
La Corte di cassazione a sez. Unite con la sentenza del 09 gennaio 2007 n. 116 ha confermato la statuizione del giudice di Pace di Cagliari, il quale, dopo aver argomentato sul punto, dichiarava la nullità ed inefficacia di svariati verbali di accertamento e di contestazione per sosta vietata e condannava il Comune di X al rimborso delle spese processuali.
Nel merito i giudici di via Cavour hanno fatto riferimento all’art 7, comma 8, C.d.S., in virtù del quale qualora il comune assuma l’esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l’installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f), su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta.
Peraltro, la normativa subisce delle deroghe in presenza di alcune tipologie di aree, così come prescritto dal Decreto del Ministro dei Lavori pubblici n. 1444/68 pubblicato nella G.U. n. 97 del 16 aprile 1968 e precisamente: 1) Area pedonale (ex art. 3 del presente Decreto); 2) Zona a traffico limitato (ex art. 3 del presente Decreto); 3) Zone definite “A” (ai sensi dell’art 2 del sopra citato Decreto) e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di traffico.
Casus decisus
L’avv. Tizio proponeva ricorso al Giudice di Pace di X, a seguito dell’intimazione di pagamento di diverse sanzioni pecuniarie emesse dal Comando della Polizia Municipale di X, in relazione alle ripetute violazioni all’art. 157 C.d.S. e cioè posteggio dell’autoveicolo in zona soggetta a tributo senza l’apposizione del ticket attestante l’avvenuto pagamento delle somme dovute a seguito della sosta.
Il ricorrente chiedeva che venissero dichiarati nulli ed inefficaci tutti i verbali di accertamento e di contestazione notificatigli per manifesta nullità delle delibere della Giunta Municipale e delle ordinanze del Sindaco X, per mancata previsione di adeguate aree destinate al libero parcheggio, come previsto ex articolo 7, comma 8, C.d.s. Il giudice di pace adito accoglieva il suo ricorso. Nelle more, il Comune resistente, in persona del sindaco pro tempore, ricorreva in Cassazione sulla base delle seguenti motivazioni. Con il primo motivo d’impugnazione il ricorrente lamentava che la sentenza impugnata non aveva considerato come il provvedimento, erroneamente ritenuto affetto da vizi, avesse inteso tutelare le esigenze dei servizi di sosta a pagamento né che il pubblico interesse può (non) coincidere con l’interesse di uno o più soggetti senza che ciò valga ad incidere sull’aspetto pubblicistico dell’interesse tutelato con il provvedimento amministrativo. Con il secondo motivo il ricorrente denunciava difetto di giurisdizione, nonché violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della legge 689/81, nel suo coordinamento con gli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E. Con tale seconda motivazione si sosteneva che il Giudice di Pace, sebbene tenuto a limitare il proprio sindacato alla legittimità del provvedimento, ai soli fini della disapplicazione, aveva esteso la sua valutazione al merito, travalicando i limiti interni della propria competenza giurisdizionale, sia criticando la scelta operata dall’Amministrazione nel prendere in considerazione l’interesse pubblico del funzionamento dei servizi, sia dichiarando l’opportunità di riservare un’area per la sosta di determinati autoveicoli. Con il terzo motivo il ricorrente deduceva la nullità della sentenza impugnata, in base alle medesime considerazioni svolte con il motivo precedente con riferimento alla parte della motivazione che contestava la corretta individuazione delle aree del centro storico da parte del Comune di X. La Corte di cassazione a sez. Unite con la pronuncia oggetto di commento rigettava il ricorso.
Il ricorrente chiedeva che venissero dichiarati nulli ed inefficaci tutti i verbali di accertamento e di contestazione notificatigli per manifesta nullità delle delibere della Giunta Municipale e delle ordinanze del Sindaco X, per mancata previsione di adeguate aree destinate al libero parcheggio, come previsto ex articolo 7, comma 8, C.d.s. Il giudice di pace adito accoglieva il suo ricorso. Nelle more, il Comune resistente, in persona del sindaco pro tempore, ricorreva in Cassazione sulla base delle seguenti motivazioni. Con il primo motivo d’impugnazione il ricorrente lamentava che la sentenza impugnata non aveva considerato come il provvedimento, erroneamente ritenuto affetto da vizi, avesse inteso tutelare le esigenze dei servizi di sosta a pagamento né che il pubblico interesse può (non) coincidere con l’interesse di uno o più soggetti senza che ciò valga ad incidere sull’aspetto pubblicistico dell’interesse tutelato con il provvedimento amministrativo. Con il secondo motivo il ricorrente denunciava difetto di giurisdizione, nonché violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della legge 689/81, nel suo coordinamento con gli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E. Con tale seconda motivazione si sosteneva che il Giudice di Pace, sebbene tenuto a limitare il proprio sindacato alla legittimità del provvedimento, ai soli fini della disapplicazione, aveva esteso la sua valutazione al merito, travalicando i limiti interni della propria competenza giurisdizionale, sia criticando la scelta operata dall’Amministrazione nel prendere in considerazione l’interesse pubblico del funzionamento dei servizi, sia dichiarando l’opportunità di riservare un’area per la sosta di determinati autoveicoli. Con il terzo motivo il ricorrente deduceva la nullità della sentenza impugnata, in base alle medesime considerazioni svolte con il motivo precedente con riferimento alla parte della motivazione che contestava la corretta individuazione delle aree del centro storico da parte del Comune di X. La Corte di cassazione a sez. Unite con la pronuncia oggetto di commento rigettava il ricorso.
dott. ************
CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE – SENTENZA 9 gennaio 2007, n. 116 – Presidente ******* – Relatore ******
Svolgimento del processo
Con ricorso depositato il xxx presso la Cancelleria del GdP di X l’avv. Tizio per sé e per la moglie Tizia si opponeva all’intimazione di pagamento di alcune sanzioni applicate dal Comando della Polizia Municipale del Comune di Y per ripetute violazioni all’articolo 157 Cds (parcheggio dell’autovettura di proprietà della Tizia, utilizzata dal Tizio, in zona a pagamento senza l’esposizione del tagliando attestante il pagamento delle somme dovute per la sosta). Il ricorrente chiedeva che venissero dichiarati nulli ed inefficaci tutti i verbali di accertamento e di contestazione notificatigli per manifesta nullità delle delibere della Giunta Municipale e delle ordinanze del Sindaco di Y adottate in materia di parcheggi a pagamento nel centro cittadino, nullità derivante dalla mancata previsione di adeguate aree destinate al libero parcheggio, come previsto dal comma 8 dell’articolo 7 Cds.
Il Comune di Y eccepiva l’incompetenza del giudice a deliberare in materia di dichiarazione di illegittimità di atti amministrativi, quali la istituzione di aree di parcheggio e, nel merito, sosteneva che la zona di parcheggio- rientrava tra quelle- definite. A) dall’articolo 2 del Dm 144/68, emanato dal ministro dei Lavori Pubblici.
Con sentenza deliberata e depositata in data tot, il Giudice di Pace di X, in accoglimento del ricorso, dichiarava la nullità ed inefficacia di tutti i verbali di accertamento e contestazione per sosta vietata impugnati, dei quali ordinava la revoca, condannando il Comune di Y al rimborso delle spese processuali.
Osservava il giudice di merito, in particolare:
a) che sussisteva la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto gli atti amministrativi erano esaminati solo incidentalmente;
b) che le delibere istitutive dei parcheggi a pagamento dovevano essere disapplicate per aver ignorato il disposto dell’articolo 9 della legge 317/67, non essendo stati previsti parcheggi liberi nelle immediate vicinanze dell’area interessata;
c) che erano inoltre state emanate ordinanze del Sindaco di Y, istitutive di ulteriori parcheggi a pagamento, nel periodo dal 18 maggio 1994 al 2 marzo 2001, in nessuna delle quali era stato tenuto conto del dettato dell’articolo 8, CdS (salvo che nell’ordinanza 110/94 che aveva previsto l’istituzione di un parcheggio libero in una zona lontanissima);
d) che l’assunto del Comune, secondo cui le strade e le piazze interessate rientravano nella zona definibile come A ai sensi dell’articolo 2 del Dm dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 144, non poteva essere condiviso, in mancanza di riscontri documentali.
Avverso tale decisione il Comune di Y ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.
d) che l’assunto del Comune, secondo cui le strade e le piazze interessate rientravano nella zona definibile come A ai sensi dell’articolo 2 del Dm dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 144, non poteva essere condiviso, in mancanza di riscontri documentali.
Avverso tale decisione il Comune di Y ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.
Tizio e ***** hanno resistito con controricorso ed hanno depositato una memoria, pervenuta in cancelleria per posta in tot.
All’udienza del tot il Collegio della Prima Sezione civile disponeva la remissione degli atti al Primo Presidente per eventuale assegnazione della causa alle Su.
Motivi della decisione
1. Il controricorso è improcedibile, essendo stato depositato (mediante spedizione a mezzo posta effettuata il 27 gennaio 2003) oltre il termine di venti giorni dalla notificazione (avvenuta il 5 dicembre 2002), prescritto dall’articolo 370 Cpc.
2. Con il primo mezzo d’impugnazione il ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell’articolo 4, comma 1, lettera b) del Dpr 393/59, e succ. mod., nonché insufficiente, omessa e contraddittoria motivazione, lamentando che la sentenza impugnata non aveva considerato come il provvedimento erroneamente ritenuto affetto da vizi avesse inteso tutelare le esigenze dei servizi di sosta a pagamento, né che il pubblico interesse può (non) coincidere con l’interesse di uno o più soggetti senza che ciò valga ad incidere sull’aspetto pubblicistico dell’interesse tutelato con il provvedimento amministrativo.
3. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia difetto di giurisdizione, nonché violazione e falsa applicazione dell’articolo 23, terz’ultimo comma, della legge 689/81, nel suo coordinamento con gli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E.
Si sostiene che il giudice di pace, sebbene tenuto a limitare il proprio sindacato alla legittimità del provvedimento, ai soli fini della disapplicazione, aveva esteso la sua valutazione al merito, travalicando i limiti interni della propria competenza giurisdizionale, sia criticando la scelta operata dall’Amministrazione nel prendere in considerazione l’interesse pubblico del funzionamento dei servizi sia dichiarando l’opportunità di riservare un’area per la sosta di determinati autoveicoli.
4. Con il terzo motivo si deduce la nullità della sentenza impugnata, in base alle medesime considerazioni svolte con il motivo precedente, con riferimento alla parte della motivazione che contesta la corretta individuazione delle aree del centro storico da parte del Comune di Y.
5. La questione di giurisdizione, che va esaminata preliminarmente, non è fondata.
La controversia ha per oggetto il pagamento di sanzioni amministrative per violazione delle norme che regolano la sosta dei veicoli. La giurisdizione spetta al giudice ordinario essendo in contestazione il diritto del cittadino di non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, ferma restando la possibilità per il giudice ordinario di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a base della pretesa sanzionatoria.
4. Con il terzo motivo si deduce la nullità della sentenza impugnata, in base alle medesime considerazioni svolte con il motivo precedente, con riferimento alla parte della motivazione che contesta la corretta individuazione delle aree del centro storico da parte del Comune di Y.
5. La questione di giurisdizione, che va esaminata preliminarmente, non è fondata.
La controversia ha per oggetto il pagamento di sanzioni amministrative per violazione delle norme che regolano la sosta dei veicoli. La giurisdizione spetta al giudice ordinario essendo in contestazione il diritto del cittadino di non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, ferma restando la possibilità per il giudice ordinario di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a base della pretesa sanzionatoria.
Tanto premesso, il ricorso non merita accoglimento.
Il Giudice di pace di X ha disapplicato le delibere della Giunta comunale e le ordinanze del Sindaco istitutive dei parcheggi a pagamento riguardanti le contestate infrazioni perché esse (delibere, n. 14-69 del 1424/89 del 16.9.1991 e 621/94, nonché una serie di ordinanze del Sindaco comprese tra il periodo 18.5.1994 ~ 2.3.2001) non prevedevano la istituzione di parcheggi liberi né davano atto della preesistenza di tali parcheggi, in violazione dell’articolo 8 CdS.
Evidentemente si voleva fare riferimento all’articolo 7, comma 8 CdS. secondo cui "Qualora il comune assuma l’esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l’installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f) , su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia, o senza dispositivi di controllo di durata della sosta. Tale obbligo non sussiste per le zone definite a norma dell’articolo 3 "area pedonale" e “zona a traffico limitato, nonché per quelle definite "A" dall’articolo 2 del decreto del ministro dei Lavori pubblici 1444/68 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di traffico".
Il Giudice di pace di X ha disapplicato le delibere della Giunta comunale e le ordinanze del Sindaco istitutive dei parcheggi a pagamento riguardanti le contestate infrazioni perché esse (delibere, n. 14-69 del 1424/89 del 16.9.1991 e 621/94, nonché una serie di ordinanze del Sindaco comprese tra il periodo 18.5.1994 ~ 2.3.2001) non prevedevano la istituzione di parcheggi liberi né davano atto della preesistenza di tali parcheggi, in violazione dell’articolo 8 CdS.
Evidentemente si voleva fare riferimento all’articolo 7, comma 8 CdS. secondo cui "Qualora il comune assuma l’esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l’installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f) , su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia, o senza dispositivi di controllo di durata della sosta. Tale obbligo non sussiste per le zone definite a norma dell’articolo 3 "area pedonale" e “zona a traffico limitato, nonché per quelle definite "A" dall’articolo 2 del decreto del ministro dei Lavori pubblici 1444/68 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di traffico".
Il Giudice di pace ha osservato anche-che solo l’ordinanza 110/94 aveva previsto l’istituzione di un parcheggio libero, ma questo era situato in zona lontanissima dall’area riguardante 1
contestate violazioni. Né poteva ritenersi, secondo il medesimo giudice, che l’obbligo di riservare un’adeguata area destinata a parcheggio libero non sussistesse con riferimento ai casi esaminati, in quanto i parcheggi rientravano nella zona definita “A” dall’articolo 2 del decreto del ministro del Lavoro (più esattamente, dei Lavori Pubblici) 2 aprile 1968, perché il Comune non aveva mai definito come tale l’area in questione né aveva prodotto documentazione da cui risultasse che strade di cui si trattava rientrassero in agglomerati urbani di particolare valore storico o di particolare pregio ambientale.
contestate violazioni. Né poteva ritenersi, secondo il medesimo giudice, che l’obbligo di riservare un’adeguata area destinata a parcheggio libero non sussistesse con riferimento ai casi esaminati, in quanto i parcheggi rientravano nella zona definita “A” dall’articolo 2 del decreto del ministro del Lavoro (più esattamente, dei Lavori Pubblici) 2 aprile 1968, perché il Comune non aveva mai definito come tale l’area in questione né aveva prodotto documentazione da cui risultasse che strade di cui si trattava rientrassero in agglomerati urbani di particolare valore storico o di particolare pregio ambientale.
Osserva il Collegio che, in tal modo, il giudice di merito non ha esercitato un inammissibile controllo su scelte di merito rimesse all’esercizio del potere discrezionale dell’amministrazione, ma ha solo rilevato vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi istitutivi delle zone di parcheggio a pagamento, consistenti nella violazione dell’obbligo di prevedere anche aree di parcheggio libero. Nel medesimo senso, con riferimento all’articolo 4, comma 8, del Cds approvato con Dpr 393/59, si sono già pronunciate queste Su, con la sentenza 6348/48, secondo cui, in ipotesi di irrogazione di sanzione pecuniaria per la sosta di autoveicolo senza l’osservanza delle fasce orarie, fissate nella relativa zona da ordinanza del sindaco, il controllo del giudice ordinario nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione, se resta escluso con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all’esercizio del potere discrezionale del l’amministrazione, deve ritenersi consentito con riguardo agli eventuali vizi di legittimità del provvedimento medesimo (sia pure al limitato fine della sua disapplicazione) come quello consistente nella violazione dell’obbligo di istituire zone di parcheggio gratuito e libero in prossimità di aree in cui venga vietata la sosta o previsto il parcheggio solo a pagamento.
Sul punto il ricorrente non ha formulato specifiche censure deducendo vizi di violazione di legge né ha lamentato difetto di motivazione in relazione al possesso in concreto, da parte delle aree interessate, dei caratteri necessari per rientrare nella zona definita "A" dell’articolo 2 citato.
6. Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato.
Sul punto il ricorrente non ha formulato specifiche censure deducendo vizi di violazione di legge né ha lamentato difetto di motivazione in relazione al possesso in concreto, da parte delle aree interessate, dei caratteri necessari per rientrare nella zona definita "A" dell’articolo 2 citato.
6. Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato.
Nulla per le spese del giudizio di cassazione in considerazione dell’esito del ricorso e dell’improcedibilità del controricorso.
P.Q.M.
La Corte dichiara improcedibile il controricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rigetta il ricorso.
[1] In effetti, era invalsa da parte di molte amministrazioni comunali una prassi reiterata, contra legem, con la quale venivano tassate molte aree, a parcheggio a pagamento, senza un’equa distribuzione con quelle libere.
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