La legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) ha introdotto all’art. 1 commi dal 166 a 169 l’ obbligo di trasmissione da parte degli organi locali di revisione economico-finanziaria alle competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti di una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo.
In particolare, il comma 166 stabilisce che «Ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo» per cui, ai predetti fini, secondo quanto previsto dal comma 167 «La Corte dei conti definisce unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al comma 166, che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione».
Ai sensi del comma 168 «Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno» mentre il comma 169 stabilisce che «Per l’esercizio dei compiti di cui ai commi 166, 167 e 168, la Corte dei conti può avvalersi della collaborazione di esperti anche estranei alla pubblica amministrazione, sino ad un massimo di dieci unità, particolarmente qualificati nelle materie economiche, finanziarie e statistiche, nonché, per le esigenze delle sezioni regionali di controllo e sino al completamento delle procedure concorsuali di cui al comma 175, di personale degli enti locali, fino ad un massimo di cinquanta unità, in possesso di laurea in scienze economiche ovvero di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione di fuori ruolo o di comando».
Le norme in esame hanno affidato alla Corte dei conti un nuovo tipo di controllo che è finalizzato ad assicurare sia la sana gestione finanziaria degli enti locali, sia il rispetto da parte di questi del patto di stabilità interno e del vincolo posto dall’ultimo comma dell’articolo 119 della costituzione ai sensi del quale “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Si è pertanto in presenza di norme dirette a tutelare l’unità economica della Repubblica e a garantire il coordinamento della finanza pubblica.
Il controllo di cui si discute si differenzia da quello sulla gestione in senso stretto[1] che si estrinseca, “non già in rapporto a parametri di stretta legalità ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obbiettivi programmati nelle leggi e nel bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento” dovendosi il fine ultimo di tale controllo identificare in quello di “favorire una maggiore funzionalità nella pubblica amministrazione attraverso la valutazione complessiva della economicità/efficienza dell’azione amministrativa e dell’efficacia dei servizi erogati”[2].
Si tratta, in altre parole di un controllo successivo ed esterno all’amministrazione, di natura imparziale e collaborativa la cui estensione a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli enti locali, è il frutto di una scelta del legislatore che ha inteso superare la dimensione un tempo “statale” della finanza pubblica riflessa dall’art. 100 Cost. ed ha riconosciuto alla Corte dei conti, nell’ambito del disegno tracciato dagli artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 (nel testo originario) Cost., il ruolo di organo posto al servizio dello “Stato-comunità”, quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità[3].
Inoltre, con l’introduzione dell’obbligo imposto agli Stati membri dell’Unione europea di rispettare un determinato equilibrio complessivo del bilancio nazionale[4], la legge n. 20 del 1994 ha assunto maggior rilievo in quanto, sono stati introdotti dei vincoli cui si ricollega la normativa nazionale sul “patto di stabilità interno”, che coinvolge Regioni ed enti locali nella «realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica» scaturenti, appunto, dalla risoluzione del Consiglio europeo del 17 giugno 1997 e che è stato diversamente modulato negli anni in forza di disposizioni legislative che, in ogni caso, a partire dalla legge n. 289 del 2002 (finanziaria 2003), sono qualificate come «princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione»
Appare pertanto consequenziale che, la necessità di coordinamento della finanza pubblica, nel cui ambito materiale si colloca il controllo esterno sulla gestione, riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della “finanza pubblica allargata”[5].
Un ultima notazione riguarda il fatto che il controllo successivo sulla gestione in esame si attua mediante programmi stabiliti dalla Corte dei conti, sulla base di priorità stabilite dalle Commissioni parlamentari[6] su materie scelte a campione.
In linea di continuità si pone, anche, l’art. 7, commi da 7 a 9, della legge n. 131 del 2003, che, nel mutato quadro costituzionale, a seguito della riforma del Titolo V, valorizza, in un’ottica collaborativa, il controllo sulla gestione, attribuendo alla Corte dei conti, «ai fini del coordinamento della finanza pubblica», il compito di verificare «il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea». Una previsione, quest’ultima, che va letta anche nella prospettiva di quanto stabilito dall’art. 248 del Trattato CE, in ordine al controllo negli Stati membri della Corte dei conti europea, da effettuarsi «in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo».
Il controllo previsto dall’art. 1 commi 166 e seguenti della Legge 266/05 che è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità "ha tuttavia la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com’era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive. Ne consegue che esso assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire”[7].
Il controllo di cui si discute ha una natura collaborativa in quanto per un verso la Corte dei conti deve segnalare all’Ente controllato quali disfunzioni siano state rilevate mentre per l’altro viene rimessa all’Ente stesso l’adozione delle misure necessarie per eliminare le disfunzioni stesse.
Va infine rilevato che è rimesso alla Corte dei conti un potere di vigilanza sulle misure che sono state adottate che non deve essere inteso come un invasione delle competenze amministrative degli Enti in questione, ma come uno strumento indispensabile per l’effettività del controllo ed utile per soddisfare l’esigenza di garantire gli equilibri di bilancio.
Dott. Giuseppe Mullano
[1] Art. 3, comma 4 Legge 14 gennaio, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti).
[2] Corte Costituzionale Sent. n. 29/95 par. 9.1
[3] Corte Costituzionale Sent. n. 267/06 par. 4
[4] Risoluzione del Consiglio europeo del 17 giugno 1997 relativa al “patto di stabilità e crescita
[5] Corte Costituzionale Sent. nn. 425/2004 e 267/06
[6] Art. 1, comma 473, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
[7] Corte Costituzionale Sent. n. 179 del 7 giugno 2007 par. 3.1
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