Debiti fuori bilancio enti locali – corte dei conti – sezione regionale di controllo per l’ emilia-romagna – deliberazione n. 20/2007/g – comune di verrucchio – rendiconti 2005 – pronuncia ex art. 1, comma 166 s.s. legge finanziaria per il 2006

composta dai Magistrati

Visto l’art.100, comma 2, della Costituzione,

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti approvato con deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, successivamente modificato con deliberazione delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003;

Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni;

Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Visto l’art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di revisione degli enti locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti relazioni apposite in ordine ai bilanci preventivi e ai rendiconti degli enti;

Viste le linee-guida predisposte dalla Corte dei conti per la redazione delle relazioni inerenti al consuntivo 2005, approvate dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 11 del 7 luglio 2006;

Considerato che dette linee-guida ed il questionario relativo al consuntivo 2005 sono stati trasmessi ai Sindaci ed agli Organi di revisione economico-finanziaria degli gli enti locali interessati, con lettera presidenziale di questa Sezione regionale di controllo prot. n.1815/Linee Guida/Com. del 15 settembre 2006;

Presa visione della relazione inoltrata a questa Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti predisposta dall’ organo di revisione del Comune di Verucchio (RN);

Considerate le richieste di chiarimenti istruttori e le risposte dell’Ente locale e dell’organo di revisione;

Vista l’ordinanza presidenziale n. 8 in data 23 marzo 2007 con la quale è stata convocata la Sezione per la Camera di consiglio del 3 aprile 2007;

Udito nella Camera di consiglio del 3 aprile 2007 il magistrato relatore Referendario Maria Teresa D’urso;

Ai sensi delle disposizioni introdotte dalla legge finanziaria 2006 (art.1, commi 166 e seguenti), gli organi di revisione degli enti locali devono trasmettere alla Corte dei Conti apposite relazioni sui bilanci preventivi e rendiconti degli enti stessi; le Sezioni regionali di controllo della Corte, qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive.

Dalla relazione dell’organo di revisione risulta che il Comune di Verucchio ha provveduto al riconoscimento di debiti fuori bilancio per euro 1.133.804,00 di parte corrente, prevedendo, al fine di ripianare detto debito, l’alienazione della pinacoteca comunale alla Provincia di Rimini.

Tuttavia, – continua la relazione – considerando che trattasi di sentenza “esecutiva ma non ancora passata in giudicato” e che è in corso l’iter burocratico per ottenere per la pinacoteca la dichiarazione di bene di interesse storico – artistico ai sensi dell’art. 10, comma 1 e art.12 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 , “….l’Ente ha ritenuto opportuno non assumere l’impegno di spesa né provvedere all’accertamento in entrata per l’anno 2005. Per il 2006 l’Ente ha riproposto l’iscrizione in bilancio della somma corrispondente al debito in entrata e nella spesa, rinviando l’accertamento dell’entrata ed il conseguente impegno di spesa al momento di perfezionamento del trasferimento dell’immobile.”.

L’ Ente, ottemperando prontamente alle richieste istruttorie, ha trasmesso la deliberazione del 28.9.2005, in cui il Consiglio Comunale di Verucchio, preso atto del rigetto dell’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza appellata , ha deliberato:

Ha, inoltre, precisato, in relazione al pagamento del debito, di avere in corso “….intense negoziazioni con l’Avvocato di controparte per acquisire idonee garanzie reali, non ritenendo sufficientemente congrue quelle personali…..” .

Il Magistrato delegato al controllo non ha ritenuto tali argomentazioni adatte a superare i rilievi formulati per cui il Presidente, con propria ordinanza, ha convocato l’odierna Camera di consiglio.

L’articolo 194 del T.U.E.L. indica i casi in cui gli Enti locali possono riconoscere la legittimità dei cd. “debiti fuori bilancio”, elencando una serie di fattispecie eterogenee, accomunate esclusivamente dalla circostanza di rappresentare obbligazioni dell’Ente sorte senza il rispetto delle regole giuridiche contabili .

La ratio della norma, che contiene una elencazione tassativa di debiti riconoscibili, deve individuarsi nel principio dell’obbligo di copertura finanziaria nei procedimenti di spesa, posto a garanzia degli equilibri di bilancio, principio affermato, prima ancora che dagli articoli 191 e 193 del T.U.E.L., dall’articolo 81, 4 comma , della Carta costituzionale.

La competenza ad operare il riconoscimento è affidata dal legislatore all’organo consiliare, che deve non solo ricondurre al “sistema bilancio” l’obbligazione sorta in modo, per così dire, patologico, vagliandone la legittimità, ma, soprattutto, verificare che il riconoscimento non pregiudichi gli equilibri del bilancio dell’Ente ed, ove ciò si verifichi, approntare tutti gli strumenti a difesa.

Con particolare riferimento alla fattispecie che qui interessa (debito sorto da sentenza esecutiva), occorre precisare che, per tale peculiare ipotesi, la valenza della delibera consiliare ex art. 194 T.U.E.L. non è quella di riconoscere la legittimità di una obbligazione, la cui validità è stata oggetto di delibazione in sede giudiziaria, quanto una funzione giuscontabilistica, individuabile nella salvaguardia degli equilibri di bilancio (mediante l’individuazione delle risorse necessarie a finanziare il debito) ed anche garantista, consistente nell’ “accertamento di chi sia responsabile della formazione della fattispecie debitoria che si è formata al di fuori della ordinaria contabilità dell’ente” (Delibera 1/ 2007 Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia).

Deve, altresì, aggiungersi che, in ogni caso, dal riconoscimento di legittimità discende l’obbligo, per l’ente pubblico, di contabilizzazione e di quantificazione finanziaria del debito riconosciuto, in virtù dei principi di universalità, veridicità ed attendibilità del bilancio.

“Le disposizioni degli artt. 193 (commi 2 e 3) e 194 (comma 2) del TUEL, che disciplinano il ripiano dei debiti fuori bilancio, consentono, oltre la possibilità di procedere all’impegno contabile degli stessi sull’esercizio nel quale avviene il riconoscimento, anche quella di programmare, attraverso il bilancio pluriennale, l’impegno sui due esercizi successivi. Si definiscono, quindi, per tecnica legislativa “ripianati” i debiti fuori bilancio, la cui copertura finanziaria ed il cui conseguente impegno contabile è effettuato a carico dell’esercizio in cui avviene il loro riconoscimento e/o sui due esercizi successivi.

Peraltro, non è di poco momento tenere distinti i ripiani a carico dell’esercizio in corso dagli altri, perché ciò è determinante al fine di riconoscere cessata la qualità di “fuori bilancio” (annuale) di un debito. Ciò nel senso proprio del termine che impone l’avvenuto atto giuscontabile di impegno a carico dell’esercizio cui quel bilancio fa riferimento e nelle cui scritture contabili trova rappresentazione”. (Deliberazione n. 15/2006 della Sezione Autonomie della Corte dei Conti) .

E’ chiaro che l’Ente locale deve contemperare due esigenze contrapposte: da un canto, la salvaguardia della funzionalità, per assicurare continuità ai propri servizi; dall’altro, l’obbligo di far fronte a tutti i propri debiti (anche quelli sorti “fuori bilancio”, ma riconosciuti ai sensi dell’articolo 194 T.U.E.L.) prima di assumere nuove spese, anche in conformità al principio di attendibilità del bilancio. 

Tanto premesso, la Sezione, pur prendendo atto della difficoltà di reperire una somma così ingente, non può non rilevare che l’entrata iscritta dal Comune di Verucchio per ripianare il debito fuori bilancio, alla data della delibera consiliare di riconoscimento ( 28 settembre 2005), non risulta certa, e come tale è in contrasto con i principi di veridicità ed attendibilità del bilancio.

Infatti, la comunicazione della Provincia di Rimini del 27 settembre 2005 non può giuridicamente essere considerata una proposta contrattuale di acquisto, mancando l’espressione di valida volontà procedimentale da parte dell’Ente potenziale acquirente e può farsi rientrare, al più, nella cd. fase precontrattuale   (“… la Provincia di Rimini si impegna a verificare la possibilità di acquisire l’immobile di proprietà del Comune di Verucchio noto come “Pinacoteca Comunale”, i cui dati identificativi sono nella scheda allegata, al prezzo stimato di Euro 1.224.000,00 da verificarsi mediante la valutazione dell’Agenzia delle Entrate, con la quale siamo convenzionati, salvo approvazione da parte dei competenti organi deliberanti e regolare conclusione dell’iter amministrativo relativo.”).

Pertanto, l’iscrizione in bilancio della somma corrispondente al debito in entrata ed in uscita senza assumere l’impegno di spesa né provvedere all’accertamento in entrata per l’anno 2005 e per l’anno 2006 “…rinviando l’accertamento dell’entrata ed il conseguente impegno di spesa al momento di perfezionamento del trasferimento dell’immobile”, e la mancata programmazione dell’impegno, a seguito di un piano di rateizzazione, sui due esercizi successivi a quello in cui è avvenuto il riconoscimento,appare in palese violazione con il disposto degli articoli 193, 2 e 3 comma, e 194 TUEL. 

Al contrario, deve dedursi dalla ratio del sistema normativo nel suo insieme che il debito, una volta riconosciuto dall’Ente, debba essere finanziato ed adempiuto con necessaria celerità, pur nel rispetto degli equilibri di bilancio, anche al fine di evitare ulteriore aggravio per le finanze pubbliche.

A tal proposito,  le Sezioni Riunite della Corte dei Conti per la Regione Sicilia in sede consultiva ( parere n.2/2005 del 23.02.2005) hanno chiarito che, nell’ipotesi di debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva, l’ente locale può procedere al pagamento prima ancora della deliberazione consiliare di riconoscimento, "……in applicazione dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e con l’interesse pubblico volto ad evitare inutili sprechi di denaro pubblico……”, dovuti a titolo di interessi legali, rivalutazione monetaria ed eventuali spese giudiziali derivanti da procedure esecutive, ove l’Ente tardi ad effettuare la delibera di riconoscimento o, comunque, non adempia nel termine di 120 giorni previsti dall’art. 14 del d.l. 669/1996, convertito nella l. 30/1997.

Orbene, se è vero che solo dal 7 aprile 2005 (data in cui la sentenza è stata dichiarata provvisoriamente esecutiva) il debito di cui trattasi è divenuto riconoscibile ( in quanto dotato dei requisiti della certezza, liquidità ed esigibilità: Circolare del Ministero dell’Interno 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993), è pur vero che il Comune di Verucchio è venuto a conoscenza della decisione di condanna a proprio carico fin dal 3 marzo 2004, data di emissione del dispositivo.  

Da tale data, principi di prudenza e buona amministrazione avrebbero dovuto suggerire l’opportunità di apprestare, a fronte di un importo di tale rilevanza, gia’ quantificato nel dispositivo, idonee misure cautelative, quali, ad esempio, la previsione in bilancio di un apposito fondo per la copertura di spese impreviste o per l’ipotesi di soccombenza in giudizio, o, comunque, l’individuazione in tempo utile di risorse finanziarie certe ed idonee a ripianare il debito con le modalità e nei limiti temporali massimi fissati dal legislatore. 

“……È infatti evidente che il debito (fuori bilancio) avrà un diverso impatto sul bilancio a seconda che siano state o meno allocate prudentemente in bilancio risorse finanziarie per fronteggiare il debito di cui era prevedibile l’insorgenza. A questo proposito resta ovviamente riservata alla prudente valutazione dell’ente, da operare in relazione alle caratteristiche delle singole fattispecie, l’opportunità di effettuare un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale al fine di evitare (o di neutralizzare al massimo) gli effetti dell’obbligazione derivante dalla sentenza sugli equilibri di bilancio…..” (deliberazione n. 6/2005 della Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti del Friuli Venezia Giulia).

Il Comune di Verucchio ha, inoltre, ribadito, anche nella comunicazione del 31.3.2007, la preoccupazione, già manifestata, che un eventuale esito favorevole del giudizio di appello esporrebbe l’amministrazione “…ad onerose e dispendiose pratiche per la restituzione di un risarcimento così ingente….. con il rischio di assistere a condizioni di insolvenza di fatto frequenti da parte di privati, con conseguente spreco di denaro pubblico”.

Non può non riconoscersi che il problema è reale e può ragionevolmente ritenersi che il legislatore, nell’adeguare il dettato normativo del TUEL alla modifica apportata all’art. 382 c.p.c. dall’art. 33 della l. 353/1990, (secondo cui le sentenze di primo grado sono provvisoriamente esecutive tra le parti) avrebbe potuto individuare un più idoneo contemperamento tra il dovere di ottemperare all’ordine del giudice e il dovere, non meno rilevante, di tutelare, nell’interesse pubblico, gli equilibri di bilancio.

Pur tuttavia, allo stato della vigente normativa, occorre precisare che una tempistica di adempimento così dilatata non può trovare giustificazione nella ricerca di “…idonea garanzia reale…”, tanto più che tale accordo richiede sempre la volontà collaborativa del soggetto creditore e che, se l’onere finanziario per l’accensione delle suddette garanzie dovesse ricadere a carico del Comune, occorrerebbe valutarne prudentemente, caso per caso, l’opportunità.

Pertanto, l’intento dell’Ente locale, lodevole e comprensibile, avrebbe dovuto trovare, per quanto sopra detto, concreta realizzazione in contenuti limiti temporali, tenendo, comunque, presente che una, se pur sommaria, delibazione del fumus boni iuris e del periculum in mora dei motivi di appello era già stata effettuata dalla Corte d’Appello di Bologna in data 22 luglio 2005, allorché era stata respinta l’istanza di sospensione della provvisoria esecuzione della sentenza di primo grado.

Tanto premesso, la Sezione deve, pertanto, dichiarare che, ai sensi dell’art.1, comma 168 della l. 23 dicembre 2005 n.266, dall’esame della relazione inviata dall’organo di revisione del Comune di Verucchio e dall’attività istruttoria svolta è stato accertato un comportamento difforme dalla sana gestione finanziaria e segnalarlo all’Organo consiliare

di riferire al Consiglio Comunale di Verucchio nei termini di cui in premessa, invitando l’Ente all’adozione delle opportune misure correttive, dandone tempestiva comunicazione a questa Sezione, per quanto di ulteriore competenza.

La natura collaborativa del controllo esercitato rende, inoltre, doveroso segnalare all’ Ente anche la presenza di criticità che, pur non generando, allo stato, ricadute pericolose sul rendiconto 2005, vanno attentamente vagliate nella gestione del bilancio degli esercizi futuri. In particolare:

Con riferimento al risultato di amministrazione :

–    il verificarsi di un risultato negativo della gestione di competenza e di un saldo negativo della parte corrente, pur in presenza di un avanzo di amministrazione, può rappresentare un concreto rischio in ordine alla costruzione di situazioni di bilancio in equilibrio nei futuri esercizi ;

–                      –                      Il basso grado di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale (in percentuale stimata, in via prudenziale, inferiore al 60%) e del servizio di nettezza urbana (in percentuale stimata, in via prudenziale, inferiore al 90%), in presenza di un risultato negativo di gestione ed un saldo negativo della parte corrente, può costituire un ulteriore elemento di rischio sulla tenuta degli equilibri di bilancio per i futuri esercizi, potendo, inoltre, incidere in maniera determinante sullo standard di qualità del servizio medesimo .

che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio Comunale, al Sindaco e, per conoscenza, all’Organo di revisione del Comune di Verucchio.

Così deliberato in Bologna, nella Camera di consiglio del 3 aprile 2007.

Depositata in segreteria il 3 aprile 2007