Le fonti normative ed i soggetti giuridici della contabilità di Stato

 

 

Cominciamo con il definire il concetto di contabilità pubblica. È opinione diffusa che per contabilità pubblica si intende il complesso di norme che disciplinano l’attività gestoria dei pubblici poteri, compresi l’organizzazione finanziario-contabile e il sistema dei controlli. Ciò premesso, è possibile distinguere due tipologie di fonti normative che interessano la contabilità pubblica. Le fonti normative primarie si distinguono comprendono l’art. 81 Cost. sul bilancio dello Stato; l’art. 100 Cost. sui controlli della Corte dei Conti; l’art. 103 Cost. sulla giurisdizione di questa; infine, l’art. 119 Cost. sulle competenze contabili delle Regioni

Tra le fonti normative secondarie sono comprese: il R.D. 2440/1923 per il bilancio dello Stato; il R.D. 1214/1934 il t.u. sulla Corte dei Conti; la L. 76/2000 sull’autonomia finanziaria delle Regioni a statuto ordinario contenente i principi generali dell’ordinamento contabile; il combinato disposto dei dlgs. 77/95 e 267/2000 per l’ordinamento finanziario degli enti locali con importanti novità come un bilancio di previsione più snello, l’introduzione del piano esecutivo di gestione con cui sia attua il bilancio di previsione approvato dall’assemblea e una netta separazione tra il momento del programma e quello della gestione; infine, la legge 70/95 (c.d. legge sul parastato) in cui si identificano 7 categorie di enti pubblici istituzionali, di cui si avvale lo Stato per perseguire i propri scopi caratterizzati da una struttura pubblica (per questo si distinguono dagli enti pubblici economici che oprando in regime di diritto privato, applicano ai bilanci le norme proprie del diritto privato), tra cui si annoverano: gli enti previdenziali e assistenziali, quelli di assistenza generica, quelli di ricerca e sperimentazione ecc.

 

 

Lo Stato è il soggetto primario dell’attività finanziaria ed opera avvalendosi del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ridisegnato dopo la riforma del Dlgs 300/99.

Le funzioni del Ministero, identificate nel decreto suddetto, sono 5 raggruppate in grandi macroaree di riferimento.

La prima area comprende la politica economica e finanziaria: con studio e analisi dei problemi economici, monetati sia interi che internazionali, vigilanza sui mercati finanziari e creditizi, elaborazione di linee di programmazione economica e finanziaria;

La seconda area comprende la politica di bilancio: per la formazione e gestione del bilancio dello Stato;

La terza area riguarda le politiche fiscali: con particolare riguardo alle attività di analisi del sistema fiscale e delle scelte sulle entrate tributarie ed erariali; attività di controllo e coordinamento delle agenzie fiscali; monitoraggio della rete unitaria di settore;

La quarta area interessa la programmazione economica finanziaria: per la gestione dei fondi strutturali comunitari;

La quinta area comprende l’amministrazione generale: con particolare attenzione alla gestione delle risorse necessarie all’attività delle commissioni tributarie.

 

Sono sottoposti al controllo del ministero anzitutto la cabina di regia nazionale che coordina le amministrazioni per l’utilizzo dei fondi strutturali comunitari.

Inoltre, il ministero esercita il proprio controllo sulla commissione tecnica per la spesa pubblica che definisce le metodologie per la programmazione finanziaria e sull’istituto di studi e analisi economica, che svolge compiti di studio di macro e micro economia nel breve e lungo periodo, sia per il mercato interno che per quello internazionale.

 

Il Ministero è organizzato in 5 dipartimenti.

C’è anzitutto il Dipartimento per le politiche fiscali: è il centro unitario di direzione amministrativa della fiscalità statale. Svolge funzioni tra cui: analisi ed elaborazione delle politiche economiche-fiscali e giuridico-tributarie; controllo e monitoraggio dei risultati perseguiti dalle agenzie e stabiliti nella convenzione; vigila sull’ esercizio dell’attività delle agenzie in termini di trasparenza, imparzialità e correttezza.

C’è poi il Dipartimento del Tesoro: ha competenze nel settore della politica economica-finanziaria. Svolge funzioni tra cui: lo studio e il monitoraggio dell’andamento del sistema economico interno e internazionale; elabora in grandi linee la programmazione economica tenendo conto delle direttive della Comunità Europea; gestisce il debito pubblico; vigila sui mercati finanziari e creditizi; gestisce il personale.

Terzo è il Dipartimento della Ragioneria dello Stato: ha l’importante compito di esaminare qualsiasi atto o disegno di legge che possa avere una qualsiasi ripercussione diretta o no sulla gestione finanziaria. Svolge compiti fondamentali tra cui: compilazione del bilancio previsionale dello Stato; tenuta delle scritture contabili; controllo di legittimità e merito della copertura finanziaria della legislazione di spesa; formazione e certificazione del bilancio dell’Unione europea; adempimenti di tesoreria.

Fa parte del dipartimento il Centro Nazionale di Contabilità Pubblica ed è presente sul territorio attraverso: gli uffici centrali di bilancio (tengono le scritture contabili delle amministrazioni controllate e controllano la regolarità dei singoli atti di spesa, ricevendo dalle amministrazioni le informazioni utili redatte in centri di costo) e le Ragionerie provinciali dello Stato, che nei capoluoghi di provincia e di regione, esercitano un controllo preventivo di natura amministrativa-contabile sugli atti posti in esser dai singoli uffici delle amministrazioni di riferimento.

Gli ultimi due dipartimenti sono, in primo luogo, il Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione: si occupa della programmazione e degli investimenti da stanziare per lo sviluppo delle aree depresse, seguendo le direttive stabilita dal CIPE, promuovendo iniziative volte all’utilizzo dei fondi comunitari ( sulla base del trasferimento delle competenze sancito dalla legge 94/97). Alle dipendenze del dipartimento vi sono: il sistema informativo per gli investimenti territoriali e il nucleo di valutazione degli investimenti pubblici.

In secondo luogo c’è il Dipartimento della amministrazione generale del personale e dei servizi del tesoro: si occupa della gestione delle risorse umane avvalendosi della collaborazione della CONSIP S.p.a. consulente e assistente delle amministrazioni pubbliche centrali e periferiche per la compravendita di beni e dia acquisizione di servizi, tenendo costantemente informato il ministero a riguardo.

 

Tra i soggetti dell’organizzazione della contabilità di Stato sono comprese le agenzie fiscali. Esse sono state istituite con il dlgs. 300/99 ex art. 57 e sono caratterizzate dall’ampia autonomia regolamentare, amministrativa, organizzativa, contabile e finanziaria.

Devono inoltre operare secondo i principidi imparzialità, correttezza, economicità ed efficienza, essendo poi sottoposte al controllo della Corte dei Conti, nonché alla vigilanza del Ministero stesso soprattutto in relazione alle deliberazioni che queste agenzie pongono in essere e che devono esser necessariamente trasmesse prima della loro esecuzione.

Annualmente il Ministero stipula con le agenzie una convenzione in cui vengono fissati i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere; le direttive generali sui criteri della gestione; le strategie di miglioramento, le risorse disponibili e gli indicatori con cui misurare l’efficienza della gestione.

Gli organi delle agenzie sono quattro. C’è il direttore, scelto sulla base di criteri di professionalità e capacità manageriale, che deve dirigere ed emanare i provvedimenti; segue il comitato direttivo, composto dal direttore che lo presiede e da sei membri con potere di deliberare lo statuto, i regolamenti e gli altri atti di contenuto generale che regolino la vita dell’agenzia; infine, c’è il collegio dei revisori dei conti, composto dal presidente e da due membri iscritti all’albo dei revisori dei conti, con compiti di vigilanza sull’amministrazione nel rispetto delle legge e della regolarità delle scritture contabili.

In caso di gravi irregolarità nella gestione, le agenzie possono essere commissariate con decreto del Presidente consiglio ministri, su proposta del ministro dell’economia per un termine massimo di 18 mesi.

 

Le agenzie fiscali sono 4:

La prima è l’Agenzia delle entrate: svolge funzioni relative alla riscossione, amministrazione e contenzioso delle imposte dirette, dell’IVA e di tutte le altre imposte. Ha il compito di perseguire al massimo livello i compiti di adempimento fiscale sia attraverso controlli per scongiurare l’evasione, sia con l’assistenza ai contribuenti.

Viene poi l’Agenzia delle dogane: svolge servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei diritti doganali e delle fiscalità collegate agli scambi internazionali, operando a stretto contatto con gli organi della Comunità europea in chiave di armonizzazione dei controlli e dei risultati.

Terza è l’Agenzia del territorio: svolge servizi relativi al catasto, conservatoria dei registri immobiliari e opera a stretto contato con gli enti locali. E’ un organismo tecnico e gestisce l’osservatorio del mercato immobiliare e i relativi servizi estimativi. E’ previsto che possa, collaborando con i Comuni, gestire i servizi di tenuta e aggiornamento del catasto.

Infine, c’è l’Agenzia del demanio: gestisce i beni immobili dello Stato e con apposite convenzioni, anche quelli immobiliari delle Regioni ed altri enti locali. Svolge compiti di razionalizzazione del suddetto patrimonio attraverso programmi di vendita, di provvista, di utilizzo e manutenzione.

 

Il Comitato interministeriale di programmazione economica svolge funzioni di coordinamento all’interno della politica economica nazionale, e tra quella nazionale e comunitaria. Le sue competenze sono state disciplinate dal dlgs. 430/97 e comprendono: definizione delle linee di politica economica da perseguire in ambito nazionale, comunitario e internazionale; definizione dei programmi di sviluppo soprattutto in relazione alle arre depresse; svolgimento delle funzioni di coordinamento e indirizzo generale in materie di intese istituzionali di programmazione negoziata; rideterminazione periodica degli obiettivi sulla base di quelli già perseguiti e riallocando le risorse inutilizzate; definizione delle linee guida per le public utilities.

 

La Cassa è stata istituita con la l. 1270/1863 ed ha avuto sin dall’inizio il compito di raccogliere depositi, in denaro e titoli, ed impiegare le disponibilità in mutui a favore degli enti locali. Svolge un importante compito di intermediazione finanziaria ed è stata riorganizzata dal dlgs. 284/99 che le riconosce una propria personalità giuridica ed autonomia organizzativa, patrimoniale e di bilancio.

I compiti che svolge sono prevalentemente tre: riceve depositi con garanzie dello Stato, da amministrazioni statali, Regioni, enti locali e privati, ma nei soli casi stabiliti dalla legge; concede finanziamenti allo Stato, regioni, enti locali ecc.; gestisce fondi e svolgere attività per conto della amministrazioni pubbliche o di altri soggetti.

Va ricordato infine che con la Legge 112/02 la Cassa è stata autorizzata a costituire una società finanziaria per azioni denominata Infrastrutture S.p.A con il principale compito di assicurare lo sviluppo economico investendo e finanziando grandi opere pubbliche purchè suscettibili di utilizzazione economica.

 

Tra gli altri soggetti della contabilità pubblica sono comprese le amministrazioni e le aziende autonome: tali sono organismi dotati di una propria organizzazione amministrativa, ma incardinati nell’amministrazione statale e degli enti locali; godono di un’ampia autonomia amministrativa, finanziaria e contabile anche se non hanno personalità giuridica. A partire dagli anni ’90 sono state soggette a progressiva privatizzazione, trasformandosi in s.p.a o enti pubblici economici (ricordiamo le ferrovie dello Stato, le poste e telecomunicazioni, l’ANAS)

Vi sono poi gli enti non territoriali, distinti principalmente in enti di erogazione cui è stata imposto il principio di obbligatorietà annuale del bilancio e del consuntivo, redatti secondo regole uniformi; e gli enti economici che utilizzano il modello della contabilità d’impresa.

Esistono ancora Ggli enti territoriali e le amministrazioni locali: tra cui Regioni, province e Comuni, caratterizzati dall’avere autonomia statuaria, finanziaria (basata sulla certezza di risorse proprie e di trasferimenti statali e regionali), di bilancio ( disciplinata dalla legge cornice 335/76, dalle singole leggi regionali e dal dlgs. 77/95 per Province e Comuni), contabile (con un autonomo procedimento contabile di acquisizione ed erogazione dei mezzi finanziari).

Infine, vi sono compresi gli enti pubblici. Secondo quanto previsto dal dlgs. 419/99 con differimento del termine inizialmente previsto fino al dicembre 2003, si dovranno indicare gli enti che potranno essere privatizzati secondo apposite convenzioni. Si prevede inoltre, fatta eccezione per gli enti previdenziali, istituzioni private di interesse pubblico, società a partecipazione pubblica, che tale riordino avvenga tramite revisione degli statuti promossa dalle amministrazioni che esercitano un controllo sugli enti stessi (art. 13). Si prevede infine che tutti gli enti pubblici cui si applicano le disposizioni del decreto, predispongano un piano biennale di razionalizzazione dell’allocazione dei propri uffici acquisiti in proprietà o locazione.