Il Responsabile del procedimento negli appalti di beni e servizi (con particolare riferimento alle Aziende del S.S.N.)

L’Art. 10/1° comma del D. Lgs. 163/06 (il Codice degli appalti pubblici), recante rubrica “Responsabile del procedimento”, prevede: “Per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, un responsabile del procedimento, unico per le fasi della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione”.

Detta norma introduce il principio secondo cui, con riferimento al procedimento amministrativo diretto all’affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, le norme relative alla materia del responsabile del procedimento contenute nel D. Lgs. 163/06 costituiscono disciplina speciale in rapporto alle previsioni contenute nella legge sul procedimento amministrativo (L. 241/90 e s.m.i.), che trovano applicazione in via generale. In particolare le disposizioni contenute nel Codice degli Appalti svolgono funzione integrativa rispetto al contenuto della L. 241/90, in quanto il Codice prevede una nutrita serie di compiti specifici, che contraddistinguono in modo peculiare il responsabile di un procedimento volto all’affidamento di un contratto pubblico rispetto al responsabile di un generico procedimento amministrativo come disciplinato dalla stessa L. 241/90.

La specialità di tale istituto giuridico, nell’ambito degli approvvigionamenti pubblici, è rilevabile già nella determinazione secondo la quale il coordinamento procedimentale deve essere unitario e inscindibile, essendo previsto testualmente come “unico” per le distinte fasi del procedimento (progettazione, affidamento, esecuzione).

L’argomento del responsabile del procedimento per l’acquisto di beni e servizi è stato illustrato dal Dott. Calogero Calandra (Dirigente Responsabile dell’U.O. Approvvigionamenti dell’A.O. San Paolo-Polo Universitario di Milano) in un articolo pubblicato sul numero di Febbraio 2008 della rivista Teme (mensile di tecnica e metodologia economale), al quale è importante fare riferimento se si vogliono comprendere le problematiche sottese all’applicazione delle norme in questione nella realtà di amministrazioni pubbliche come le Aziende del Servizio Sanitario Nazionale.

Vale la pena rilevare, nell’insieme dei compiti spettanti al R.U.P., il nucleo fondamentale delle competenze riferibili a tale figura, in base al combinato disposto degli articoli: 6 della L. 241/90, 10 del D. Lgs.163/06, 281-285 del Regolamento attuativo del Codice (rectius: dello schema di regolamento, dato che tale provvedimento non è ancora giunto alla conclusione della fase di stesura, ma che in questa sede viene preso in considerazione come testo ormai quasi completamente definito e prossimo ad entrare in vigore), nonché vari altri articoli, presenti nel corpo normativo del codice degli appalti, specificamente volti a disciplinare i diversi momenti e le varie attività che caratterizzano lo svolgimento del procedimento.

Dunque la sfera di competenza di un R.U.P., nel settore dell’approvvigionamento pubblico di beni e servizi, si profila come di seguito:

1) L. 241/90: art. 6 (“Compiti del responsabile del procedimento”):“Il responsabile del procedimento: a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento; b) accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all’articolo 14; d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti; e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione”.

2) D. Lgs. 163/06: art. 10 (“Responsabile del procedimento”)/2°comma: “Il responsabile del procedimento svolge tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento previste dal presente codice, ivi compresi gli affidamenti in economia, e alla vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti, che non siano specificamente attribuiti ad altri organi o soggetti”.

-art. 10/3° comma: “In particolare, il responsabile del procedimento, oltre ai compiti specificamente previsti da altre disposizioni del presente codice: a) formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali, nonché al fine della predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture, e della predisposizione dell’avviso di preinformazione; b) cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi; c) cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure; d) segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell’attuazione degli interventi; ……f) fornisce all’amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento dell’attuazione dell’intervento, necessari per l’attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza; g) propone all’amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l’azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni; ……….

3) In particolare fra le “altre disposizioni” del codice degli appalti cui il suddetto 3° comma dell’art. 10 fa riferimento si vogliono evidenziare le seguenti:

– art. 125 (“Lavori, servizi e forniture in economia”)/2° comma: “Per ogni acquisizione in economia le stazioni appaltanti operano attraverso un responsabile del procedimento ai sensi dell’articolo 10”. Il sistema di acquisizione “in economia” tramite cottimo fiduciario è una forma di procedura negoziata che si differenzia dalle altre (disciplinate dal codice degli appalti con gli articoli 56 e 57), tra l’altro, proprio con particolare riferimento al R.U.P., data la speciale posizione negoziale di quest’ultimo in seno al rapporto tra amministrazione e fornitore. Al riguardo si richiama l’impostazione, illustrata nel testo “Il nuovo codice dei contratti pubblici” (edito nel 2006 da Maggioli Editore – autori Maurizio Greco e Alessandro Massari), secondo la quale: a differenza che nel sistema dell’appalto, ove il rapporto giuridico principale è esterno e corre immediatamente tra amministrazione e appaltatore (direttamente responsabile del risultato), nel sistema in economia si genera un rapporto giuridico principale interno all’amministrazione, in base al quale è il dipendente preposto funzionalmente al servizio a rispondere direttamente verso il proprio ente dell’operato della ditta prescelta.

– art. 125/11° comma: “Per servizi o forniture inferiori a ventimila euro, è consentito l’affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento”.

– art. 239 (“Transazione”)/3° comma: “Il dirigente competente, sentito il responsabile del procedimento, esamina la proposta di transazione …”.

– art. 240 (“Accordo bonario”): il R.U.P. è il fulcro del procedimento volto alla definizione di un accordo bonario.

4) Inoltre l’art. 10/4° comma prevede: “Il regolamento individua gli eventuali altri compiti del responsabile del procedimento, coordinando con essi i compiti del direttore dell’esecuzione del contratto ……., nonché dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza durante la progettazione e durante l’esecuzione.”

Lo schema di regolamento prevede in particolare:

-art 281/1° comma: “Ai sensi di quanto previsto all’articolo 10 e all’articolo 5, comma 5, lettera c), del codice, le fasi in cui si articola ogni singolo intervento sono eseguite sotto la cura e la vigilanza di un responsabile del procedimento”.

-art 281/2° comma: “Il responsabile del procedimento provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo dell’intervento possa essere condotto in modo unitario in relazione a tempi e costi preventivati oltre che agli ulteriori profili rilevanti eventualmente individuati in sede di verifica della fattibilità del singolo intervento”.

-art 281/3° comma: “Nello svolgimento delle attività di propria competenza in ordine al singolo intervento, il responsabile del procedimento formula proposte agli organi competenti secondo l’ordinamento della singola amministrazione aggiudicatrice e fornisce agli stessi dati e informazioni:

-art 282: “Il responsabile del procedimento, nel rispetto di quanto previsto dall’ordinamento della singola amministrazione aggiudicatrice, svolge, in base all’articolo 10, comma 2, del codice, i seguenti compiti ed attività: a) predisposizione degli atti e dei documenti finalizzati alla verifica della fattibilità tecnica, economica ed amministrativa dell’intervento anche tramite la promozione di accertamenti ed indagini preliminari idonei a consentire la verifica di detta fattibilità, ovvero il coordinamento di dette attività; b) proposta all’amministrazione aggiudicatrice del sistema di affidamento dell’intervento; c) coordinamento ovvero cura dell’andamento delle attività istruttorie dirette alla predisposizione del bando di gara relativo all’intervento; d) coordinamento delle attività necessarie per la nomina della commissione giudicatrice, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 84 del codice, da parte dell’organo competente e delle relative procedure sotto il profilo della tempistica e delle modalità da seguire; e) compimento delle azioni dirette a garantire un adeguato flusso informativo e di comunicazione tra la commissione giudicatrice e l’amministrazione aggiudicatrice, ai fini dell’efficiente svolgimento delle attività di rispettiva competenza; f) effettuazione delle attività dirette a monitorare i tempi di svolgimento delle varie fasi procedurali dell’intervento, al fine di realizzare le condizioni per il corretto e razionale svolgimento della procedura, segnalando agli organi competenti dell’amministrazione aggiudicatrice eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi; g) svolgimento, in coordinamento con il direttore dell’esecuzione, ove nominato, delle attività di controllo e vigilanza nella fase di esecuzione, fornendo all’organo competente dell’amministrazione aggiudicatrice dati, informazioni ed elementi utili anche ai fini dell’applicazione delle penali, della risoluzione contrattuale e del ricorso agli strumenti di risoluzione delle controversie, secondo quanto stabilito dal codice, nonché ai fini dello svolgimento delle attività di collaudo e verifica della conformità delle prestazioni eseguite con riferimento alle prescrizioni contrattuali; h) nel caso di prestazioni di servizi, compimento, in coordinamento con il direttore dell’esecuzione ove nominato, delle azioni dirette a verificare, anche attraverso la richiesta di documentazione, attestazioni e dichiarazioni, il rispetto, da parte dell’impresa aggiudicataria, delle norme sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro; i) raccolta, verifica e trasmissione all’Osservatorio degli elementi relativi agli interventi di sua competenza”.

Chi è il R.U.P.?

Assodata la centralità del responsabile del procedimento in materia di appalti pubblici, di speciale rilevanza rispetto ad altre tipologie di procedimento amministrativo, si vuole affrontare, a questo punto, l’aspetto della individuazione del R.U.P., ponendosi la semplice domanda: “chi è il R.U.P.?”

In altri termini ci si chiede: “chi può essere …o… chi deve essere responsabile unico del procedimento?

La risposta che le diverse pubbliche amministrazioni forniscono ad un tale quesito non è univoca, probabilmente a causa sia di conformazioni organizzative differenti sia delle diverse interpretazioni cui la normativa in questioneè soggetta da un ambito all’altro della pubblica amministrazione e, in alcuni casi, da un ente all’altro dello stesso settore di affari pubblici.

I requisiti.

L’art 10/5°comma prevede: “Il responsabile del procedimento deve possedere titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per cui è nominato. ……………Per le amministrazioni aggiudicatrici deve essere un dipendente di ruolo. In caso di accertata carenza di dipendenti di ruolo in possesso di professionalità adeguate, le amministrazioni aggiudicatrici nominano il responsabile del procedimento tra i propri dipendenti in servizio”; ed il 6° comma: “Il regolamento determina i requisiti di professionalità richiesti al responsabile del procedimento;……”.

La nomina.

La nomina del R.U.P. mutua la propria disciplina, oltre che dai sopra riportati commi 5-6 dell’art 10-D.Lgs. 163/06, anche dall’art. 5 della L. 241/90 e dalle norme del titolo I (“Programmazione e organi del procedimento”) della Parte IV (“Contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori ordinari”) dello schema di regolamento attuativo. In particolare si vogliono fissare i seguenti punti fermi:

1) Di norma l’amministrazione deve nominare con atto specifico il R.U.P. Nel caso in cui detta nomina intervenga contestualmente alla decisione di realizzare il singolo intervento, l’amministrazione può provvedere mediante la medesima deliberazione o determinazione a contrarre adottata ai sensi dell’art. 11/2° comma-D. Lgs. 163/06. In alternativa l’amministrazione può provvedere mediante la deliberazione di approvazione del programma di cui all’art. 128-D. Lgs. 163/06, indicando i nominativi dei soggetti individuati quali R.U.P. in corrispondenza dei singoli interventi inclusi nel programma. In ogni caso la nomina deve sostanziarsi in un provvedimento espresso. A tal riguardo si riporta il testo dell’art 281/1° comma del regolamento: “…… le fasi in cui si articola ogni singolo intervento sono eseguite sotto la cura e la vigilanza di un responsabile del procedimento, nominato dalle amministrazioni aggiudicatrici …… contestualmente alla decisione di realizzare l’intervento ovvero eventualmente individuato nella fase di predisposizione dell’atto di programmazione di cui all’articolo 280, ove presente”.

A sostegno della suddetta assunzione (L’amministrazione deve nominare espressamente e con atto specifico il R.U.P.) si vuole citare l’articolo pubblicato sul numero di Luglio/Agosto del 2008 della rivista Teme a firma del Dott. Matteo Biraschi (Direttore dell’U.O. Acquisizione e Gestione Beni e Servizi-ASUR Z.T. 10 di Camerino), il quale, senza lasciare adito a dubbi di sorta, afferma: “La nomina del RUP deve necessariamente avvenire, considerati gli adempimenti e le responsabilità connesse, con provvedimento ad hoc avente data certa”.

D’altronde la conferma dell’esattezza di quanto sostenuto dal Dott. Biraschi può essere agevolmente desunta dalla stessa normativa sugli appalti, sia di rango primario (l’art. 10 prevede espressamente: 1° comma “Per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici nominano….. un responsabile del procedimento” e  il 5° comma “…le amministrazioni aggiudicatrici nominano il responsabile del procedimento tra i propri dipendenti in servizio”) sia di rango secondario (l’art. 281 del regolamento prevede testualmente al 1° comma “Le fasi in cu si articola ogni singolo intervento sono eseguite sotto la cura e vigilanza di un responsabile procedimento nominato dalle amministrazioni aggiudicatici” e al 5° comma “Il r.p. svolge…anche le funzioni di direttore dell’esecuzione del contratto, a meno di diversa indicazione contenuta nell’atto di nomina del responsabile stesso”).  

A questo punto pare opportuna la seguente puntualizzazione, relativamente ai procedimenti si spesa in economia:

– l’art. 253/22° comma-D. Lgs. 163/06 recita “fino alla entrata in vigore del regolamento …le forniture e i servizi in economia sono disciplinati dal d.P.R. 20 agosto 2001, n. 384…” In particolare l’art. 4/1° comma del d.P.R. 384/01 prevede: ”Le amministrazioni operano a mezzo di un proprio responsabile del servizio, nel rispetto delle prescrizioni contenute nelle rispettive norme di organizzazione”. Dunque, in virtù di siffatta regola generale, la stazione appaltante può fare a meno di individuare con atto espresso il R.U.P., dato che tacitamente tale ruolo compete al dirigente a capo dell’unità operativa. Comunque è da ritenere che in tale ipotesi resta salva, conformemente all’art. 5– L. 241/90, la facoltà del capo struttura di individuare altri soggetti in servizio ai quali affidare la gestione complessiva del procedimento; ma in tal caso egli dovrà agire esclusivamente tramite determina o altro atto amministrativo conforme all’ordinamento interno. Nel caso di mancata emanazione di un tale provvedimento il ruolo di R.U.P. si intende ricoperto dal responsabile del servizio;

– dopo l’entrata in vigore del regolamento (e conseguente abrogazione del d.P.R. 384/01) il dirigente capo struttura non avrà più la facoltà di non provvedere espressamente in merito all’individuazione preventiva e certa del R.U.P. di ogni procedimento di spesa in economia; qualora, dunque, la scelta cadrà sullo stesso dirigente, ciò dovrà essere esplicitato in un atto specifico, a meno che sussistano norme speciali analoghe alle linee guida emanate dalla Regione Lombardia, come illustrate dal Dott. Calandra nell’articolo sopra citato (Teme-2/08), nelle quali viene fissata la seguente regola generale: “Per le forniture il ruolo di RUP sarà svolto dal Responsabile degli acquisti, mentre per gli appalti di servizi le Aziende Sanitarie, in funzione della propria organizzazione, potranno individuare RUP diversi dal Responsabile degli acquisti”.

Dall’insieme delle sopra esposte considerazioni va dedotto il principio generale secondo cui: in prima istanza il soggetto di riferimento di ogni procedura di approvvigionamento (il R.U.P.) non può che coincidere con il soggetto che, nell’ambito dell’amministrazione appaltante, è istituzionalmente il referente primario degli approvvigionamenti (il Provveditore-Economo).   

2) Nel caso in cuila designazione del R.U.P. viene diretta su un dipendente diverso dal responsabile del servizio è  essenziale soffermarsi sui criteri cui è doveroso attenersi per la nomina, tenendo presente quanto prescritto dal 5° comma dell’art. 10 del codice degli appalti e dal 4° comma dell’art. 281 del relativo regolamento di attuazione:

I) “titolo di studio e competenza adeguati”, il che rileva sotto tre differenti aspetti: A) tipo di formazione; B) livello di conoscenze e competenze ricollegabili sia al titolo di studio sia all’esperienza professionale; C) specifiche capacità organizzative. Nella scelta del R.U.P., l’amministrazione deve valutare la professionalità dei propri dipendenti alla luce di tutti i suddetti parametri, rapportandoli, in concreto, alle peculiarità dell’acquisizione da realizzare.

II) il concetto di “competenza” citato nella norma va inteso non solo in senso “professionale” (come testualmente precisato nel regolamento in attuazione della previsione di cui al 5° comma dell’art. 10), ma anche in senso giuspubblicistico; pertanto il concetto di “competenza” di cui al citato art. 10/5° comma va inteso anche come “frazione del complesso di poteri e funzioni costituenti l’oggetto dell’attribuzione legislativa di potestà pubblica in capo all’ente appaltante”. In altre parole: é essenziale che un dipendente, per poter essere nominato R.U.P., debba essere titolare dei poteri amministrativi necessari per dare corso a tutte le iniziative ed attività opportune e dovute per ottemperare alle prescrizioni di legge sul procedimento per l’affidamento di un appalto pubblico. Se, per assurdo, il responsabile del procedimento non avesse la titolarità dei poteri necessari, questi si troverebbe impossibilitato a prendere le iniziative che l’osservanza della legge ed il perseguimento del pubblico interesse gli impongono. Pertanto l’amministrazione deve, in primo luogo, tenere presente il complesso di poteri amministrativi di cui l’eligendo R.U.P. è titolare; in secondo luogo, l’amministrazione deve rapportare l’esito di tale rilevazione al contenuto ed al livello di funzioni e responsabilità che lo specifico intervento implica oggettivamente in capo alla figura del R.U.P.; nel fare ciò l’amministrazione deve tenere conto del tipo e del livello di inquadramento professionale del dipendente, così come risultante dal contratto individuale di lavoro che lega il soggetto allo stesso ente, avendo cura di evidenziare lo svolgimento e l’esito di siffatta valutazione nel provvedimento di nomina.

3) Dalle precedenti osservazioni discende che, qualora la scelta vada diretta su soggetto diverso dal responsabile del servizio, il ruolo di R.U.P., di norma, dovrebbe essere affidato a dirigenti in servizio nell’unità organizzativa dedita agli approvvigionamenti o, in assenza di dipendenti con qualifica dirigenziale, a funzionari titolari di posizioni di elevata responsabilità (generalmente previste e variamente disciplinate dai diversi contratti collettivi di settore) muniti di poteri organizzativi, di direzione o coordinamento di risorse umane (ved. al riguardo l’art. 282/2° comma dello schema di Regolamento: “Il responsabile del procedimento svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice”), nonché, talvolta, di poteri di rilevanza esterna.

Nei casi eccezionali in cui le strutture per l’approvvigionamento si trovano sprovviste sia di personale dirigenziale sia di personale con incarico di posizione organizzativa, il responsabile di struttura può dirigere la designazione del R.U.P. su qualunque dipendente in servizio, senza però poter prescindere dal tenere nel dovuto conto l’inquadramento professionale dei dipendenti e le relative sfere di competenza (risultanti oltre che dai contratti –individuale e collettivo- anche da atti di conferimento di incarichi e atti di delega).

4) In ogni caso l’atto con il quale un dipendente viene nominato R.U.P. deve contenere, tra gli altri, i seguenti elementi: a) definizione dei poteri necessari per l’espletamento dei compiti, ravvisandone esplicitamente la corrispondenza con la sfera di competenza giuridico-amministrativa sussistente in capo al dipendente; b) conferimento, nei limiti consentiti dalle norme ordinamentali e giuslavoristiche di settore, dei poteri necessari per l’esercizio delle funzioni di R.U.P., qualora il designato ne sia privo.

 

Alla luce delle sopra esposte premesse si propongono le seguenti conclusioni­:

I) La responsabilità per mancato adempimento dei compiti spettanti al R.U.P. può essere addebitata al dipendente solo subordinatamente all’effettiva titolarità dei relativi poteri amministrativi (sia a valenza interna sia a valenza esterna). La responsabilità del R.U.P. può sussistere solo a determinate condizioni, quali, tra l’altro:

-che effettivamente il soggetto possa disporre, con la necessaria autonomia organizzativa, di mezzi e risorse per garantire l’adeguata e completa istruttoria;

-che effettivamente il soggetto abbia il potere di promuovere l’iniziativa di altri organi e uffici;

-che effettivamente il soggetto abbia il potere di interagire in nome proprio e nell’interesse della stazione appaltante con altre amministrazioni e con i privati coinvolti nel procedimento;

-che, in generale, il soggetto detenga effettivamente i poteri discrezionali per scegliere le misure più opportune da adottare per garantire il sollecito, corretto e legittimo svolgimento del procedimento.

In conclusione, l’amministrazione deve garantire al dipendente, chiamato a svolgere il ruolo di R.U.P., un adeguato margine di autonomia operativa, valutativa e decisionale, il che costituisce presupposto essenziale di qualsiasi forma di responsabilità.

II) La semplice assegnazione di un fascicolo ad un impiegato, per l’espletamento della relativa istruttoria, senza contestuale attribuzione di potere (formalizzata attraverso un provvedimento ad hoc), ha il valore di un semplice atto di distribuzione dei compiti nell’ambito della ripartizione del lavoro e dunque è un atto di natura meramente organizzativa. Un tale atto non produce alcun effetto giuridico eccedente la normale attivazione, in capo all’assegnatario del fascicolo, delle responsabilità naturalmente connesse al profilo professionale di appartenenza. Un funzionario così designato non può definirsi responsabile del procedimento ai sensi del D. Lgs. 163/06; può, tutt’al più, essere considerato responsabile del procedimento con riferimento a taluni aspetti riconducibili, in via generale, all’ambito di applicazione delle norme della L. 241/90 s.m.i., e quindi solo relativamente alle funzioni, tra quelle previste dall’art. 6-L. 241/90, inerenti ai poteri e compiti ordinariamente riconducibili allo specifico inquadramento professionale.

III) Comunque un atto di nomina di R.U.P., che abbia ad oggetto il conferimento di poteri, non può prevedere né funzioni né responsabilità ulteriori rispetto a quelle di spettanza (del dipendente nominato) in virtù del profilo professionale di appartenenza e del contenuto del contratto individuale di lavoro, come disciplinati dalle norme di settore.

 

 

Dott. Aldo Gurrieri