In piena emergenza rifiuti, e nelle more di una più volte annunciata riforma del settore, la Regione Siciliana sta cercando di limitare i danni di un sistema ormai collassato attraverso l’uso dei Commissari ad acta nominati in diverse società d’ambito, con lo scopo di individuare i crediti legittimamente vantati dalle società stesse alla data del 31 dicembre 2008, al fine della successiva monetizzazione. I Commissari dovranno altresì accertare le cause che hanno determinato la situazione di grave dissesto delle società ed eventuali responsabilità per le disfunzioni acclarate, informandone tempestivamente l’Agenzia e la Presidenza della Regione per l’adozione delle determinazioni di competenza. Dovranno inoltre provvedere ai pagamenti delle competenze dei lavoratori e dei fornitori essenziali per il superamento della situazione di emergenza anche attraverso la costituzione di una contabilità speciale all’uopo finalizzata.
Il quadro normativo
Il potere sostitutivo dell’Agenzia regionale per i rifiuti e le acque trova la sua fonte nell’art. 7, comma 5, della L.r. 22/12/2005 n. 19 che così recita: “Nell’esercizio delle proprie competenze all’Agenzia sono riconosciuti poteri di acquisizione della documentazione, di ispezione e di accesso, nonché poteri sostitutivi”. Tale potere tuttavia, “va riferito ai compiti alla stessa attribuiti, trattandosi di questione relativa ai rifiuti, dal comma 3 della medesima norma”.[1]
Consapevole di tale limite il legislatore siciliano cerca di correre ai ripari, e lo fa attraverso l’art. 61 della L.r. n. 6 del 14/05/2009: “La Regione, per il tramite dell’Agenzia delle acque e dei rifiuti, provvede, ove indifferibilmente necessario, entro 10 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, alla nomina di commissari ad acta presso i comuni e le società d’ambito con l’incarico di individuare ed attuare le operazioni necessarie per monetizzare i crediti legittimamente vantati dai singoli ambiti territoriali ottimali (ATO) alla data del 31 dicembre 2008, facendo ricorso ad operazioni finanziarie assistite, anche mediante il supporto della Regione, la quale può avvalersi di uno o più advisor. I commissari ad acta procedono, altresì, alla totale liquidazione dei debiti anche attraverso procedure transattive”.
Il legislatore siciliano parla espressamente di commissari ad acta con compiti ben precisi e non potrebbe non essere così proprio per la tipologia di commissariamento utilizzata: quella ad acta, cioè quella in grado di sostituire l’inadempienza dell’organo sotto ordinato per il mancato esercizio di una specifica funzione amministrativa. Altra cosa sarebbe il commissariamento straordinario di tutta la struttura per il quale mancherebbe un’adeguata copertura legislativa.[2]
Il risanamento delle società d’ambito
Un obiettivo dell’Amministrazione Regionale è quindi quello di consentire il recupero dei crediti che le società d’ambito vantano nei confronti dei Comuni soci in forza dell’art. 21, comma 17, della L.r. 19/2005 che prescrive l’obbligo per i Comuni, per la quota di propria competenza nell’ambito territoriale ottimale, di intervenire finanziariamente al fine di assicurare l’integrale copertura delle spese della gestione integrata dei rifiuti sussidiariamente alla propria società d’ambito.
E’ noto infatti, che buona parte delle società d’ambito sono sull’orlo del fallimento[3] per il semplice motivo che i cittadini hanno avviato vere e proprie campagne propagandistiche finalizzate a non far pagare la tariffa d’igiene ambientale. A loro volta i Comuni soci hanno cominciato a rifiutare di contribuire sussidiariamente alla ricapitalizzazione delle stesse. Un circolo vizioso e drammatico che sta contribuendo, non poco, ad accentuare l’emergenza rifiuti.
Ritornando sulla questione, la Regione, attraverso l’invio di Commissari ad acta, vuole tentare di risanare le società d’ambito per ripristinare l’ordinaria organizzazione aziendale. Facile a dirsi ma estremamente difficile a realizzarsi. E comunque ogni singola società ha una propria peculiarità emergenziale. Quella ennese, ad esempio, soffre anche il problema dell’affidamento del servizio dichiarato illegittimo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa a seguito di un ricorso presentato da Assoutenti. Quindi il Commissario ad acta, nominato per attuare le operazioni necessarie per monetizzare i crediti legittimamente vantati dalle società d’ambito, dovrà intervenire almeno su due fronti. Uno con i contribuenti morosi e l’altro con i Comuni soci altrettanto morosi. In tale contesto, i trenta giorni concessi ai Commissari per affrontare le citate questioni e portare a compimento la propria mission non solo non appaiono idonei, ma inducono a riflettere sulla serietà dell’operazione promossa dal Governo regionale.
Le difficoltà dei Commissari ad acta
Per il Commissario ad acta la strada per recuperare i crediti vantati dalle società d’ambito nei confronti dei contribuenti morosi è tutta in salita se si considera che ad oggi tre ricorsi su quattro risultano vinti in sede di Commissione Tributaria. Ciò, in considerazione della difficoltà che ancora permane nella individuazione della natura patrimoniale della tariffa d’igiene ambientale.[4] A questa si aggiunge che molte società d’ambito hanno ritenuto di avocare a sé la competenza in ordine all’approvazione della TIA a discapito dei consigli comunali.
Sul fronte del recupero dei crediti nei confronti dei Comuni soci, lo strumento del potere sostitutivo potrebbe anche funzionare, ma a farne le spese saranno le casse già vuote dei Municipi e, di riflesso, le comunità amministrate che si vedranno ridotti i servizi erogati. In ogni caso il Commissario ad acta dovrà essere nominato non in seno alla società d’ambito ma nel singolo comune moroso, affinchè possa procedere ad intervenire finanziariamente alla copertura, quota parte, del servizio obbligatorio alla cui cura è preposta la società d’ambito. Si tratta di capire se, sotto il profilo giuridico, è bastevole la recente norma che consente la nomina a cura dell’ARRA del Commissario ad acta anche nei Comuni o si debba fare riferimento alla via sostitutiva prevista dall’art. 24 della L.r. 3/12/1991 n. 44, per la quale l’Assessorato Reg.le agli Enti Locali ha la facoltà di nominare un Commissario ad acta, che, in sostituzione dell’Amministrazione locale, possa adottare gli atti obbligatori per legge.
L’emersione delle responsabilità
Come già detto uno dei compiti affidati ai Commissari ad acta è quello di accertare le cause che hanno determinato la situazione di grave dissesto delle società d’ambito e le eventuali responsabilità per le disfunzioni acclarate. Anche su questo fronte appaiono poco impegnativi i trenta giorni di tempo assegnati dall’ARRA per portare a compimento il lavoro.
Un argomento che non potrà non essere evidenziato dai Commissari ad acta è quello relativo alla cosiddetta responsabilità amministrativa dei Comuni soci per il mancato esercizio di azione sociale di responsabilità. Un orientamento giurisprudenziale pacifico, maturato rispetto ad eventi occorsi nel regime dei rapporti pubblici istituzionali/societari, ci avverte che il fatto stesso di ignorare volutamente i segnali di un possibile dissesto della gestione sociale di una partecipata del Comune è condotta suscettibile di dare luogo ad un comportamento negligente caratterizzato da colpa grave. Tutto ciò è conseguenza del fatto che al Comune compete l’onere di svolgere al meglio le proprie funzioni istituzionali – agendo con tutte le opportune cautele del caso – non solo nella gestione diretta della res pubblica, ma anche nell’esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo delle società partecipate. A conferma di ciò, resta insuperata, per eloquenza e chiarezza, la sentenza della Corte dei Conti, sez. Lazio, del 10 settembre 1999, con la quale il Sindaco del Comune di Tivoli, socio unico di “Acque Albule SpA”, viene condannato per mancato esercizio di azione sociale di responsabilità nei confronti di amministratori della società, resisi responsabili di comportamenti illegittimi ed illeciti, nonché della violazione delle regole di gestione (efficienza, economicità ed efficacia) cui deve uniformarsi l’azione di qualsiasi amministrazione pubblica. In altre parole ciò significa che, in presenza di segnali gravi e certi – come nel caso di alcune note società d’ambito siciliane finite nel mirino della magistratura penale – che indicano pressanti difficoltà economico-finanziarie, pregiudizievoli al regolare funzionamento di una società partecipata, il Dirigente del settore comunale competente in uno al Sindaco, hanno il dovere di vigilare sull’andamento della relativa gestione, nonché l’onere di intraprendere tutte le iniziative in loro potere, utili per agevolare al meglio il ripristino della normale e corretta gestione societaria, con la messa in atto degli idonei rimedi correttivi.
Conclusioni
Il sistema di gestione dei rifiuti in Sicilia presenta una complessità di questioni che non può essere affrontata con gli ordinari strumenti che ha a disposizione il legislatore regionale. Ciò anche in considerazione che i criteri generali relativi all’istituzione degli ATO e all’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti, rappresentano un vincolo anche per il legislatore regionale, al quale è rimesso soltanto di disciplinare “le forme e i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorità d’ambito di cui al c. 2, alle quali è demandata, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altre amministrazioni pubbliche, l’organizzazione, l’affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti” (art. 201, c. 1, D.lgs n. 152/2006).[5]
Se si vuole evitare un’estate caratterizzata dall’emergenza rifiuti, il Governo siciliano deve pensare seriamente ed in fretta di richiedere al Governo nazionale il ripristino delle norme di protezione civile sul Commissariamento della gestione dei rifiuti in Sicilia, al fine di potere derogare alle numerose disposizioni di rango primario che, interagendo sulla materia ambientale, hanno contribuito ad aggrovigliare il sistema.
Massimo Greco
[1] Tar Catania sez. I°, Ordinanza n. 1029 del 22/07/2008.
[2] Si consenta in tal senso il rinvio a Massimo Greco “Il commissariamento delle società d’ambito per la raccolta dei rifiuti in Sicilia”, in Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su Internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 30/04/2009; in “Norma”, quotidiano d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.norma.dbi.it/index.jsp, 14/05/2009; in “Studio Legale Virzì”, portale d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.studiolegale-virzi.it.
[3] Sull’ipotesi di fallimento delle società d’ambito si consenta il rinvio a: Massimo Greco “Gli ATO in Sicilia possono fallire?”, in Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su Internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 06/11/2008; su Registro giuridico – jurispedia® enciclopedia giuridica pubblicata su Internet all’indirizzo www.registrogiuridico.com, 3/12/2008.
[4] Sull’argomento si consenta il rinvio a: Massimo Greco “La controversa natura patrimoniale della TIA ”, in Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su Internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 26/02/2009; su “Norma”, quotidiano d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.norma.dbi.it/index.jsp, 26/02/2009; su Rassegna di informazione giuridica della Regione Veneto n. 8 del 9/03/2009.
[5] Tar Lazio, sez. I°, 19/05/2008 n. 4467.
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