Presentazione del programma generale di mandato e votazione in consiglio

Le nuove amministrazione comunali e provinciali si sono appena insediate e si torna a discutere di questioni procedurali ormai trite e ritrite. Prima fra tutte la vextata quaestio se le “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” presentate dal sindaco e dal presidente della provincia debbano essere votate dai rispettivi consiglî.

La questione non è di mero stile. Perché tocca da vicino il ruolo del capo dell’amministrazione e i suoi rapporti con i relativi consiglî, con i consiglieri e con i cittadini-elettori. Di essa si occupa l’art. 46, comma 3 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267; il suo testo prevede che “entro il termine fissato dallo statuto, il sindaco o il presidente della provincia, sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato”.

La norma è chiara ed inequivoca: il programma generale di mandato è presentato dal capo dell’amministrazione ai rispettivi consiglî. L’unico adempimento procedimentale richiesto è la previa audizione della giunta dell’ente locale e quindi la sua nomina; il termine entro cui procedervi è determinato dallo statuto comunale.

Dinanzi alla chiarezza della norma v’è da chiedersi quali siano gli effettivi margini di discussione ed il correlativo senso nell’indugiarvi. Ciò è particolarmente vero in relazione alla tesi secondo cui sulla presentazione delle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” deve essere acquisito il voto dell’organo assembleare.

L’opinione non meriterebbe neppure lo sforzo del commento se non fosse che essa è sostenuta con gli argomenti piú svariati e sovente per finalità dichiaratamente distorte. Opinare in tal modo sembra un eserciziopraticato oltre il confini dell’utilità. Il che desta interrogativi preoccupanti.

Ed infatti, a qualcuno è davvero sovvenuto che sull’affare debba essere acquisito il voto della compagine consiliare. Complice forse la canicola estiva piuttosto che l’approssimarsi della stagione del mósto. Le quali sono talvolta, ma non sempre la vera ragione dell’avventatezza nel sostenere tesi claudicanti e, come tali, facilmente confutabili. Di qui la necessità di una robusta operazione di ermeneutica ortopedica per ricondurre il discorso alla realtà.

Per rendersi conto dell’infondatezza della tesi favorevole all’adozione di una vera e propria deliberazione con effetti costitutivi – e quindi all’espressione di un voto da parte dell’organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo – è sufficiente annotare quale sarebbero le conseguenze logico-sistematiche che deriverebbero dal suo accoglimento.

Chi sostiene la tesi favorevole al voto sulle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” parte dall’errato convincimento che la loro presentazione al consiglio dell’ente locale ha lo stesso valore della presentazione del programma di governo da parte dell’esecutivo nazionale alle Camere elettive per ottenere la fiducia sul proprio programma.

Che la similitudine sia del tutto infondata è evidente per almeno tre ragioni.

La prima. Il sindaco ed il presidente della provincia derivano la loro investitura direttamente dal corpo elettorale. Di piú. Il capo dell’amministrazione è l’unico titolare finale del programma elettorale annesso alla candidatura, che egli ha il dovere civico di tradurre in una specifica azione pianificatoria caratterizzata da elementi di vera e propria strategicità.

La seconda. Il sistema di governo degli enti locali territoriali non è di tipo parlamentare. Esso è caratterizzato da un sottile rapporto di pesi e contrappesi, i quali fanno del capo dell’amministrazione non un primus inter pares, ma il capo dell’esecutivo sul quale l’organo collegiale elettivo non ha poteri di incidere direttamente se non tramite il voto favorevole sulla specifica mozione di sfiducia prevista dall’art. 52 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267. 

La terza: nella caratterizzazione della forma di governo degli enti locali non compare il disallineamento che connota il suo anàlógon nazionale. Nel quale la legge ordinaria prevede che il capo del governo in pectore sia il candidato vincitore delle elezioni per il rinnovo del parlamento, mentre l’art. 94, comma 3 Cost. prevede, a sua volta, che il capo dell’esecutivo debba presentare il proprio gabinetto di governo al parlamento entro dieci giorni dalla sua formazione per ottenerne la fiducia con effetti costitutivi della legittimazione a governare.

I rapporti fra gli organi degli enti locali territoriali sono differentemente strutturati. In particolare essi sono tali per cui il consiglio ha poteri di intervento indiretto, utili per generare ipotesi dissolutorie che ne determinano lo scioglimento. Il loro numero è tassativo ed è connesso ad eventi patologici: la dimissione contestuale ultra dimidium dei suoi membri ed il voto negativo o il mancato voto entro il rispettivo termine perentorio sul bilancio di previsione o sul riequilibrio di bilancio ed annessa verifica dello stato di attuazione dei programmi. Le ipotesi sono disciplinate, rispettivamente, dal combinato disposto degli artt. 141, comma 1, lett. b), n. 3 e 38, comma 8, ultima proposizione del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, dall’art. 141, comma 1, lett. c) e dal combinato disposto di quest’ultimo e dell’art. 193, comma 4.

Proprio in ragione della differenza sostanziale fra la forma di governo dell’ente locale e la forma di governo di tipo parlamentare non è prevista alcuna espressione di fiducia da parte degli organi assembleari al momento della presentazione del programma generale di mandato ex art. 46, comma 3 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, né altra forma di imprimatur comunque manifestata. Il che lascia intendere che le “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” siano affare soltanto del capo dell’amministrazione locale, il quale ha solo obblighi di previa nomina della giunta e della sua preventiva audizione.

Le ragioni del coinvolgimento della giunta sono evidenti e sufficienti per almeno tre ordini di ragioni, tutte riconducibili al principio della coerenza fra i livelli della pianificazione e della programmazione.

La prima: il programma generale di mandato previsto dall’art. 46, comma 3 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 deve essere tradotto, con l’intermediazione del piano generale di sviluppo previsto dall’art. 165, comma 7,  in tre cicli di programmazione triennale di bilancio ed in cinque annualità di bilancio di previsione, i cui schemi sono previamente approvati dall’organo di governo.

La seconda: l’approvazione della programmazione gestionale, e quindi il piano esecutivo di gestione e il piano dettagliato degli obiettivi, appartiene alla competenza dell’organo di governo dell’ente locale. Essa attua i contenuti della programmazione di bilancio e deve derivarli dalla relazione previsionale e programmatica annessa al bilancio annuale e pluriennale.

La terza: la giunta dell’ente locale collabora con il capo dell’amministrazione tramite atti collegiali come si desume per tabulas dall’art. 48, comma 1 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267. Il che lascia intendere che il ruolo centrale nell’attuazione del programma generale di mandato è ascritto non all’organo di governo, ma al soggetto che è risultato vincitore della competizione elettorale e che all’ufficio di capo dell’amministrazione è stato preposto direttamente e senza intermediazioni dal corpo elettorale.

Di qui la necessità logico-sistematica della preventiva condivisione delle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” da parte degli assessori collegialmente riuniti. Non senza osservare che essi sono nominati dal capo dell’amministrazione, che può sempre revocarli con margini di discrezionalità che sfuggono all’apprezzamento del giudice, salvi i casi marginali in cui è evidente l’assoluta illogicità dei relativi provvedimenti di revoca.

La conclusione cui si giunge in via interpretativa nega che sulla presentazione delle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” debba essere acquisito un voto in seno al consiglio dell’ente locale. Esse sono quindi presentate direttamente dal capo dell’amministrazione al consiglio, il quale, salvo il dibattito che può svilupparsi sui loro contenuti, ne riceve solo comunicazione.

L’inammissibilità della votazione in subiecta materia non può essere superata né per via statutaria, né mediante fantasiose previsioni regolamentari. Per convincersi di ciò è sufficiente osservare che le fonti di regolazione sub primaria, quali lo statuto ed il regolamento per la disciplina delle sedute consiliari, non possono alterare la dinamica delle relazioni fra capo dell’amministrazione, consiglio e giunta dell’ente locale.

La disciplina degli organi degli enti locali, infatti, è demandata alla potestà legislativa esclusiva dello stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p) Cost, il quale non ammette forme di cedevolezza a favore di fonti gerarchicamente subordinate per ragioni fin troppo intuitive.

Lo spazio sempre possibile per il dibattito in aula consiliare non si spinge fino ad ipotizzare l’emendabilità del testo della relazione del sindaco e del presidente della provincia nella quale sono illustrate le “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato”. Ciò si desume, oltre che dalla sottrazione al voto sulla pratica, dal fatto che esse sono un atto proprio del capo dell’amministrazione, che non ammette alcuna forma di contaminazione ed ibridazione.

Ipotizzare che un consigliere comunale possa emendare il contenuto della relazione del capo dell’amministrazione è esercizio di pura fantasia e come tale deve essere considerato. Soprattutto quando si consideri che la finalità dichiaratamente distorta dei sostenitori della tesi favorevole al voto è proprio consentire la presentazione di proposte di emendamento che potrebbero avere effetti stravolgenti del programma generale del mandato che il capo dell’amministrazione deve poter presentare al consiglio in piena autonomia.

In conclusione, sulla presentazione delle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” non si vota. Chi non ne condivide i contenuti può manifestare il proprio dissenso, ricorrendo ad altre modalità di espressione del pensiero. Verbali o extraverbali poco conta. Il consigliere dissenziente può manifestarlo in corso di seduta o abbandonando l’aula, ma non esprimendo un voto su una questione che lo esclude per definizione.

Vero è piuttosto che il programma generale di mandato è il primo momento della pianificazione strategica dell’ente locale. La quale è completata e precisata dalle relazioni previsionali e programmatiche annesse ai bilancî di previsione annuali e pluriennali e dai piani generali di sviluppo previsti dall’art. 165, comma 7 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267.

A ciò si aggiungono due ulteriori considerazioni.

La prima: i risultati dell’azione di governo della giunta dell’ente locale devono essere specificamente approvati ai sensi del precedente art. 151, comma 6 e portati all’attenzione del consiglio dell’ente locale assieme al rendiconto di gestione cui essi sono riferiti.

La seconda: l’azione programmatoria che caratterizza ogni bilancio di previsione pluriennale e la relativa relazione previsionale di accompagnamento è assoggettata all’esame del consiglio dell’ente locale in sede di verifica dello stato di attuazione dei programmi ai sensi dell’art. 193 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267.

Questi sono i momenti istituzionali nei quali ciascun consigliere può manifestare la propria opinione partecipando ad un voto, ai quali se ne aggiunge un terzo di importanza autenticamente baricentrica. Per convincersi definitivamente di ciò è sufficiente leggere il punto 11 del Principio contabile n. 1 adottato ai sensi dell’art. 154, comma 2 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 dall’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali.

Secondo la disposizione in esame, infatti, sulle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” non deve essere espressa alcuna votazione, fermo restando che le opinioni espresse dai consiglieri durante il dibattito devono essere annotate affinché di esse si possa tenere conto nella predisposizione del piano generale di sviluppo previsto dal successivo art. 165, comma 7.

Ossia di quello strumento della pianificazione strategica in cui le “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” sono tradotte in obiettivi, azioni, risultati attesi ed indicatori di fase e di risultato propedeuticamente alla predisposizione ed all’approvazione del primo bilancio di esercizio annuale e pluriennale ed annessa relazione previsionale programmatica.

Questi, in estrema sintesi, sono i motivi per i quali sulle “linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato” non è ammessa la votazione. Sostenere il contrario è dunque semplicemente errato.