L’ordinamento comunitario è caratterizzato da un efficace sistema di tutela giurisdizionale.
L’esigenza di prevedere un sistema di tutela giurisdizionale a livello sovranazionale va certamente ricercata, da un lato, nella “diretta applicabilità” dei regolamenti comunitari, che per loro natura non necessitano di recepimento da parte degli Stati membri, ma trovano applicazione in tutti gli ordinamenti nazionali sin dalla data della loro entrata in vigore, dall’altro, nell’“efficacia diretta” delle norme contenute negli atti delle istituzioni, ossia nella loro capacità di attribuire diritti che possono essere fatti valere di fronte ai giudici nazionali. Queste ragioni, a loro volta, vanno ricondotte al sistema di applicazione “decentralizzata”, in base al quale il diritto comunitario, elaborato e adottato – nella c.d. fase ascendente – a livello sovranazionale, viene poi, nella fase discendente, applicato dalle autorità di ciascuno Stato membro. Da qui l’insorgere di controversie tra privati o tra questi e la PA., aventi ad oggetto l’applicazione di norme di diritto comunitario.
Tale sistema giurisdizionale si articola su due livelli, uno sovranazionale e l’altro nazionale. Le competenze sono pertanto ripartite tra giudici comunitari e nazionali sulla base delle norme previste dai rispettivi ordinamenti.
Ai giudici comunitari, ai sensi dell’art. 220 del TCE, spetta il compito di assicurare il rispetto del diritto comunitario nell’interpretazione e applicazione dei trattati e degli atti normativi di diritto derivato.
L’organo preposto ad esercitare funzioni di natura giurisdizionale a livello comunitario è la Corte di giustizia, un’istituzione con sede a Lussemburgo, attualmente composta da ventisette giudici, uno per ogni Stato membro.
Le competenze giurisdizionali della Corte sono eterogenee, talune di natura contenziosa, altre di natura non contenziosa, ancorché tassative. Fuori dai casi espressamente previsti dal trattato, la competenza è riservata ai giudici nazionali.
I due livelli giurisdizionali, nazionale e comunitario, che normalmente operano in maniera separata e indipendente, talvolta si intersecano e i giudici nazionali e comunitari collaborano tra loro. L’interferenza tra i due piani avviene proprio attraverso lo strumento del rinvio pregiudiziale, previsto dall’art. 234 TCE.
Detta procedura consente a qualsiasi giurisdizione nazionale, investita di una controversia, di sospendere il giudizio e d’interrogare la Corte di giustizia su una questione attinente l’interpretazione o la validità del diritto comunitario.
Quanto al rinvio di validità, pensiamo ad un privato che ha interesse all’annullamento o comunque alla non applicazione di un atto comunitario che lede un suo diritto: ad es. una decisione presa nei suoi confronti. Può percorrere due diverse strade: o ricorrere ex art. 230 TCE per ottenere l’annullamento dell’atto, ma in tal caso deve rispettare i termini prescritti (2 mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, dalla notifica o dalla conoscenza dell’atto stesso) e deve, altresì, dimostrare di essere direttamente e individualmente leso, oppure può sollevare una questione di invalidità dell’atto, sollecitando il giudice nazionale a rinviare la questione alla Corte ex art. 234, senza essere soggetto ai limiti di cui sopra.
Ma il rinvio pregiudiziale, oltre che per questioni di validità, viene per lo più utilizzato a fini interpretativi, anzi è lo strumento posto a garanzia dell’uniforme interpretazione del diritto comunitario. In tal caso, oggetto della competenza della Corte è solo l’interpretazione e non l’applicazione delle norme comunitarie: quest’ultima resta riservata al giudice remittente.
Peraltro, proprio in virtù dell’interpretazione uniforme, il rinvio pregiudiziale ha contribuito allo sviluppo del diritto comunitario, basti pensare all’affermazione di principi cardine, quali quello del primato del diritto comunitario sul diritto interno, o quello dell’efficacia diretta di direttive auto-esecutive o ancora quello di responsabilità degli Stati membri nell’ordinamento interno per mancata attuazione del diritto comunitario.
Infine, al rimedio in esame va riconosciuta un’altra importante funzione, seppur indiretta, quella di fornire al giudice gli strumenti che gli consentano, alla luce dell’interpretazione operata dalla Corte, di valutare la compatibilità della norma nazionale rispetto al diritto comunitario.
Il giudice nazionale, per essere legittimato a rivolgersi alla giurisdizione comunitaria, deve – secondo la stessa Corte – rispondere a requisiti di indipendenza e permanenza, la sua fonte deve essere legale, deve esercitare una giurisdizione obbligatoria e la sua pronuncia deve avere carattere giurisdizionale. Gli arbitri, ad esempio, non hanno per lo più il potere di sollevare questioni pregiudiziali dal momento che la loro fonte risiede nella volontà delle parti, e non nella legge, salvo che si tratti di arbitrato obbligatorio.
L’art. 234 prevede un vero e proprio obbligo di rinvio per il giudice di ultima istanza, che deve provvedere anche d’ufficio, indipendentemente dalla richiesta delle parti, e una mera facoltà per il giudice la cui sentenza può essere impugnata. Questa distinzione non è tuttavia così netta, essendo suscettibile di talune eccezioni. Si pensi alle questioni di validità di atti delle istituzioni, che comportano sempre un obbligo di rinvio, non potendosi il giudice nazionale pronunciare in merito. Al di là della precedente distinzione, l’obbligo di rinvio comunque non sussiste qualora si tratti di una questione identica ad altra già sollevata precedentemente e decisa in via pregiudiziale, oppure di una norma chiara, che non dà adito a dubbi interpretativi.
La sentenza pregiudiziale vincola anzitutto il giudice remittente, ma assume un valore generale che supera i confini della causa nella quale è stata sollevata la questione. I principi in essa affermati assumono la forza di un precedente giurisprudenziale che vincola qualsiasi altro giudice.
Analogo strumento è previsto all’art. 35 del Trattato di Maastricht del 1992 in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria penale (c.d. III pilastro) e con riferimento agli atti (decisioni, decisioni-quadro di cui all’art. 34 TUE) emanati in tale ambito.
Accanto al rinvio pregiudiziale, il TCE prevede altri rimedi, tutti in materia contenziosa, volti ad accertare comportamenti illegittimi degli Stati (ricorso per infrazione: art. 226 ss.) o delle istituzioni (ricorso per annullamento: art. 230; ricorso in carenza: art. 232; ricorso per risarcimento dei danni: art. 235).
Oggetto del ricorso per infrazione è la violazione, da parte di uno Stato (da intendersi come organizzazione, comprensiva delle sue articolazioni), di uno degli obblighi nascenti dal diritto comunitario.
Il procedimento, attivato dalla Commissione (quale custode della legalità comunitaria) o dagli Stati membri, si compone di una fase pre-contenziosa, volta a risolvere la questione in via amichevole, e di una eventuale fase contenziosa.
La prima parte, che costituisce condizione di ricevibilità del ricorso, si avvia con una lettera di messa in mora con la quale la Commissione contesta allo Stato un determinato comportamento e gli assegna un termine per la presentazione delle osservazioni. Anche in mancanza di risposta l’istituzione “può” procedere, emanando un “parere motivato”. In tale atto espone in via definitiva le contestazioni mosse allo Stato e lo invita a conformarsi entro il termine assegnato, decorso inutilmente il quale “può” presentare ricorso alla Corte di giustizia. La fase contenziosa si conclude con una sentenza di mero accertamento dell’inadempimento. Tale pronuncia, tuttavia, fa sorgere in capo allo Stato un nuovo obbligo, ex art. 228, quello di assumere tutti i provvedimenti per dare esecuzione alla sentenza, con la conseguenza che la mancata adozione degli stessi in tempi ragionevoli può indurre la Commissione ad avviare un secondo procedimento di infrazione. Quest’ultimo, che originariamente rappresentava una sorta di doppione rispetto al primo, concludendosi con una seconda sentenza di accertamento, a seguito delle modifiche apportate all’art. 228 TCE dal Trattato di Maastricht, può oggi condurre ad una pronuncia che, in via accessoria, commini una condanna al pagamento di una somma pecuniaria, proposta dalla Commissione.
Tale sanzione non viene applicata automaticamente, in seguito al semplice accertamento dell’inadempimento, potendo la Corte ritenere – come ha fatto nella sentenza del 18 luglio 2006 (C-119/04) in materia di diritti quesiti degli ex lettori di lingua straniera – che lo Stato membro, pur avendo violato l’obbligo di dare esecuzione alla sentenza, non abbia tenuto un comportamento integri gli estremi di un “persistente inadempimento”.
Sempre in materia contenziosa, va richiamato il ricorso di annullamento (art. 230) quale strumento per dichiarare nulli atti tipici (ex art. 249) o atipici, ancorché produttivi di effetti giuridici obbligatori, emanati dalle tre istituzioni politiche (Parlamento, Consiglio e Commissione) e dalla BCE.
Il ricorso può essere presentato sia dalle istituzioni e dagli Stati membri, che da persone fisiche e giuridiche, entro il termine di due mesi dalla pubblicazione dell’atto impugnato nella Gazzetta Ufficiale della Comunità o dalla sua notifica ai destinatari, oppure dal momento in cui ne hanno avuto conoscenza. Tuttavia, come si è già anticipato, mentre le istituzioni e gli Stati membri sono ritenuti portatori di un interesse generale a far valere l’illegittimità degli atti (c.d. ricorrenti privilegiati) e pertanto non devono dimostrare di avere un particolare interesse ad agire, invece le persone fisiche e giuridiche devono dar prova che l’atto li riguardi direttamente e individualmente. Deve pertanto trattarsi di una decisione adottata nei loro confronti. Altrimenti, nel caso di un atto – quale un regolamento – a portata generale o di una decisione assunta nei confronti di altri, il ricorrente deve dimostrare che l’atto lo riguardi direttamente.
I vizi di legittimità che possono essere sollevati al fine di ottenere una sentenza di annullamento sono: l’incompetenza (“interna”, se la singola istituzione che ha emanato l’atto non aveva il potere di farlo o “esterna” se la materia non rientra nella competenza della Comunità nel suo complesso); la violazione delle forme sostanziali (ad es. un atto emanato in mancanza di un parere obbligatorio); la violazione di Trattato o di qualunque regola relativa alla sua applicazione, motivo questo invocato in via residuale, laddove non sia possibile classificare diversamente la fattispecie; sviamento di potere, che ricorre qualora l’istituzione che ha emanato l’atto aveva il potere di farlo, ma ha perseguito fini diversi da quelli per i quali il potere le è stato riconosciuto. Quest’ultimo vizio viene raramente invocato per le difficoltà probatorie che presenta: ad esempio, nel caso di un atto adottato nei confronti di un solo Stato e non di altri che si trovano in situazioni analoghe si dovrebbe dimostrare che la finalità sia meramente sanzionatoria.
Se il ricorso è fondato, la sentenza della Corte dichiara nullo l’atto, eliminandolo dall’ordinamento comunitario.
In conformità dell’articolo 35, paragrafo 6, TUE, il ricorso per annullamento è esperibile non solo nei confronti degli atti comunitari, ma anche nei confronti delle decisioni e delle decisioni-quadro adottate in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria penale (titolo VI).
Un’altra forma di controllo giurisdizionale di legittimità del comportamento delle istituzioni è costituito dal ricorso in carenza (art. 232 TCE). In tal caso, però, oggetto del ricorso è un comportamento omissivo (non facere) ritenuto illegittimo, in quanto tenuto in violazione di un vero e proprio obbligo di agire, previsto dal Trattato. Pertanto è escluso tale rimedio in tutti i casi in cui l’istituzione non sia obbligta ad agire, godendo di un potere discrezionale (si pensi ad es. alla mancata emanazione di un parere motivato della Commissione nella procedura di infrazione).
Quanto ai legittimati attivi, valgono le stesse considerazioni già espresse con riferimento al ricorso di annullamento.
Sotto il profilo procedurale, condizione di ricevibilità del ricorso è la preventiva diffida o messa in mora dell’istituzione, con l’assegnazione di un termine per conformarsi. Trascorsi due mesi da tale richiesta senza che l’istituzione abbia preso alcuna posizione, decorrono altri due mesi per presentare il ricorso, passando alla fase contenziosa.
In caso di accoglimento, il giudice comunitario emana una sentenza di accertamento che contesta tale omissione, non potendo la Corte né condannare, né sostituirsi all’istituzione inadempiente.
L’ultimo rimedio di natura contenziosa è il ricorso per risarcimento dei danni causati dalle istituzioni o dagli agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
L’art. 235, camma 2, TCE attribuisce alla Corte la competenza a conoscere delle controversie in materia di responsabilità extracontrattuale delle istituzioni. Si tratta di un rimedio autonomo rispetto agli altri, e in particolare rispetto al ricorso in annullamento, dal momento che tende ad ottenere non l’eliminazione di un atto illegittimo, bensì il risarcimento di un danno causato da un’istituzione nell’esercizio dei suoi compiti.
Costituiscono presupposti della responsabilità ex art. 235 sia il comportamento illegittimo delle istituzioni che il danno effettivo che ne è derivato, nonché il nesso di causalità tra il primo e il secondo. Qualora però si tratti di un comportamento delle istituzioni caratterizzato da ampia discrezionalità nell’esercizio di attività normativa, alle suddette condizioni – secondo la Corte – se ne devono aggiungere altre, quali la violazione grave e manifesta e l’idoneità della norma a conferire diritti ai singoli.
L’azione si prescrive in cinque anni dal momento in cui avviene il fatto che vi ha dato origine.
Una breve considerazione finale. Il sistema comunitario di tutela giurisdizionale, che coinvolge i giudici comunitari e nazionali, si presenta ben articolato e completo. Tale completezza discende dal fatto che esso fornisce un esauriente e ed effettivo controllo di norme, atti e prassi, comunitarie e nazionali, attraverso meccanismi giudiziari diretti (procedura di infrazione, azione di annullamento, azione in carenza, azione di danni da responsabilità extracontrattuale) e indiretti (rinvio pregiudiziale di interpretazione e di validità).
L’ordinamento comunitario intende, in tal modo, garantire il rispetto del principio generale del diritto ad un rimedio giudiziario effettivo, di fronte ad un giudice competente, principio espressamente riconosciuto dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), nonché dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Vero è che la né la CEDU né la Carta, allo stato, vincolano la Comunità, ma l’ormai prossima entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 2007, che attribuisce forza giuridica obbligatoria alla Carta, aprirà la strada anche all’adesione alla Convenzione da parte dell’U.E.
Qual è allora la ratio della tutela giurisdizionale nel diritto comunitario? La risposta la fornisce la stessa Corte di giustizia nella decisione assunta con la sentenza del 23 aprile 1986 (C-294/83), nel giudizio promosso da Parti écologiste Les Verts c. Parlamento europeo, laddove afferma che, essendo la Comunità europea una “comunità di diritto”, e quindi di norme, “né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla Carta Costituzionale di base costituita dal Trattato”.
Francesca Pellegrino
Docente di Diritto dell’U.E. nell’Università di Messina
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