Il codice del processo amministrativo (d.lgs. n.104 del 2 luglio 2010)

Il d. lgs. n. 104 del 2 luglio 2010, in attuazione della delega conferita al Governo dall’art. 44 l. n. 69 del 2009, ha approvato il Codice del processo amministrativo offrendo un quadro normativo omogeneo nell’ambito della giustizia amministrativa.

I giudici amministrativi si trovano ad operare in un quadro normativo estremamente complesso ed incerto e nel quale ci sono vuoti normativi non ancora colmati dalla giurisprudenza moderna: la codificazione è lo strumento utile per unificare, chiarire e coordinare.

Il nuovo codice del processo amministrativo, in vigore dal 16 settembre 2010, persegue ed attua questa essenziale funzione, collocandosi a fianco dei quattro codici tradizionali del nostro ordinamento, quello civile, penale, di procedura civile e di procedura penale, a conferma della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 in cui si enuncia la “piena dignità” del giudice amministrativo.

Oltre alla normativa del codice (137 articoli) sono state approvate le norme di attuazione (allegato 2 del decreto citato), le norme transitorie (allegato 3 decr. Cit.) e le norme di coordinamento e le abrogazioni (allegato 4 decr. cit.).

Per quel che riguarda il patrocinio a spese dello Stato, l’art. 14 delle norme di attuazione (allegato 2) prevede che “presso il Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e ogni tribunale amministrativo regionale e relative sezioni staccate e’ istituita una commissione per l’ammissione anticipata e provvisoria al patrocinio a spese dello Stato, composta da due magistrati amministrativi, designati dal presidente, il più anziano dei quali assume le funzioni di presidente della commissione, e da un avvocato, designato dal presidente dell’Ordine degli avvocati del capoluogo in cui ha sede l’organo. Per ciascun componente sono designati uno o più membri supplenti. Esercita le funzioni di segretario un funzionario di segreteria, nominato dal presidente. Al presidente e ai componenti non spetta nessun compenso ne’ rimborso spese”.

Il Codice si compone di cinque libri e accanto alla disciplina strettamente processuale il Codice affronta questioni sostanziali connesse, ovvero la giurisdizione e i tipi e i termini di proposizione delle azioni; rivolge una specifica attenzione alla garanzia del contraddittorio e alla parità delle parti processuali oltre a privilegiare opzioni dirette ad assicurare celerità e qualità delle decisioni come l’obbligo di motivazione delle decisioni, nel rispetto del principio del giusto processo.

Nella prima parte, dedicata ai principi, c’è un espresso richiamo al diritto europeo, in particolare al principio di sinteticità e di chiarezza degli atti e delle trattazioni orali.

Per quanto attiene il riparto di giurisdizione, il legislatore ha operato un riordino della disciplina vigente con aggiornamenti in adesione con le pronunce della Corte di Cassazione.

Vengono disciplinate in modo specifico le diverse azioni proponibili, ovvero l’azione di annullamento e l’azione di condanna, nonché l’azione specifica di condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria, l’azione avverso il silenzio, l’azione per la declaratoria di nullità proponibile per l’accertamento delle nullità previste dalla legge.

Un’importante novità riguarda il regime della competenza che diventa sempre inderogabile, con la conseguenza che il difetto è rilevabile, oltre che con regolamento di competenza, anche d’ufficio e costituisce un ostacolo per l’adozione di misure cautelari.

Un’attenzione specifica è dedicata alle parti del processo e ai loro difensori, all’integrazione del contraddittorio e all’intervento, con la novità dell’intervento per ordine del giudice; la disciplina dei termini processuali viene riordinata e razionalizzata per realizzare il pieno contraddittorio e la miglior conoscenza delle controversie da parte del giudice.

Nel nuovo sistema assume particolare importanza la disciplina della fase cautelare: si sono ampliati i termini per la fissazione della camera di consiglio per garantire il contraddittorio e una maggior conoscenza della causa da parte del Giudice. Inoltre, viene garantita la fissazione dell’udienza di merito nel caso di concessione di misura cautelari.

Rimangono le disposizioni in tema di sospensione e di interruzione del processo e quelle sulla presentazione dell’istanza di fissazione rimane il termine di un anno dalla proposizione del ricorso, mentre nell’ottica di accelerazione nella definizione della controversia viene introdotta la possibilità di anticipare la decisione con la concentrazione del giudizio su una sola questione, con rinuncia agli altri motivi di ricorso.

Nel Libro Secondo il codice disciplina i mezzi di impugnazione che vengono allineati ai mezzi previsti dal c.p.c. e viene introdotto il rimedio dell’opposizione di terzo.

Le principali novità del giudizio di appello riguardano l’individuazione dei soggetti legittimati ad appellare, la riduzione delle ipotesi di rinvio al primo giudice e la previsione della possibilità di appello incidentale anche su capi diversi da quelli appellati in via principale.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha il potere di enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero l’estinzione del giudizio.

Al giudizio di ottemperanza è dedicato ampio spazio e in particolare si fanno confluire al suo interno tutte le questioni di esecuzione, elusione, violazione del giudicato e tutte le questioni che insorgono nel corso del giudizio a seguito degli atti del commissario ad acta.

Una novità riguarda la possibilità di promuovere il giudizio di ottemperanza anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza e, in tal caso, la legittimazione attiva spetta anche alla P.A. tenuta all’ottemperanza.

Il Codice prevede l’applicazione al nuovo contenzioso sugli appalti del rito accelerato ordinario il rito speciale in materia di appalti introdotto con d. lgs. n. 53 del 2010; per il rito accelerato “comune a particolari materie” sono previsti nuovi termini per l’impugnazione delle sentenze e la modifica dei presupposti per la concessione delle misure cautelari e l’abolizione dei termini di deposito delle memorie e dei documenti a decorrere dall’ordinanza che fissa il merito.

Il legislatore delegato non ha introdotto una tutela specifica relativa alla fase preparatoria delle elezioni politiche.

Infine si impone di segnalare alcune disposizioni deflattive di ordine economico: l’obbligo di pronuncia sulle spese della fase cautelare e la previsione di sanzioni per l’elusione delle pronunce di ottemperanza o per il ritardo nella medesima il nuovo potere del giudice di condannare, anche d’ufficio, la parte soccombente al pagamento in favore dell’altra parte di una somma di denaro equitativamente determinata; l’estensione del contributo unificato alla proposizione di motivi aggiunti e del ricorso incidentale introduttivi di nuove domande.

Il testo del codice si trova sul sito www.anvag.it/biblioteca

(Avv. Nicola Ianniello presidente dell’A.N.V.A.G. – Associazione Nazionale Volontari Avvocati per il Gratuito patrocinio e la difesa dei non abbienti-09/10)