Contenuto del diritto di accesso ai documenti amministrativi

Possono formare oggetto di accesso tutti gli atti di gestione del personale dipendente degli enti pubblici e dei soggetti agli stessi equiparati (quali, i soggetti privati concessionari di servizi pubblici), in quanto, pur essendo tali atti adottati iure gestionis, le esigenze di buon andamento e imparzialità riguardano allo stesso modo l’attività volta all’emanazione di provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti di lavoro disciplinati dal diritto comune.

In particolare, anche la documentazione afferente vicende relative ai rapporti di lavoro intrattenuti da soggetti privati concessionari di servizi pubblici non può ritenersi di suo sottratta all’accesso, dato che la ottimale organizzazione del personale dipendente è propedeutica (e quindi direttamente connessa) alla più proficua erogazione del servizio pubblico da parte del concessionario.

Da tanto si evince che non è corretto dedurre dalla assimilazione ai rapporti di diritto privato degli atti di gestione del rapporto di lavoro con concessionari di servizi o beni pubblici, l’estraneità oggettiva degli atti stessi dalla disciplina in tema di accesso, atteso che anche quegli atti sono espressione di attività di interesse pubblico, nella misura in cui la efficiente organizzazione del personale è funzionale al perseguimento di efficienza ed economicità dell’azione oggettivamente pubblica (nella lata dimensione che oggi la normativa nazionale e comunitaria riconnette a tale espressione).

Ne consegue che anche tale attività non può dirsi sottratta all’applicazione delle regole sull’accesso, visto che anche in relazione alla stessa ricorrono le esigenze di trasparenza e di par condicio sottese alla scelta legislativa di favorire l’ostensione della documentazione amministrativa, con un capovolgimento di prospettiva rispetto alla regola applicata prima dell’entrata in vigore della legge sul procedimento (in cui la segretezza degli atti era la regola, e la esibizione l’eccezione).

N. 00783/2011REG.SEN.

N. 08270/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8270 del 2010, proposto da: ***

contro***

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III TER n. 12515/2010, resa tra le parti, concernente DINIEGO DI ACCESSO AGLI ATTI RELATIVI ALLA POSIZIONE LAVORATIVA

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di RFI – Rete Ferroviaria Italiana Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2010 il Consigliere di Stato *************************** e udito per l’appellante l’avvocato ********;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

E’ impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 12515 del 20 maggio 2010, che ha respinto il ricorso dell’ing. ******ò avverso il diniego tacito di accesso opposto da Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ( d’ora in avanti, RFI), cui il ricorrente è legato da rapporto di lavoro dipendente, sull’istanza prodotta dall’interessato il 22 dicembre 2009, per l’esibizione: a) di tutti i documenti contenenti valutazioni sul dipendente ing. Rhò, i suoi dati personali, nonché gli atti ed i documenti riguardanti la sua vita privata; b) della memoria riepilogativa del rapporto tra l’ing. Rho e l’ing. *********** firmata da quest’ultimo e richiesta dal responsabile della Direzione patrimonio FS; c) tutte le comunicazioni di RFI a Trenitalia riguardanti l’ing. Rhò; d) dei documenti da cui risultino i criteri di valutazione delle posizioni dirigenziali, con riferimento alle posizioni occupate dal ricorrente.

L’appellante Rhò insiste nella richiesta di ostensione della documentazione indicata e chiede che, in riforma della gravata decisione, sia ordinata a RFI l’esibizione degli atti richiesti.

Si è costituita in giudizio la intimata società per resistere al ricorso in appello e per chiederne la reiezione. La stessa società ha altresì proposto appello incidentale avverso il capo della sentenza che ha riconosciuto l’accessibilità in astratto alla tipologia di documentazione richiesta dall’odierno appellante sul presupposto implicito che si tratti di documentazione concernente attività di pubblico interesse.

All’udienza del 17 dicembre 2010 il ricorso in appello è stato trattenuto per la sentenza.

Anzitutto, per ragioni di priorità logica, va esaminato il ricorso in appello incidentale col quale RFI censura la gravata decisione nella parte in cui, pur negandone successivamente la fondatezza nel merito, ha ritenuto ammissibile la domanda di accesso proposta a suo tempo dall’odierno appellante.

L’impugnativa incidentale è affidata al motivo secondo cui, ai sensi della l. 7 agosto 1990, n. 241 (in particolare, art. 22, comma 1, lett. d) ed e)), non tutta la documentazione in possesso di soggetti privati gestori di un pubblico servizio può formare oggetto di domanda di accesso, ma soltanto quella concernente attività di pubblico interesse; e tale non sarebbe, secondo la prospettazione dell’appellante incidentale, quella oggetto della domanda dell’ing. Rhò, relativa a vicende afferenti il rapporto di lavoro privatistico intercorrente tra l’accedente ed essa società RTI.

La censura non è meritevole di favorevole apprezzamento.

Il Consiglio di Stato ha più volte affermato ( da ultimo, Cons. Stato, IV, 12 marzo 2010, n. 1470) che possono formare oggetto di accesso tutti gli atti di gestione del personale dipendente degli enti pubblici e dei soggetti agli stessi equiparati (quali, appunto, i soggetti privati concessionari di servizi pubblici), in quanto, pur essendo tali atti adottati iure gestionis, le esigenze di buon andamento e imparzialità riguardano allo stesso modo l’attività volta all’emanazione di provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti di lavoro disciplinati dal diritto comune.

Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi da tale orientamento, ritenendo che anche la documentazione afferente vicende relative ai rapporti di lavoro intrattenuti da soggetti privati concessionari di servizi pubblici non può ritenersi di suo sottratta all’accesso, dato che la ottimale organizzazione del personale dipendente è propedeutica (e quindi direttamente connessa) alla più proficua erogazione del servizio pubblico da parte del concessionario.

Da tanto si evince che non è corretto dedurre dalla assimilazione ai rapporti di diritto privato degli atti di gestione del rapporto di lavoro con concessionari di servizi o beni pubblici, l’estraneità oggettiva degli atti stessi dalla disciplina in tema di accesso, atteso che anche quegli atti sono espressione di attività di interesse pubblico, nella misura in cui la efficiente organizzazione del personale è funzionale al perseguimento di efficienza ed economicità dell’azione oggettivamente pubblica (nella lata dimensione che oggi la normativa nazionale e comunitaria riconnette a tale espressione). Ne consegue che anche tale attività non può dirsi sottratta all’applicazione delle regole sull’accesso, visto che anche in relazione alla stessa ricorrono le esigenze di trasparenza e di par condicio sottese alla scelta legislativa di favorire l’ostensione della documentazione amministrativa, con un capovolgimento di prospettiva (in tal senso, Cons. Stato, Ad. plen. 5 settembre 2005, n. 5) rispetto alla regola applicata prima dell’entrata in vigore della legge sul procedimento (in cui la segretezza degli atti era la regola, e la esibizione l’eccezione).

Da quanto detto discende che, anche nel caso di specie, in cui è controversa la esibizione di documentazione afferente il rapporto di lavoro dell’ing. Rhò con la società che gestisce la rete ferroviaria nazionale, ricorre quella particolare connotazione di <pubblico interesse> che delimita l’ambito applicativo dell’istituto dell’accesso e che è riferibile, sul piano oggettivo (art. 22 cit., lett. d)), alla nozione di <documento amministrativo> e, sul piano soggettivo, a quella di <pubblica amministrazione> ( art. 22 cit., lett. e)).

L’appello incidentale deve essere pertanto respinto.

Quanto all’appello principale, ritiene il Collegio che lo stesso sia fondato e meriti accoglimento.

Il primo giudice, dopo aver riconosciuto la accessibilità in astratto alla categoria di documenti richiesti dall’odierno appellante ( in quanto assimilabili alla <documentazione amministrativa> di cui all’art. 22, per le implicazioni e la stretta inerenza con il servizio pubblico disimpegnato da RFI), ha negato in concreto fondamento al ricorso sul presupposto: 1) del carattere risalente ed inattuale della documentazione richiesta, riferibile agli anni 1991-1997; 2) della carenza di un interesse attuale alla acquisizione della documentazione da parte del ricorrente, il quale sarebbe venuto incidentalmente a conoscenza del possesso da parte di RFI della documentazione oggetto d’accesso solo in esito ad un giudizio civile tra le parti, conclusosi favorevolmente per il Rhò.

L’appellante ha censurato la decisione, prospettando l’ininfluenza del dato temporale inerente la formazione della documentazione richiesta, nonché la possibile rilevanza della documentazione in vista del suo utilizzo per la difesa di suoi interessi giuridici.

Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.

Come è noto, l’accesso cd. defensionale , cioè propedeutico alla miglior tutela delle proprie ragioni in giudizio (già pendente o da introdurre), ovvero nell’ambito di un procedimento amministrativo, riceve protezione preminente dall’ordinamento atteso che, per espressa previsione normativa (art. 24, u.c., l. n. 241 del 1990), prevale su eventuali interessi contrapposti (in particolare sull’interesse alla riservatezza dei terzi, financo quando sono in gioco dati personali sensibili e, in alcuni casi, anche dati ultrasensibili).

Nel caso in esame, dove non sussistono interessi contrapposti di terzi controinteressati, la richiesta proposta dal Rhò appare meritevole di accoglimento, posto che la documentazione indicata si riferisce, direttamente o indirettamente, al rapporto di lavoro inter partes ed è ostensibile all’interessato, nella misura in cui si trovi tuttora in possesso di RFI. In fatti l’appellante potrebbe trarre dalla ’acquisizione elementi utili alla sua difesa, nel che sussiste il suo interesse, attuale e concreto, ad entrarne in possesso.

Non rileva in contrario il fatto, ritenuto ostativo dal primo giudice, che si tratterebbe di documentazione risalente e che l’interessato avrebbe dovuto a suo tempo chiederne la acquisizione, dato che potrebbe oggi non essere più nella disponibilità della RFI. Trattandosi infatti di un diniego formatosi in via tacita e non avendo mai dichiarato la società RFI di non essere in possesso della documentazione richiesta dall’odierno appellante, appare allo stato arbitrario ravvisare ragioni ostative all’accesso sulla base di valutazioni fondate su ipotesi prive di idonei riscontri istruttori.

D’altra parte l’interesse all’acquisizione va riguardato con riferimento all’epoca in cui viene proposta la domanda ostensiva e va correlato alla situazione giuridicamente rilevante (nel caso di specie, la posizione di lavoro) che l’interessato intende tutelare a mezzo della acquisizione documentale. Quell’interesse prescinde dall’epoca di formazione della documentazione detenuta dal soggetto compulsato con la istanza ostensiva.

Nemmeno, da ultimo, può ritenersi carente l’interesse del proponente l’istanza, per il sol fatto che avrebbe già da tempo avviato giudizi civili in confronto di RFI e che, in relazione ad alcuni di essi, sarebbero già intervenute decisioni a lui favorevoli. Invero, siffatte osservazioni non sono ostative all’accoglimento dell’actio ad exibendum, attesa l’autonomia del giudizio sull’accesso (e sui presupposti legittimanti) rispetto alle sorti dei giudizi già avviati, in relazione ai quali la documentazione potrebbe anche non svolgere un ruolo servente ed essere piuttosto funzionale all’avvio di ulteriori iniziative giudiziali (la cui introduzione non può che essere riservata alla libera scelta dell’interessato).

In definitiva, l’appello va accolto e, in riforma della impugnata sentenza, deve essere ordinato a RFI di esibire la documentazione richiesta dall’ing. Rhò nell’istanza del 17 dicembre 2009, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione, ovvero dalla notificazione, della presente sentenza.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti, in considerazione della particolarità della controversia trattata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, ordina a Rete Ferroviaria Italiana di esibire all’odierno appellante la documentazione richiesta nella istanza del 17 dicembre 2009 nel termine di gg. 30 dalla comunicazione ovvero dalla notifica della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

*****************, Presidente

*****************, Consigliere

Bruno **************, Consigliere

***************, Consigliere

***************************, ***********, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/02/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)