Il potere delle Università di assegnare borse di studio dopo la riforma Gelmini (legge n. 240 del 30 dicembre 2010)

La presente analisi ha l’obiettivo di indagare se la legge di riforma dell’Università di cui alla legge 240 del 30 dicembre 2010 abbia o meno reso illegittimo il conferimento di borse di studio per ricerca post lauream, come disciplinate dalla legge 210/1998 all’articolo 4, comma 3.

Nel particolare l’art. 4, comma 3, della legge 210/1998 recita espressamente che <<Alle borse di studio di cui al comma 5, nonché alle borse di studio conferite dalle università per attività di ricerca post-lauream si applicano le disposizioni di cui all’articolo 6, commi 6 e 7, della legge 30 novembre 1989, n. 398>>.

E tale norma è lasciata immodificata dalla riforma che pure si occupa¹ della legge 210/1998, quando interviene sul suo articolo 4, modificando i comma 2, 5 e 6, senza nello stesso tempo abolire od integrare il comma 3, al quale risale come detto la previsione delle borse di studio post- lauream.

Né, tantomeno, alcuna sanzione di abrogazione espressa del comma 3 art 4 della legge 3 luglio 1998 n. 210 è contenuta nell’articolo 29 ²della riforma, che invece abroga ³ numerose norme preesistenti, tra le quali le borse di studio post dottorato, evidentemente ritenute queste ultime incompatibili con il nuovo sistema.

Bisogna allora esaminare se possa comunque affermarsene l’abrogazione per altro verso, per la ricorrenza di una delle altre due forme di abrogazione tacita disciplinate dall’art. 15 delle preleggi, ossia: a) per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti; b) la nuova legge regola l’intera materia già regolata da legge anteriore.

Infatti per disposto dell’art 15 disposizione preleggi c.c. , l’abrogazione tacita di una norma ricorre quando sussiste l’incompatibilità tra la nuova disposizione e quella precedente , ovvero quando la nuova legge disciplina la materia già regolata da quella anteriore; in particolare la suddetta incompatibilità si verifica solo quando fra le leggi considerate vi sia una contraddizione tale da rendere impossibile la contemporanea applicazione ⁴.

Da uno sguardo di insieme alla legge di riforma si evince con sicurezza che la materia da essa regolata non sostituisce interamente la materia previgente, alla quale anzi essa fa frequente riferimento per, a secondo dei casi, integrarla, modificarla, abrogarla⁵; col che si esclude la ricorrenza della seconda delle due forme di abrogazione tacita risalente all’art. 15 delle preleggi c.c., in quanto la nuova legge non regola l’intera materia già regolata da legge anteriore.

Con riferimento al comma 3 art 4 della legge 3 luglio 1998 n. 210, fino a qui siamo pervenuti alla conclusione che nel corpo normativo della riforma Gelmini, individuata nella legge 240/2010, non è individuabile alcuna norma che ne dichiari l’abrogazione espressa od implicita, restando solo da verificare se esso possa altresì resistere all’affermazione della seconda forma di abrogazione tacita prevista dall’art. 15 delle preleggi c.c., ossia che il il conferimento di borse di studio di ricerca post-lauream da parte delle Università sia in una contraddizione tale con taluna norma della legge di riforma da renderne impossibile la contemporanea applicazione di questa con quella.

Per validare tale affermazione occorrerebbe individuare nel corpo della legge Gelmini una o più norme l’applicazione delle quali introducano sul piano logico strutturale e funzionale una contraddizione insanabile con il conferimento delle più volte citate borse, perché applicando una qualunque di quella sarebbe logicamente impossibile applicare questa.

E’ fondato, inoltre, ritenere che l’incompatibilità se esistente dovrebbe emergere sul piano della stessa fattispecie e non dal confronto di una fattispecie (la facoltà di conferire borse di studio post lauream) con un’altra prevista per regolare un fenomeno diverso, sebbene in qualche modo collegato alla prima, che costituisce il modello di riferimento e di determinazione dei limiti del campo di confronto e di interferenza

La norma che costituirebbe la dimostrazione dell’abrogazione tacita, come dianzi concettualmente delineata, della facoltà di conferimento delle borse citate è individuata da molti nel comma 5 dell’articolo 18 Gelmini, rubricato “chiamata dei professori”, il quale nella descrizione della possibile composizione dei gruppi di ricerca dell’Università non include i destinatari di borse di ricerca post-lauream direttamente conferite dall’Università.

Con la formulazione del predetto comma 5 il Legislatore elenca i soggetti che in modo “esclusivo” sono ammessi a partecipare ai gruppi di ricerca delle Università; ma tale iniziale dichiarazione di esclusività è immediatamente dopo rinunciata al successivo comma 6 dello stesso art. 18, che contiene una eccezione.

Ecco come la predetta regola prende corpo: <<alla partecipazione ai gruppi di ricerca secondo il predetto comma 5 sono ammessi “esclusivamente” :

1. i professori ed i ricercatori universitari, anche a tempo determinato;

2. i titolari di assegni di ricerca di cui all’articolo 22;

3. gli studenti dei corsi di dottorato di ricerca, nonché studenti di corsi di laurea magistrale nell’ambito di specifiche attività formative;

4. i professori a contratto di cui all’articolo 23;

5. il personale tecnico-amministrativo in servizio a tempo indeterminato presso le università purché in possesso di specifiche competenze nel campo della ricerca;

6. i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche , di enti pubblici o privati, di imprese, ovvero a titolari di borse di studio o di ricerca banditi da tali amministrazioni, enti od imprese, purché sulla base di specifiche convenzioni e senza oneri finanziari per l’università ad eccezione dei costi diretti relativi allo svolgimento dell’attività di ricerca e degli eventuali costi assicurativi>>.

Poi ecco l’eccezione, prevista dal comma 6: alla partecipazione ai progetti di ricerca finanziati dall’Unione europea o da altre istituzioni straniere , internazionali o sovranazionali, e allo svolgimento delle relative attività si applicano le norme previste dai relativi bandi.

La sussistenza del comma 6 nell’articolo 18 incoraggia a dire che l’articolazione dei progetti di ricerca su fondi europei può essere anche completamente diversa da quella prevista dal comma 5 e sopra dettagliatamente descritta, e che quindi almeno qui se non vi osta il relativo bando sono senz’altro ammesse le borse di ricerca bandite direttamente dall’Università.

Da una prima lettura, sempre nell’ambito dell’articolo 18 Gelmini, la congiunta considerazione della lettera f comma 5 e dell’intero comma 6, evidenzierebbe la preoccupazione del legislatore di lasciare indenne l’Università, in qualità di amministrazione pubblica, dall’onere economico derivante dal bandire con proprie risorse borse di studio post lauream.

Tuttavia l’illazione della preoccupazione per le finanze pubbliche cade, proprio analizzando meglio la lettera f del comma cinque nella parte in cui qui si ammette la partecipazione ai gruppi di ricerca di: dipendenti di altre amministrazioni pubbliche, di enti pubblici o privati, di imprese, ovvero a titolari di borse di studio o di ricerca banditi da tali amministrazioni, enti od imprese …. a totale carico dei medesimi soggetti che emettono il bando, tra cui le amministrazioni pubbliche.

Ecco dunque che il preteso divieto per l’Università di bandire borse di ricerca post lauream cade, sostituito da un’interpretazione estensiva del comma 5 dell’articolo 18, in cui il legislatore minus dixit quam voluit. Ossia esso ha omesso involontariamente di menzionare tra i soggetti abilitati a rientrare nella composizione dei gruppi ricerca anche i titolari di borse di studio post lauream bandite direttamente a proprie spese dall’Università.

La conclusione contraria a questa sul piano logico e strutturale equivarrebbe ad affermare che i gruppi di ricerca dell’Università (dotata fino a prova contraria di autonomia nella ricerca) possono essere per alcune fattispecie di affidamento solo etero composti, sulla base della volontà e disponibilità di soggetti pubblici e privati esterni all’Università, e nel contempo l’incapacità delle Università a programmare anche con proprie risorse sia pure non procacciate direttamente ma provenienti da finanziamenti pubblici e privati, la destinazione di soggetti da essa selezionati alla partecipazione ai propri gruppi di ricerca.

Questa conclusione non sarebbe condivisibile qualora la legge 240/210 avesse statuito, come si ipotizzava, che le uniche forme di assunzione per così dire precaria fossero l’assegno di ricerca e il dottorato di ricerca.

In definitiva la sopravvivenza delle borse di studio per ricerca (conferite direttamente dall’Università) alla legge Gelmini è resa evidente da una lunga serie di indici, tra i quali i più importanti sono:

1. la mancata abrogazione espressa della disposizione di legge che prevede espressamente il conferimento di borse di studio post lauream conferite dall’Università (comma 3 art 4 della legge 3 luglio 1998 n. 210);

2. la previsione espressa delle borse di studio di cui alla lettera f dell’articolo 18 della riforma;

3. la disposizione di cui al comma 3 dell’articolo 22, che afferma l’incompatibilità dell’assegno con borse di studio;

4. l’inesistenza di una statuizione espressa od implicita nella legge medesima che preveda in modo tassativo quali moduli per la ricerca non strutturata, solo alcune delle forme di affidamento già in uso.