Nuovo ruolo dei Consigli Tributari nell’attività di contrasto all’evasione ad opera dei comuni

L’art. 18 del D.L. n. 78/2010 (convertito nella Legge 30.7.2010 n. 122), ai fini dell’attuazione dell’art. 44 del D.P.R. 29.9.1973, n. 600 e dell’art. 1 del D.L. 30.9.2005, n. 203 (convertito, con modificazione, dalla Legge 2.12.2005, n. 248), in materia di partecipazione dei comuni all’attività di accertamento e contrasto all’evasione fiscale e contributiva, ha previsto, tra l’altro, la costituzione, obbligatoria in tutti i comuni(¹), del Consiglio Tributario.

Strutturato come organo tecnico consultivo interno all’ente, il Consiglio Tributario è chiamato a supportare l’impegno del comuni al fine del riconoscimento, agli stessi, di una quota delle maggiori somme riscosse, afferenti i controlli fiscali effettuati appunto con il loro apporto. Tale ‘quota di partecipazione’, proporzionata alle maggiori somme dei tributi statali riscosse nonché alle sanzioni civili applicate sui maggiori contributi riscossi, aveva già subìto un primo innalzamento – dal 30%, inizialmente previsto, al 33% – sempre per effetto del D.L. 78/2010 ed un ulteriore incremento – dal 33% al 50% – per effetto dell’art. 2, comma 10, lett. b) del D.Lgs. n. 23/2011. Inoltre, quest’ultimo intervento aveva ridefinito la base della commisurazione riferendola, infine, alle somme riscosse pur a titolo non definitivo, fermo restando il recupero delle stesse qualora rimborsate ai contribuenti a qualunque titolo(²).

Invero, le novità fiscali introdotte dal legislatore nell’estate di quest’anno sono riconducibili ad un intervento di più vasta portata(³). Circoscrivendo l’analisi al tema in esame, si può osservare che la cd. ‘manovra di ferragosto’ – di cui al D.L. n. 138/2011, come modificato in sede di conversione in Legge n. 148 del 14 settembre 2011 – oltre ad apprestare misure di compensazione del rigore nell’assunzione degli impegni di spesa degli enti locali previsto dal cd. “patto di stabilità”(⁴) – ha innovato il meccanismo di coinvolgimento dei comuni nell’attività di contrasto all’evasione delineato in precedenza, inserendo nell’impianto preesistente modifiche che, in sintesi, prevedono:

1. l’ulteriore incremento delle somme eventualmente spettanti ai comuni,

2. la pubblicazione delle dichiarazioni dei redditi sui siti web dei comuni,

3. il potenziamento delle funzioni dei Consigli Tributari, il cui ruolo originario risulta, in tal guisa, sensibilmente riordinato.

Quanto al primo punto, con riferimento agli anni 2012, 2013 e 2014, la quota del maggior gettito riconosciuta ai comuni, a fronte del loro fattivo contributo all’attività di accertamento ai sensi dell’art. 1, comma 1 del D.L. 203/2005, è stata elevata al 100%. Per rendere omogenea, sul piano strutturale, la specifica attività di partecipazione all’accertamento demandata all’ente locale, oltre che per potenziarla(⁵), il riconoscimento del gettito in tale misura è, però, connesso all’effettiva istituzione del Consiglio Tributario entro il 31/12/2011, ‘rimediando’ in tal modo all’assenza, nella prescrizione istitutiva, di una sanzione specifica in caso di inadempimento(⁶).

Il tenore letterale della norma, nonché la sua collocazione al di fuori del disposto dell’art. 1 del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, inducono, tuttavia, a ritenere che se il comune non procederà ad istituire il Consiglio Tributario entro il 31 dicembre 2011, non potrà beneficiare delle maggiori entrate recuperate, nella misura del 100%, ma solo del “vecchio” 50%, e pur sempre a seguito di collaborazione all’accertamento. Diversa considerazione dovrebbe valere nel caso di costituzione in data successiva al 31 dicembre 2011, stante sia la palese natura ordinamentale del temine – in assenza di una previsione di decadenza ma soltanto di non applicazione del beneficio – sia perché la quota del maggior gettito alla misura del 100%, spettante ai Comuni a seguito della partecipazione all’attività di accertamento supportata dal Consiglio Tributario, è prevista per un triennio (2012, 2013 e 2014). Ne consegue che l’istituzione tardiva del Consiglio Tributario – ovviamente entro il termine ultimo del 2014 – dovrebbe comportare l’applicazione “a regime” del beneficio.

Il secondo aspetto della manovra riguarda la pubblicazione, sui siti web dei comuni, dei dati reddituali, opzione adottata dal legislatore in base al principio del cd. “controllo sociale della fedeltà fiscale”(⁷). L’art. 1, comma 12-ter, lett. e), sempre del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 aggiunge, infatti, un ultimo comma all’art. 44 del D.P.R. 29.9.1973, n. 600 (Partecipazione dei comuni all’accertamento). Il comma aggiunto prevede che con: “decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, sono stabiliti criteri e modalità per la pubblicazione, sul sito del comune, dei dati aggregati relativi alle dichiarazioni di cui al comma secondo, con riferimento a determinate categorie di contribuenti ovvero di reddito”.

Il richiamo al secondo comma dell’art. 44 circoscrive, a sua volta, questa specifica forma di pubblicità agli “elementi contenuti nelle dichiarazioni presentate dalle persone fisiche”.

E’ da ritenere che l’emanando decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dovrà conciliare questa ulteriore previsione di pubblicità legale dei dati reddituali(⁸) con quanto statuito nella Decisione del Garante per la protezione dei dati personali del 6 maggio 2008(⁹) – emessa a seguito di un provvedimento di pubblicazione on-line dei redditi in maniera centralizzata adottato dal Direttore dell’Agenzia delle entrate(¹⁰), già foriero di non poche polemiche nonché oggetto della decisione inibitoria dello stesso Garante. In tale occasione il Garante aveva, infatti, deciso che la fonte legislativa che allora disciplinava le modalità di conoscibilità dei dati detenuti dall’Agenzia e le disposizioni contenute nel Codice dell’amministrazione digitale, pur incentivanti l’uso delle tecnologie informatiche nella gestione dei dati da parte della PA, non costituivano, di per sé, sufficiente fondamento per una divulgazione incontrollata, via web, dei dati reddituali dei contribuenti.

L’orientamento del legislatore, attuato con la disposizione in commento, ha tenuto conto dei citati rilievi del Garante, avendo circoscritto in modo preciso i confini di tale opzione. L’ambito applicativo della disposizione in esame riguarda, infatti, i dati aggregati relativi alle dichiarazioni presentate dalle persone fisiche, con riferimento a determinate categorie di contribuenti ovvero di reddito, ossia le informazioni relative a soggetti persone fisiche riunite in gruppi – per tipologie di soggetti o per categorie reddituali – di modo che non sia possibile l’identificazione dei singoli soggetti. Tale inquadramento è, altresì, conforme all’orientamento espresso della Corte di giustizia dell’Unione europea, riguardo all’interpretazione dell’art. 3, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE(¹¹), secondo cui la pubblicazione dei dati reddituali ”in ordine alfabetico e per classi di reddito, sotto forma di elenchi particolareggiati redatti per singoli comuni” deve, in ogni caso, “essere considerata come un trattamento di dati personali”, per cui occorre apprestare le garanzie previste dalla direttiva in questione e dalla specifica normativa nazionale(¹²).

Quanto al terzo punto, relativo al ruolo dei Consigli Tributari, l’intervento del legislatore assume una portata per molti aspetti innovativa. Il nuovo impianto normativo suggerisce alcune riflessioni di approfondimento sul ridefinito ruolo dei Consigli Tributari, soprattutto riguardo al rafforzamento dei poteri ad essi attribuiti. La norma in commento prevede, infatti, che anche i Consigli Tributari, e non più solo i Comuni, siano destinatari di appositi obblighi di comunicazione a carico dell’Agenzia delle entrate. Parallelamente, in capo agli stessi Consigli Tributari, sono previsti specifici doveri informativi all’Agenzia delle entrate. In tale contesto, ai Consigli Tributari vengono assegnate le seguenti funzioni, appunto già previste in capo ai Comuni:

1. –  acquisizione e analisi dei dati dichiarativi dei contribuenti e delle segnalazioni relative agli accertamenti sintetici che l’Agenzia delle entrate avvia su contribuenti residenti nel territorio del comune;

2. –  segnalazione all’Agenzia delle entrate delle integrazioni alle dichiarazioni presentate, indicando dati, fatti ed elementi rilevanti e fornendo documentazione idonea;

3. –  comunicazione, entro 60 giorni da quello di ricevimento della segnalazione dell’Agenzia delle entrate, di ogni elemento utile alla determinazione del reddito;

4. –  richiesta di dati e notizie alle amministrazioni ed enti pubblici che hanno l’obbligo di rispondere gratuitamente.

Con il medesimo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di definizione dei criteri e delle modalità per la pubblicazione, sul sito del comune, dei dati aggregati relativi alle dichiarazioni presentate, sono altresì individuati gli ulteriori dati che l’Agenzia delle entrate mette a disposizione dei comuni e dei Consigli Tributari per favorire la partecipazione all’attività di accertamento, nonché le modalità di trasmissione idonee a garantire la necessaria riservatezza(¹³).

Con queste ultime disposizioni il legislatore è intervenuto in linea di principio, cioè con il rafforzamento degli strumenti di partecipazione all’attività di accertamento, mediante modificazioni e integrazioni all’articolo 44 del DPR 29 settembre 1973, n. 600 che, in sostanza, sembra avere come obbiettivo il coinvolgimento anche dei Consigli Tributari in un rapporto diretto con l’amministrazione finanziaria. Con il nuovo comma aggiunto all’articolo 44, oltre alla pubblicità dei dati reddituali, è stato, infatti, aggiunto il rinvio alla definizione, sempre per via regolamentare, di specifiche modalità d’interscambio dei “dati sensibili” con l’Agenzia delle entrate, sia sotto il profilo di nuove tipologie di comunicazioni sia come garanzie di riservatezza da assicurare nella trasmissione dei dati.

Inoltre – e questa pare l’innovazione più significativa – al Consiglio Tributario viene esteso il cd. “potere istruttorio” di richiesta di notizie “alle amministrazioni ed agli enti pubblici”, finora riservato, oltre che ai comuni per i tributi propri, all’Agenzia delle entrate dalle disposizioni processuali in materia di accertamento e, in virtù del rinvio a queste ultime, contenuto in norme speciali, alla Guardia di Finanza e al Giudice tributario(¹⁴).

Tale inquadramento dà in qualche modo conto della coesistenza di due diverse “filosofie” da sempre evidenziate dagli interpreti, rispetto ai compiti e alle funzioni da riservare a tali organismi: intesi, in linea di massima, come strutture consultive con un profilo prevalentemente “tecnico”, e però anche come organismi da collocare, in via sistematica, fra gli strumenti operativi delle politiche locali di programmazione fiscale(¹⁵).

Ora, soprattutto l’accentuazione, ad opera di disparate “istanze” sociali e civili, di quest’ultima caratterizzazione ha suscitato le maggiori perplessità “di merito”, in specie rispetto al prevalente orientamento dottrinale che vuole che l’attuale normativa sui Consigli tributari, definisce in ogni caso organi consultivi interni dell’ente locale, fondati su un potere di auto-organizzazione interna riconosciuto ex lege ai comuni e, per ciò, privi di una effettiva “rappresentatività autonoma” in termini di “statuizioni” che si discostano dagli orientamenti democraticamente rappresentati nell’ente locale.

Questo aspetto conduce direttamente ad una riflessione sui poteri attribuiti ai Consigli tributari. Le criticità che si evidenziano riguardo a questo tema interessano, infatti, le modalità di interlocuzione con i soggetti istituzionalmente deputati a gestire i controlli (nel caso, le Agenzie fiscali, la Guardia di Finanza, l’INPS). In sostanza, riemerge, qui, il “rischio di sovrapposizione di funzioni programmatorie e gestionali in atto assegnate, rispettivamente, al Governo, alle Agenzie fiscali, agli organi elettivi ed esecutivi locali ed agli uffici delle entrate”, già paventato dall’ANCI e dall’IFEL in sede di commento dell’art. 18 del D.L. 30 maggio 2010, n. 78(¹⁶).

Nell’innovare l’articolazione normativa di riferimento, con il D.L. n. 138/2011 il legislatore interviene nuovamente nella disciplina prevista dall’art. 44 del D.P.R. n. 600 del 1973, con specifico riferimento alle modifiche già apportate dall’art. 18 del D.L. n. 78/2010. Per l’effetto, la norma risulta infine così articolata:

L’Agenzia delle entrate mette a disposizione dei comuni e dei consigli tributari le dichiarazioni di cui all’articolo 2 dei contribuenti in essi residenti; gli Uffici dell’Agenzia delle entrate, prima della emissione degli avvisi di accertamento, ai sensi dell’articolo 38, quarto comma e seguenti, inviano una segnalazione ai comuni di domicilio fiscale dei soggetti passivi nonché ai relativi consigli tributari.

Il comune di domicilio fiscale del contribuente, o il consorzio al quale lo stesso partecipa, ed il consiglio tributario segnalano all’ufficio delle imposte dirette qualsiasi integrazione degli elementi contenuti nelle dichiarazioni presentate dalle persone fisiche ai sensi dell’art. 2, indicando dati, fatti ed elementi rilevanti e fornendo ogni idonea documentazione atta a comprovarla. Dati, fatti ed elementi rilevanti, provati da idonea documentazione, possono essere segnalati dal comune anche nel caso di omissione della dichiarazione.

Il comune di domicilio fiscale del contribuente, con riferimento agli accertamenti di cui al secondo comma, ed il consiglio tributario comunicano entro sessanta giorni da quello del ricevimento della segnalazione ogni elemento in suo possesso utile alla determinazione del reddito complessivo.

Il comune per gli adempimenti previsti dal terzo e quarto comma ed il consiglio tributario possono richiedere dati e notizie alle amministrazioni ed enti pubblici che hanno obbligo di rispondere gratuitamente.

L’intervento legislativo pare, dunque, “accomunare” l’impegno del Consiglio Tributario a quello dell’ente locale, senza apportare un’effettiva distinzione, né funzionale né operativa, al ruolo di ciascuno. Tale scelta comporta l’immediata conseguenza di duplicare un’attività istruttoria e di collaborazione in una forma teoricamente indistinta, fatta salva una diversa determinazione “convenzionale” che, tuttavia, appare come mera scelta operativa di ciascuno dei soggetti coinvolti, non potendosi negare che specifiche attribuzioni in rassegna discendenti dalla norma non sono suscettibili di una “diversificazione” per via regolamentare(¹⁷).

L’effettivo esercizio dei poteri istruttori rappresenta un ulteriore punto di criticità, per altro preesistente alla novella in rassegna. In particolare, riguardo alle richieste di dati e notizie ad amministrazioni ed enti pubblici(¹⁸), pur in assenza di un rinvio esplicito ma stante il carattere generale della disposizione contenuta nell’art. 44, comma 5 (ex ultimo comma) e trattandosi, inoltre, di accertamenti relativi ad un’imposta personale erariale, può trovare applicazione – pur se limitatamente ai destinatari indicati nel citato comma – il disposto dell’art. 32, comma 1, n. 5) dello stesso D.P.R. n. 600/1973(¹⁹). Non meno problematica appare la questione dell’eventuale sanzione applicabile in caso d’inadempimento da parte delle amministrazioni ed enti pubblici destinatari, nonché della titolarità del potere sanzionatorio e della modalità di irrogazione. Si ritiene che, quanto alla sanzione – sia per le richieste formulate dal comune che dal Consiglio Tributario – in linea con quanto previsto dal regime sanzionatorio in materia di I.C.I.(²⁰), potrebbe farsi riferimento al disposto dell’art.14, comma 3, del D.Lgs. 18 dicembre 1997 n. 473, che prevede la sanzione amministrativa da euro 51 (100.000) a euro 258 (500.000) per “per la mancata restituzione di questionari nei sessanta giorni dalla richiesta o per la loro mancata compilazione o compilazione incompleta o infedele“. Sempre con riguardo alle citate previsioni sanzionatorie, l’applicazione della sanzione sarà da assumere a carico del comune, previa contestazione, ai sensi dell’art. 16, comma 2, del D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472(²¹).

Qualche ulteriore considerazione merita l’aspetto della “comunanza” del ruolo del Consigli Tributari rispetto a quello già definito per i Comuni.

La prassi finora attuata ha contribuito a definire il seguente iter:

1. i comuni che hanno provveduto all’istituzione del Consiglio Tributario hanno proceduto tramite apposito regolamento, approvato dal Consiglio su proposta della Giunta;

2. in tale sede, ha finora trovato definizione, pressoché unanime, l’aspetto operativo che individua nel Consiglio Tributario un organo tecnico di consulenza interno all’ente;

3. nella miriade di regolamenti emanati dai singoli comuni, e in assenza di una specifica definizione legislativa, sono state inserite regole di funzionamento “tipizzate”, volte cioè a delineare – nel rispetto della normativa generale – i compiti operativi, il ruolo di consulenza e, in definitiva, l’attività di ausilio all’ente nello svolgimento dei compiti di partecipazione all’accertamento.

Ora, fermo restando il riferimento normativo generale, anche l’eventuale ulteriore specificazione delle funzioni del Consiglio Tributario è stata disciplinata dalla delibera istitutiva, riservando al Consiglio Comunale le funzioni di indirizzo dell’attività specifica disciplinata dalla legge. Ci pare che tale impostazione potrebbe ancora essere accolta, pur nel contesto del “dualismo” che è possibile rintracciare nella scelta del legislatore di attribuire anche al Consiglio Tributario l’iniziativa di diretta interlocuzione con i titolari del potere di controllo e accertamento e con amministrazioni ed enti pubblici. In altri termini, volendo considerare tale scelta come un mero completamento delle attribuzioni strumentali del Consiglio Tributario non emendabile in via regolamentare, resta pur sempre all’ente locale l’esclusiva competenza sugli indirizzi generali nel cui quadro l’organo consultivo dovrà orientare la sua attività.