I voti delle liste che non superano la soglia di sbarramento non hanno validità nella fase del procedimento diretto all’attribuzione del premio di maggioranza (Sentenza C.G.A.R.S. n. 812/2011).

L’attribuzione dei seggi nell’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, in Sicilia, è disciplinato dall’art. 4 della l.r. 35/1997 che testualmente dispone:

“Art. 4 l.r. 35/1997

Elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti¹

1. Le liste per l’elezione del consiglio comunale devono comprendere un numero di candidati non superiore al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore ai due terzi, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da comprendere nella lista contenga una cifra decimale superiore a 50.

2. Il voto alla lista viene espresso, ai sensi del comma 3 dell’articolo 3, tracciando un segno sul contrassegno della lista prescelta. Ciascun elettore può esprimere inoltre un voto di preferenza per un candidato della lista da lui votata, scrivendone il cognome sull’apposita riga posta a fianco del contrassegno.

3. L’attribuzione dei seggi alle liste è effettuata successivamente alla proclamazione dell’elezione del sindaco al termine del primo o del secondo turno.

3-bis. Non sono ammesse all’assegnazione dei seggi nei consigli comunali dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, le liste che non hanno conseguito almeno il 5 per cento del totale dei voti validi espressi. Al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione dei seggi.

4. Salvo quanto disposto dal comma 6, per l’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a ciascun gruppo di liste collegate con i rispettivi candidati alla carica di sindaco si divide la cifra elettorale di ciascuna lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4 . . ., sino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere e quindi si scelgono, fra i quozienti così ottenuti, i più alti in numero eguale a quello dei consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente. Ciascuna lista o gruppo di liste avrà tanti rappresentanti quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi nella graduatoria. A parità di quoziente, nelle cifre intere e decimali, il seggio è attribuito alla lista o gruppo di liste che ha ottenuto la maggiore cifra elettorale e, a parità di quest’ultima, per sorteggio. Se ad una lista spettano più seggi di quanti sono i suoi candidati, i seggi eccedenti sono distribuiti, fra le altre liste, secondo l’ordine dei quozienti.

5. Nell’ambito di ciascun gruppo di liste collegate, la cifra elettorale di ciascuna di esse, corrispondente ai voti riportati nel primo turno, è divisa per 1, 2, 3, 4 …, sino a concorrenza del numero dei seggi spettanti al gruppo di liste. Si determinano in tal modo i quozienti più alti e, quindi, il numero dei seggi spettanti ad ogni lista.

6. Alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato proclamato eletto che non abbia già conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio viene assegnato, comunque, il 60 per cento dei seggi, sempreché nessun’altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate, ai sensi del comma 4. Il premio di maggioranza previsto per la lista o le liste collegate al sindaco eletto al primo turno nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti viene attribuito solo nel caso in cui la lista o le liste abbiano conseguito almeno il 40 per cento dei voti validi.

7. Sono proclamati eletti consiglieri comunali i candidati di ciascuna lista secondo l’ordine delle rispettive cifre individuali. In caso di parità di cifra individuale sono proclamati eletti i candidati che precedono nell’ordine di lista.”

Il legislatore regionale con la l.r. 22/2008 (art. 15, comma 1) ha integrato la sopra riportata disposizione con l’introduzione della “soglia di sbarramento” (“almeno il 5% del totale dei voti validi”) e della conseguente impossibilità che le liste che non hanno superato tale soglia siano assegnatarie di seggi, con la finalità di evitare un’eccessiva frammentazione all’elettorato in rappresentanze non significative o irrilevanti e di favorire la concentrazione delle stesse in unità il più possibile omogenee.

L’attribuzione del premio di maggioranza è disciplinato dal sesto comma della disposizione riportata che prevede l’attribuzione del 60% dei seggi alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato proclamato eletto che non abbia già conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, sempreché nessun’altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il 50 per cento dei voti validi.

La problematica che è sorta concerne l’armonizzazione della previgente normativa, in tema di premio di maggioranza, con la modifica introdotta in materia di sbarramento: in sostanza l’individuazione dei voti qualificabili come “validi” (ex VI comma dell’art. 4 della l.r. 35/1997) deve aver riguardo anche ai voti riportati dalle liste che non hanno raggiunto la soglia del 5% (non ammesse all’assegnazione dei seggi) ovvero soltanto ai voti considerati utili ai fini dell’assegnazione dei seggi?

L’Ufficio Legislativo e Legale della regione Siciliana ha espresso, correttamente, nel 2009 un parere abbracciando la tesi della non computabilità dei voti riportati dalle liste che non hanno superato lo sbarramento del 5%: i voti delle liste che non hanno superato la soglia del 5% esauriscono la loro funzione essenziale di espressione della volontà del cittadino elettore semplicemente nel momento in cui vengono validamente attribuiti alla lista cui si riferiscono, non continuando pertanto ad esercitare una certa influenza sui risultati elettorali concernenti, positivamente, solo liste diverse da quelle cui detti voti erano rivolti. Computare tali voti comporterebbe una sorta di “riutilizzazione” di voti, non utili per i diretti destinatari, che verrebbero tuttavia ad incidere (indirettamente ed involontariamente) nella ripartizione dei seggi tra i vari schieramenti rimasti in lizza; tale conclusione interpretativa troverebbe sostegno nella esplicita formulazione del secondo periodo del comma 3 bis dell’art. 4 della l.r. 35/1997 che prevede che “Al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione dei seggi” (apparirebbe quindi inequivocabile la volontà del legislatore di escludere già dalla determinazione del quoziente elettorale i voti delle liste che non possono risultare assegnatarie di seggi). Se l’esclusione dei voti conseguiti da tali liste avviene in via preliminare se ne dovrebbe desumere che gli stessi non assumerebbero più alcun rilievo nel procedimento elettorale e, conseguentemente, nel computo dei voti finalizzato all’attribuzione del premio di maggioranza; risulterebbe, invero, irrazionale un sistema che, non ammettendo di concorrere alla formazione del quoziente elettorale e di partecipare alla suddivisione dei seggi, recuperasse i medesimi voti esclusi ai soli fini della determinazione della maggioranza assoluta dei seggi, concedendo alle liste cui è preclusa la partecipazione, di concorrere a determinare le quote della rappresentanza consiliare.

Di diverso avviso era stato, nel 2010, il Tribunale Amministrativo per la Sicilia (Palermo) nella sentenza n. 13715/2010. Era stata accolta tesi dei ricorrenti secondo i quali l’introduzione del co. 3bis dell’art. 4 della l.r. 35/1997 (ovverosia la previsione di una soglia di sbarramento per la sola assegnazione dei seggi) nulla avrebbe innovato in ordine alla procedura per il riconoscimento o meno del c.d. premio di maggioranza ai sensi del co. 6 dello stesso articolo 4; in sostanza l’introduzione della soglia di sbarramento ex co.3bis art.4 cit. non avrebbe comportato alcuna modifica al significato logico-giuridico di cui all’espressione “voti validi” contenuta al successivo co.6.; seguono le argomentazioni interpretative di natura letterale, logico-sistematica e teleologica.

Il Giudice di primo grado aveva osservato che l’introduzione della soglia di sbarramento ex comma 3-bis, art. 4 cit, non aveva comportato alcuna modifica al significato logico-giuridico di cui all’espressione “voti validi” contenuta nel successivo comma 6. Invero, mantenendo inalterata – malgrado l’introduzione della soglia di sbarramento – la locuzione “50 per cento dei voti validi”, doveva ritenersi che il legislatore avesse inteso far permanere il riferimento in parola alla maggioranza assoluta della totalità dei voti validi.

Con la recentissima sentenza, la n. 812/2011, depositata l’11 novembre, il C.G.A.R.S. ha accolto gli appelli proposti interpretando, correttamente, la norma di che trattasi nel senso che i voti delle liste che non superano la soglia di sbarramento non hanno validità nella fase del procedimento diretto all’attribuzione del premio di maggioranza.

Dal dato letterale dell’art. 4, comma 3-bis, della legge regionale n. 35/1997, si evince in modo chiaro come il legislatore regionale non abbia voluto limitarsi a privare le liste non abbastanza rappresentative della possibilità di accedere al riparto dei seggi, ma abbia altresì inteso “neutralizzare” qualsivoglia effetto dei suffragi ottenuti da siffatte liste nella successiva fase dell’attribuzione dei seggi. Tale sarebbe il significato da attribuire al secondo periodo del citato comma 3 bis, a mezzo del quale il Legislatore ha prescritto che ai voti ottenuti dalle liste in commento non dovesse attribuirsi rilevanza ai fini del calcolo del c.d. quoziente elettorale circoscrizionale, utilizzato nel metodo ordinario di attribuzione dei seggi e ottenuto dividendo il totale dei voti validi complessivamente riportati da tutte le liste (nel novero dei quali, pertanto, non avrebbero dovuto essere ricompresi quelli ottenuti dalle liste che non avevano superato il 5% dei voti validi) per il numero dei seggi da assegnare. Pertanto, apparendo incontestabile che la seconda parte del citato comma 3-bis, dell’art. 4 della legge regionale n. 35/1997, risulta diretta al raggiungimento della finalità di privare di rilevanza i voti ottenuti dalle liste non sufficientemente rappresentative nella fase di attribuzione dei seggi, non può che inferirsene l’irrilevanza dei voti in questione anche all’atto dell’espletamento delle operazioni finalizzate all’attribuzione del c.d. premio di maggioranza, essendo tale segmento procedimentale di decisiva importanza, in quanto volto a determinare l’atteggiarsi dei rapporti di forza tra maggioranza e opposizione all’interno dell’organo consiliare.

Il C.G.A.R.S. non ha condiviso l’assunto per il quale il giudice di primo grado ha ritenuto fondata la tesi dei ricorrenti (di I grado) secondo cui l’introduzione del comma 3 bis all’art. 4 della L.R. n. 35/97, “ovverosia la previsione di una soglia di sbarramento per la sola assegnazione dei seggi, nulla avrebbe innovato in ordine alla procedura per il riconoscimento del c.d. premio di maggioranza ai sensi del comma 6 dello stesso articolo 4”.

Ai sensi del comma 3 bis “non sono ammesse all’assegnazione dei seggi nei consigli comunali dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, le liste che non hanno conseguito il 5 per cento del totale dei voti validi espressi. Al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione dei seggi”.

Ad avviso del Collegio, non appare dubbio che la riferita formula legislativa debba intendersi nel senso che il legislatore regionale ha, da un lato, inteso individuare le liste ammesse al riparto dei seggi tra quelle che hanno superato la soglia di sbarramento e, dall’altro, ha inteso indicare l’ulteriore principio in base al quale i voti ottenuti dalle liste in questione non esercitano alcuna influenza anche all’atto dell’assegnazione dei seggi alle altre liste che siffatta soglia di sbarramento hanno superato.

Sul piano della “ratio legis” non v’è dubbio che la previsione della soglia di sbarramento del 5 per cento risulta volta a scongiurare la presentazione alle consultazioni elettorali non aventi un consistente seguito elettorale, con la conseguenza che deve escludersi la possibilità che i voti delle liste che il Legislatore regionale ha ritenuto non validi nella fase relativa all’attribuzione dei seggi, riacquistino validità nella fase del procedimento diretta all’attribuzione del premio di maggioranza.

Del resto, è principio giurisprudenziale pacifico che “la ratio legis di tale soglia di sbarramento consiste nel favorire la concentrazione dei candidati in liste omogenee, prevedendo un meccanismo elettorale che premi queste ultime, disperdendo il voto espresso in favore di liste che non superino la percentuale minima, in modo che l’elettore sia indotto a orientarsi verso raggruppamenti o liste che gli garantiscano l’utilità del voto e a disincentivare la presentazione di liste che, nonostante la loro scarsa consistenza, presumano di superare la soglia di sbarramento imposta dalla legge” (così, di recente, C.d.S., sez. V, 16 marzo 2010, n. 1519).

La suesposta tesi interpretativa risulta confermata dall’art. 6 della legge regionale 5 aprile 2011, n. 6, rubricato “Interpretazione autentica in materia di computo dei voti per l’attribuzione del premio di maggioranza”, il quale ha disposto che “Il comma 6 dell’articolo 4 e il comma 7 dell’articolo 7 della legge regionale 15 settembre 1997, n. 35 e successive modifiche e integrazioni, si interpretano nel senso che ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza non sono computabili i voti espressi per le liste che, ai sensi del comma 3-bis dell’articolo 4 e del comma 4-bis dell’articolo 7, non sono ammesse all’assegnazione di seggi”.

La natura di norma di interpretazione autentica di cui al citato art. 6, è confermata, oltre che dalla rubrica dello stesso articolo, anche dall’art. 13 della medesima l.r. n. 6/2011 con il quale il legislatore regionale ha espressamente stabilito che “Le disposizioni contenute nella presente legge producono effetti a decorrere dal 1° gennaio 2012, ad eccezione di quelle di cui agli articoli 6,10 e 12”.

Né può condividersi la tesi secondo cui le schede contenenti i voti per le liste che non abbiano superato la soglia di sbarramento del 5% sarebbero tuttavia computabili in quanto contenenti anche voti emessi in favore del candidato alla carica di Sindaco, essendo detta tesi in contrasto con la lettera e la ratio della legge.

Deve, infine escludersi, che la disposizione legislativa in questione sia in contrasto con i principi espressi dalla Carta costituzionale, essendo, anzi conforme a tali principi e, segnatamente, al principio di uguaglianza di cui all’art. 3, che si sia inteso, da parte del legislatore regionale, non tenere conto, ai fini dell’attribuzione dei seggi e, quindi, anche in sede di attribuzione del premio di maggioranza, dei voti ottenuti dalle liste che non hanno raggiunto la soglia di sbarramento in quanto ritenuti privi di rappresentatività.

Queste le considerazioni, ultime, del G.A.

Sarebbe stato d’altronde illogico, irrazionale e contrario al dato normativo attribuire efficacia a voti di liste che non sono rappresentate nel Consiglio Comunale ai fini del meccanismo del premio di maggioranza per le ragioni che seguono.

Il legislatore regionale con l’introduzione della c.d. soglia di sbarramento ha chiaramente modificato il sistema di attribuzione dei seggi del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti. Il comma 6 dell’ art. 4 della l.r. 35/1997 (come correttamente sostenuto dall’Uff. Leg.vo e legale della regione Siciliana con parere prot. n. 5815/48.09.11 del 9 aprile 2009) consente con l’attribuzione del “premio di maggioranza” il raggiungimento della maggioranza assoluta alla coalizione vincente che non l’abbia conseguita “naturalmente”. Tuttavia, la medesima disposizione , che ha l’evidente scopo di attribuire una certa composizione del consiglio al gruppo vincente beneficiando della stabilità del governo locale, pone una condizione che contempera il beneficio della migliore governabilità con quello della proporzionalità stabilendo testualmente che il 60% dei seggi viene assegnato, semprechè nessun’altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il 50% dei voti validi.

L’innovazione della soglia minima di rappresentatività (e della conseguente impossibilità che le liste che non hanno superato tale soglia siano assegnatarie di seggi) ha determinato effetti che si ripercuotono sul complessivo sistema normativo dell’assegnazione dei seggi. Pertanto i voti delle liste che non hanno superato la soglia del 5% e che perciò non sono ammesse all’assegnazione dei seggi, esauriscono la loro funzione essenziale di espressione della volontà del cittadino nel momento in cui vengono validamente attribuiti alla lista cui si riferiscono: non possono e non devono esercitare una certa influenza sui risultati elettorali.

Il sistema di computo dei soli voti delle liste che partecipano effettivamente alla ripartizione dei seggi assicura piena corrispondenza tra la volontà degli elettori ed il risultato delle elezioni; sarebbe illogico “riutilizzare” i voti delle liste che non hanno superato la soglia di sbarramento nel meccanismo del premio di maggioranza.

Il legislatore regionale ha disposto che .. al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione dei seggi; se quindi l’esclusione dei voti conseguiti da tale liste avviene in via preliminare se ne deve desumere che gli stessi non assumono e non possono assumere alcun rilievo nel procedimento elettorale e, conseguentemente, nel computo dei voti finalizzato all’attribuzione del premio di maggioranza. Risulterebbe, invero, irrazionale un sistema che non ammettendo di concorrere alla formazione del quoziente elettorale e di partecipare alla suddivisione dei seggi, recuperasse i medesimi voti esclusi ai soli fini della determinazione della maggioranza assoluta dei seggi, concedendo alle liste cui è preclusa la partecipazione, di concorrere a determinare le quote della rappresentanza consiliare.

D’altronde del medesimo tenore era stata la Circolare dell’Assessorato della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali, 20 febbraio 2009, n. 1 “Legge regionale 16 dicembre 2008, n. 22 “Composizione delle giunte. Status degli amministratori locali e misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di sbarramento nelle elezioni comunali e provinciali della Regione. Disposizioni varie” (pubblicata nella G.U.R.S. del 13 marzo 2009, n. 11) che ha così interpretato l’introduzione della soglia di sbarramento nelle elezioni comunali e provinciali: l’art. 15, comma 2, della L.R. modifica le disposizioni della l.r. n. 35/1997, in tema di assegnazioni di seggi per la elezione dei consigli dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, quindi eletti con sistema proporzionale, (art. 4 l.r. n. 35/1997: art. 62. t.c.) e per i consigli delle province regionali (art. 7 l.r. n. 35/1997: art. 78 t.c.). Non sono ammessi all’assegnazione dei seggi e non sono oggetto di computo in tale assegnazione i voti delle liste che non hanno conseguito almeno il 5% del totale dei voti validi espressi. Al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione dei seggi. L’Ass.to chiarisce compiutamente che i voti delle liste che non hanno conseguito la soglia di sbarramento non sono oggetto di computo nell’assegnazione dei seggi: il divieto si esplica in tutti i momenti ed è relativo a tutti i parametri.

Il meccanismo di assegnazione dei seggi nell’ordinamento degli enti locali siciliani si attiva immediatamente dopo la proclamazione del candidato sindaco e si conclude con la proclamazione dei consiglieri comunali: rileva sotto il profilo dell’unicità e della coerenza (ex lege) in tutti i suoi adempimenti (temporali e tecnici).

La disposizione che ha integrato l’art. 4 della l.r. 35/1997, introducendo la soglia di sbarramento, è stata introdotta dal Legislatore regionale (all’interno della previsione normativa dell’attribuzione dei seggi) tra il terzo comma, che prescrive il principio che l’attribuzione dei seggi alle liste viene effettuata successivamente alla proclamazione dell’elezione del sindaco, e gli ultimi commi che disciplinano il compimento dell’attribuzione dei seggi. Non c’è alcun rischio di interpretazione analogica e/o estensiva, il legislatore regionale nel dicembre del 2008 ha modificato chiaramente il significato dei voti validi (previsti dal sesto comma per l’attribuzione del premio di maggioranza) escludendo da questi i voti delle liste che non hanno superato la soglia di sbarramento (con la previsione del precedente comma 3 bis).

Deve escludersi che la disposizione legislativa in questione sia in contrasto con i principi espressi dalla Carta costituzionale in quanto verrebbe privata di qualsiasi valore ed effetto l’espressione di volontà di alcuni elettori il cui voto risulterebbe inutiler dato, rispetto a quello degli altri, nonostante espresso in modo valido e quindi concorrente a determinare la volontà democraticamente espressa dal corpo elettorale. L’elettore siciliano, infatti, è ben a conoscenza che, con l’introduzione della soglia di sbarramento, l’espressione della propria preferenza verso liste dotate di scarsa rappresentatività rischia di vedere vanificato il proprio voto. La disposizione del comma 3 bis dell’art. 4 della l.r. 35/1997 determina l’inutilità dei voti delle liste sotto soglia: l’inconferenza dei voti ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza è solo la logica ed inevitabile (coerente) conseguenza.

Correttamente il procedimento normativo, unitario, dell’attribuzione dei seggi nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti (l’art. 8, comma 2, della legge regionale 5 aprile 2011, n. 6 ha disposto la sostituzione di “10.000” con “15.000”) determina il seguente risultato: il voto attribuito alla lista che non supera il 5% non ha alcuna rilevanza (ex lege) per l’assegnazione dei seggi nel comma 3 bis, e non “la recupera” successivamente nel comma 6, nei parametri utilizzati per l’attribuzione del premio di maggioranza.

Redattori della stesura finale del Testo coordinato delle leggi in materia elettorale nella regione siciliana trasmesso all’Assessore regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica.