Buone Prassi nell’istituto dell’ ammissione al patrocinio penale dei non abbienti

L’ accesso del ceto socialmente ed economicamente debole alla giustizia sancito dalla Costituzione ( artt. 3 e 24 Cost. ) emerge dalla lettura dell’ art. 6 § 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’ Uomo, secondo cui “ ogni accusato…se non ha i mezzi per pagare un difensore “ha diritto” a essere assistito gratuitamente da un avvocato d’ ufficio, quando lo esigono esigenze di giustizia”; in tal senso anche la Direttiva 2003/8/CE del Consiglio dell’ Unione Europea del 27/1/03 e il decreto legislativo attuativo 27/5/05 n. 116 con l’ obiettivo di migliorare l’ accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere, attraverso il patrocinio a spese dello Stato. Ma, come recentemente sottolineato, è indubbio che tali diritti debbano far “ i conti con la realtà economica e sociale del Paese, se si vuole evitare il rischio che gli stessi vengano confinati in un ambito meramente metafisico” ¹. Lo sfondo in cui si è sviluppato l’ istituto giuridico in esame non è così semplice, soprattutto alla luce delle progressive riduzioni degli stanziamenti nei bilanci per le spese di giustizia ².

Non meno rilevante è stato il dibattito parlamentare inerente, dal quale emergeva la necessità di verificare se l’ attuale normativa “si presti ad un uso improprio, come sembrerebbero dimostrare i numerosi casi di ammissione al gratuito patrocinio, riferiti a vicende giudiziarie collegate al fenomeno dell’ immigrazione ”, ovvero ancora di prevedere “ l’istituzione di un ufficio pubblico che, come avviene in altri Paesi, gestisca e controlli l’ attuazione dell’ istituto, in modo tale da eliminare o comunque ridurre le ipotesi di abuso cui l’ istituto si presta ”.

A tal fine può appare utile ricordare l’ indirizzo dato agli uffici giudiziari³ per il contenimento delle spese di giustizia, stimolando magistrati e funzionari amministrativi a introdurre

“ buone prassi di gestione” per la razionalizzazione delle spese, esortandoli al rigoroso rispetto del reticolo normativo per ogni fase di attività che determini esborso per l’ erario. Costoro “sono responsabili delle liquidazioni e dei pagamenti da loro ordinati e sono tenuti al risarcimento del danno subito dall’ erario a causa degli errori e delle irregolarità delle loro disposizioni, secondo la disciplina generale in tema di responsabilità amministrativa” ⁴.

Sulla scia di quanto previsto dalla circolare richiamata, sono state diramate da alcune Corti di Appello ⁵ precise indicazioni in ordine agli elementi formali del decreto di liquidazione ed al suo contenuto con particolare riferimento all’obbligo della motivazione. Il decreto di liquidazione “per costituire un valido titolo di pagamento deve esser necessariamente motivato” risultando necessaria “ l’ analitica descrizione delle attività prese in considerazione dal magistrato ai fini della determinazione degli importi liquidati in quanto, trattandosi di danaro pubblico, per ragioni di trasparenza si richiede la verificabilità della decisione adotta; “ pertanto dal decreto “ deve emergere la motivazione che giustifica la determinazione dell’ importo, per consentire il controllo sulla legalità della decisione” . Si è altresì rammentato di fare attenzione alla “ esatta individuazione del difensore che dovrà essere scelto tra coloro che sono in possesso dei titoli richiesti per la difesa ” ⁶ e, al fine di accelerare le procedure di liquidazione, si invitano i funzionari a favorire le comunicazioni ⁷ del decreto in forma abbreviata “ricorrendo all’ unep solo nei casi di effettiva necessità ”. Il Ministero appare poi sensibile alla semplificazione delle richieste di liquidazione: con nota ministeriale CISIA di Napoli prot. 5066.U del 22/2/2010, si sono date alcuni indicazioni in merito affinchè dal sistema SIAMM/ spese di giustizia, predispongano “ on line ” le richieste indicate.

Proprio perchè trattasi di danaro pubblico, occorre, altresì, che le istanze depositate siano dettagliate ed analitiche nonché corredate dalla allegazione in originale dei documenti giustificativi delle eventuali spese sostenute per una maggiore trasparenza degli importi liquidati e per verifica degli organi di controllo contabile (Funzionario Delegato, Ragioneria dello stato, Organi ispettivi del Ministero delle Finanze e del Ministero della Giustizia).

Il patrocinio è interamente disciplinato dal T.U. del 30/5/02 n. 115, così come modificato dalla L. 24/2/05 n. 25, estendendo per la prima volta il beneficio a tutte le esigenze di giustizia e, dal punto di vista dei soggetti che ne possono beneficiare, a tutti i cittadini, apolidi e stranieri con regolare permesso di soggiorno nonché agli enti non aventi scopo di lucro. In particolare, nell’ ambito del patrocinio penale, l’ ammissione dà diritto alla gratuità delle copie degli atti necessari per l’ esercizio della difesa, all’ anticipazione di alcune spese, alla prenotazione a debito di altre. Ciò allo scopo di “ rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che… impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’ uguaglianza dei cittadini”. Il patrocinio penale è assicurato per la difesa del cittadino non abbiente, sia egli indagato, imputato, condannato, persona offesa da reato, danneggiato che voglia costituirsi parte civile, responsabile civile ovvero civilmente obbligato per la pena pecuniaria. Il T.U. nella valutazione dei requisiti per l’ammissione al beneficio prende in considerazione soltanto la capacità economica del soggetto che faccia richiesta di ammissione al beneficio. Gli artt. 76 e 77 non lasciano infatti, spazio a dubbi interpretativi: il “non abbiente” è considerato colui che, indipendentemente dal prevedibile costo del processo, è titolare di un reddito imponibile inferiore all’ammontare determinato (con adeguamenti biennali) da Decreto Dirigenziale del Ministero della Giustizia, di concerto con il Ministero dell’economia e finanze. Recentissimo è l’adeguamento che ha elevato la soglia della “non abbienza” a € 10766,33⁸ aumentato, nelle ipotesi del patrocinio penale, di € 1032,91 per ogni familiare convivente ⁹.

Sono interessanti al riguardo, sia alcune risoluzioni dell’Agenzia delle Entrate ¹⁰ sia alcune sentenze della Cassazione che danno rilievo, ai fini delle valutazione di cui all’art. 76 TUSG, anche ai redditi non assoggettabili ad imposta ma indicativi delle condizioni personali, familiari e del tenore di vita dei richiedenti¹¹ ovvero al complesso dei redditi (in considerazione dell’ evoluzione della realtà sociale), prodotti nell’ ambito della famiglia di fatto¹². Si pone poi il problema del reddito derivato da attività illecita. Sin dall’ inizio della disciplina dell’ istituto l’ orientamento della giurisprudenza era nel senso di attribuire ad esso rilevanza in quanto “ le condizioni di spettanza del beneficio devono essere coerenti con il presupposto della non abbienza e tali non sarebbero se l’ accertamento di tale stato fosse ingiustificatamente limitato ad alcuni redditi con l’ esclusione di altri ” ¹³; si deve tener conto di tutti quegli “elementi probatori che inducono a ritenere redditi (anche di provenienza illecita) in base a nozioni di comune esperienza, e purchè gli elementi siano gravi, precisi e concordanti”¹⁴ . In tale ambito va richiamata la legge 24/7/08 n 125, nella parte in cui ha integrato l’ art. 76, c. 4° bis del D.P.R. 115/02. E’ stata, infatti, introdotta per i mafiosi e i trafficanti di droga condannati con sentenza irrevocabile una presunzione reddituale ( il reddito si ritiene superiore ai limiti previsti). La Corte Costituzionale ha però dichiarato l’ illegittimità della norma menzionata nella parte in cui non ammette la prova contraria ¹⁵. Per costoro infatti non vi è stata esclusione dal beneficio così come stabilito per altre tipologie di reato ¹⁶ ma si è introdotta una presunzione assoluta che la Corte ha ritenuto violare il principio di eguaglianza. Sarà però necessario “ che vengano indicati e documentati concreti elementi di fatto, dai quali possa desumersi in modo chiaro e univoco l’ effettiva situazione economico-patrimoniale dell’imputato”. Rispetto a tali elementi di prova, il giudice avrà l’ obbligo di condurre una valutazione rigorosa e potrà avvalersi degli strumenti di verifica che la legge mette a sua disposizione, anche di quelli, particolarmente penetranti, indicati all’ art. 96, coma 3, del D. P. R. 115/02”.

Va infine evidenziata la pubblicazione in G.U. n. 235 dell’ 8 ottobre 2012 , della legge n. 172 di “Ratifica ed esecuzione della convenzione del Consiglio d’Europa per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l’ abuso sessuale”, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 12.07.2007ed aperta alla firma il 27.07.2012 a Lanzarote. L’ art. 9 introduce l’art. 76, co.4-ter DPR 115/2002 prevedendo che le persone vittime di violenze sessuali (offese dei reati di cui agli a/rtt. 609 bis, 609 quater e 609 octies c.p.) ovvero di prostituzione e pornografia minorile ( di cui agli art. 600, 600 bis, 600 ter, 600 – quinquies, 601,602, 609 quinquies e 609 – undecies c.p.) sono ammesse al gratuito patrocinio anche “in deroga” ai limiti di reddito.

Nello stesso senso la L. n. 28/2009 introduttiva nel nostro ordinamento del reato di stalking, per l’ ammissione al beneficio del gratuito patrocinio della persona offesa.

Infine, assume rilievo la previsione per lo Stato di recuperare le somme esborsate in caso di revoca dell’ ammissione ¹⁷. La disciplina del recupero è disciplinata come sanzione e quindi non è subordinata alla condanna per le spese ordinariamente anticipate e ripetibili. Da segnalare sul punto le modifiche apportate all’ art. 112 TUSG, lett.d ,¹⁸ atteso che, nelle ipotesi di mancanza originaria o sopravvenuta delle condizioni reddituali previste dalla legge, non era ritenuto sussistente in capo al giudice “ un generale potere di revoca d’ufficio del provvedimento di ammissione al gratuito patrocinio … in assenza della richiesta del competente ufficio finanziario”¹⁹ rimanendo subordinato l’intervento giudiziario alla sola richiesta dell’Ufficio finanziario, a differenza delle ipotesi di cui alle lettere a),b) c) per le quali è prevista da sempre la revoca d’ufficio.

Inoltre, lo stesso art. 98 TUSG prevede che gli atti relativi alla ammissione al beneficio vadano trasmessi all’ufficio locale dell’Agenzia delle Entrate nell’ambito della cui competenza territoriale è situato l’ufficio del magistrato mentre al II° co. è disciplinata la attività di controllo degli uffici finanziari successivamente all’ammissione al gratuito patrocinio. Alla luce di tale disposizione, alcuni uffici giudiziari non emettevano l’ ordine di pagamento se non con il preventivo rilascio del nulla osta da parte dell’ ufficio finanziario tenuto ai controlli. Della problematica fu investita l’ Agenzia delle Entrate²⁰, affermando come la prassi non fosse corretta atteso che alcun nulla osta è previsto al riguardo dal TUSG in quanto l’attività di controllo è esercitata in un arco temporale di cinque anni a far dalla chiusura del procedimento, comunicata dall’organo giurisdizionale.

Il problema del controllo resta, tuttavia, attuale, soprattutto considerando l’ irrisorietà delle ipotesi di revoca. In realtà, il giudice “riuscirà ad arginare il notevole flusso di istanze di ammissione al gratuito patrocinio facendo affidamento sulla tempestiva e puntuale collaborazione degli organi tecnico – finanziario” di cui all’art. 96 e 127 TUSG ²¹. Con il TUSG, quindi, si assiste al superamento di controlli meramente cartacei sul reddito dichiarato per giungere alla reale possibilità di controllo effettivo sulle potenzialità economiche del dichiarante per il tramite della attività della Guardia di Finanza ovvero della DDA o DNA, per i reati di più grave allarme sociale. Attraverso l’operato di tali organi investigativi, infatti, il giudice potrà, al di la degli atti contenuti nello scarno fascicolo processuale, verificare in ogni momento se il tenore di vita dell’aspirante al beneficio o di colui che già ne gode, sia compatibile con le dichiarazioni rese. In tale ottica, fondamentale appare gettare le condizioni per un efficace coordinamento tra l’ autorità giudiziaria e quella deputata al controllo. Sarebbe auspicabile il collegamento diretto con l’ amministrazione finanziaria attraverso sistemi informatici che diano riscontri quasi immediati ed effettivi. Parrebbe, pertanto, opportuna la stipula di protocolli organizzativi tra le due autorità.

Allo scopo di rendere effettivo tale accertamento e mettere in condizioni l’ ufficio finanziario di operare nel senso previsto dalla leggeva in esame, sarà buona prassi per l’ ufficio giudiziario comunicare ad esso la chiusura del processo e ( preliminarmente ) la corretta formazione e conservazione dei documenti inerenti all’ istanza di ammissione al patrocinio. La Direzione Generale della Giustizia Civile Ufficio I ²² ha rilevato la necessità di creare “ una separata fascicolazione ” per ogni istanza presentata nella quale deve essere inserita la documentazione prodotta dall’ interessato nonché l’ originale provvedimento di ammissione, di inammissibilità o di rigetto. Considerando infatti sia le condizioni generali in cui versano i fascicoli processuali nonché le esigenze di tutela dell’interessato, l’istituzione di una separata raccolta consente una migliore custodia degli atti, con alleggerimento del fascicolo “principale”, ed una più efficiente gestione del servizio; ulteriore buona prassi sarà quella di annotare sulla copertina del fascicolo le vicende relative al patrocinio. Non solo, ma al fine di avere contezza della totalità delle spese anticipate e recuperabili sarà importante la correttezza delle iscrizioni sul foglio delle spese²³.

Ulteriori argomenti di interesse e fonti di problematiche afferiscono alla gestione efficiente del carico di lavoro che grava sulle cancellerie – segreterie negli adempimenti e nel front office con gli aventi diritto alla liquidazione delle somme anticipate, ed alla doglianza da parte di costoro della lentezza delle pratiche relative e delle disparità che a volte si verificano nei decreti emessi da magistrati pur appartenenti al medesimo ufficio giudiziario.

Appare condivisibile l’ assunto secondo il quale “ il buon funzionamento delle procedure relative al Patrocinio a spese dello Stato rappresenta una condizione indispensabile per l’effettiva attuazione dell’istituto e, quindi, per la attuazione concreta dei principi contenuti nella Costituzione e nelle Convenzioni internazionali in materia di difesa nel processo penale” ²⁴. Diffuso, pertanto, è il convincimento che il diritto di difesa possa trovare effettiva realizzazione anche attraverso il miglioramento delle prassi con particolare riferimento alle modalità di presentazione delle istanze di ammissione al beneficio e di liquidazione delle relative somme.

Lodevoli appaiono in tal senso le iniziative adottate presso numerosi uffici giudiziari che semplificano ed accelerano le procedure di liquidazione e pagamento degli onorari ai difensori di soggetti ammesso a vario titolo al patrocinio statale con immediato positivo impatto sull’organizzazione degli uffici giudiziari..²⁵

La prassi della definizione di un “prontuario” ha avuto la sua genesi nella diramazione di apposita Circolare organizzativa interna da parte del Presidente del Tribunale di Roma nel 2005²⁶. A fronte delle difficoltà insorte nelle varie fasi di liquidazione del compenso ( anche a causa dei diversi orientamenti assunti dai giudici ), l’elaborazione di un “prontuario” operativo per le più frequenti tipologie di liquidazioni avrebbe, da un lato, assicurato agli avvocati procedure tempestive ed uniformi di liquidazione evitando possibili ipotesi di disparità di trattamento e, dall’altro, permesso ai legali di conoscere preventivamente tutto ciò che occorre fornire al giudice per ottenere la liquidazione del compenso evitando successive integrazioni delle istanze e verosimilmente di instaurare defatiganti contenziosi conseguenti ai giudizi di opposizione. L’esperienza della circolare romana rappresenta, come opportunamente evidenziato ²⁷ , un provvedimento “giudiziario” atteso che gli avvocati dissenzienti avrebbero dovuto percorrere la strada del ricorso e solo le decisioni di eventuale accoglimento dei medesimi avrebbero consentito l ‘aggiornamento del prontuario.

Sulla scorta dell’esperienza romana, in altri uffici giudiziari si è preferito percorrere la strategia del confronto con la classe forense pervenendo così, all’esito di un dialogo franco e collaborativo, all’individuazione di procedure condivise racchiuse in “prontuari” .

Il prontuario, consente di centrare una serie di obiettivi altrimenti più difficilmente conseguibili:

• individua procedure standard per la ammissione al patrocinio e per la richiesta di liquidazione del compenso con modulistica uniforme;

• attraverso parcelle standard per le più frequenti tipologie di processi, garantisce celerità ed uniformità nelle liquidazioni, evitando disparità di trattamento e deflazionando gli uffici da potenziali conflittualità ed eventuali opposizioni;

• contiene in modo esponenziale la spesa pubblica e scongiura alla radice possibile declaratorie di “abnormità” di eventuali provvedimenti che esporrebbero il magistrato a responsabilità disciplinari e contabili;

• semplifica la procedura della liquidazione rendendo meno gravoso il lavoro del magistrato che opererà un controllo formale sulla rispondenza dell’istanza di liquidazione ai parametri concordati nel protocollo (dispensandolo dall’obbligo della motivazione del decreto);

• accelera la procedura rendendo meno gravoso il lavoro della cancelleria che sarà dispensata nella più gran parte dei casi dalla articolata serie di adempimenti connessi alle comunicazioni del provvedimenti di liquidazione.

I vantaggi qui sintetizzati rendono l’instaurazione e la diffusione di tali prassi di particolare rilievo soprattutto in una fase congiunturale, come quella attuale, che da un lato vede il sempre più risicato personale amministrativo degli uffici giudiziari impegnato a confrontarsi con difficoltà gestionali quotidiane e dall’altro impone la formulazione di obiettivi organizzativi modulati considerando la esiguità delle risorse economiche .

In tale contesto, non più rinviabile appare un utilizzo diffuso di tutto il supporto tecnologico disponibile con riferimento al flusso delle spese di giustizia nei più recenti applicativi. In tal senso, facendo seguito alla nota del Ministero della Giustizia Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati del 9.3.2011, prot. 6573 di diffusione del progetto SIAMM, recentissima e della medesima Direzione è la diffusione della funzionalità “istanza web”²⁸ per l’ invio telematico delle istanze di liquidazione da parte dei professionisti. L’utilizzo della piattaforma SIAMM – spese di giustizia consente dunque attualmente la compilazione delle maschere relative alla qualifica fiscale ed all’istanza di liquidazione direttamente a cura dell’istante con invio a mezzo PEC all’ufficio giudiziario competente. Quest’ ultimo riceve la richiesta ed attraverso il flusso informatizzato per la gestione delle spese di giustizia anticipate dall’erario, procede ai vari step lavorativi sino all’emissione del provvedimento al netto delle ritenute. Altresì è possibile l’ invio al beneficiario istante di una e-mail con copia allegata del provvedimento lordo, per la predisposizione della relativa fattura e l’ invio della medesima all’ ufficio telematicamente. Il beneficiario, attraverso le maschere di consultazione presenti nel sistema, ha la possibilità di visualizare i provvedimenti al netto delle ritenute e monitorare tutti i vari stadi della lavorazione della propria richiesta di liquidazione fino alla possibilità di ottenere online la personale certificazione dei redditi per tutte le somme liquidate dal Funzionario Delegato nell’anno di competenza senza doversi più fisicamente recare negli Uffici Giudiziari. I benefici sono immediati:

• decongestionare le cancellerie atteso che le informazione da parte degli utenti vengono acquisite da remoto, nel proprio studio, ed il personale di cancelleria, in buona parte esonerato dal front office, potrà esser destinato ad una più efficiente organizzazione;

• ridurre i tempi legati alla procedura consentendo di riversare i dati contenuti nelle istanze direttamente nei provvedimenti di liquidazione e, infine, negli ordinativi emessi dal Funzionario Delegato²⁹.

La strada della comunicazione telematica inoltre (anche in tema di gratuito patrocinio) contribuisce alla dematerializzazione progressiva dei documenti cartacei, pur nei limiti del rispetto delle norme della contabilità generale dello Stato.

La concertazione collaborativa delle diverse esigenze di cui i vari operatori sono portatori consente la individuazione di soluzioni condivise alle comuni problematiche, smussando criticità reciproche ed ingenerando un virtuoso circolo di reciproca fiducia in un leale confronto propositivo. A tutto vantaggio della maggiore celerità e credibilità della funzione giurisdizionale, del rispetto sostanziale delle garanzie difensive costituzionalmente enunciate e della dignità professionale di tutti i soggetti coinvolti.