Diritto alla libera circolazione negli Stati dell’Unione per capi dello Stato ed inadempimenti degli Stati (CGE C-364/10)

1. IL CASO

La vicenda in questione nasce dall’invito di un’associazione Slovacca rivolto al Presidente dell’Ungheria di partecipare ad un’inaugurazione di una cerimonia in territorio Slovacco.

“Il governo ungherese riteneva che seppur il 20 agosto è un giorno di festa nazionale in Ungheria,  in commemorazione di santo Stefano, dall’altro il 21 in Slovacchia è una data che può essere considerata molto delicata, in quanto il 21 agosto 1968 le forze armate di cinque paesi del Patto di Varsavia, tra cui le truppe ungheresi, hanno invaso la repubblica socialista cecoslovacca”.

In data 21 agosto  2009, lo stesso giorno della cerimonia, il Ministro degli Affari Esteri slovacco comunicava all’ambasciatore Ungherese il divieto per il presidente Ungherese di penetrare nel territorio slovacco, sulla base della direttiva n. 38/2004.

Le autorità ungheresi contestavano tale divieto ed in particolare l’utilizzo della direttiva 2004/38 e la scarsa motivazione a giustificazione del divieto stesso.

In data 12 ottobre 2009 il Ministro ungherese inviava una denuncia  a nome del governo ungherese al presidente della Commissione,sulla base dell’inappropriato utilizzo della direttiva n. 38/2004 e della grave carenza di motivazione a giustificazione del divieto. Chiedeva la possibilità di avviare un procedimento ai sensi dell’art. 258 TFUE [1], per inadempimento contro la Repubblica Slovacca per violazione dell’art. 21 TFUE e della direttiva n. 38/2004.

La Commissione riteneva che la Repubblica Slovacca non avesse violato le disposizioni dell’Unione, in quanto al caso di specie doveva applicarsi il diritto internazionale.

L’unico errore della Repubblica Slovacca era stato quello di invocare erroneamente la tutela della direttiva n. 38/2004.

L’Ungheria proponeva ricorso in data 8 luglio 2010 [2].

La repubblica Slovacca chiedeva il rigetto dello stesso e la condanna dell’Ungheria al pagamento delle spese processuali.

2.       I CAPI DI STATO E LA DIR. 38/2004

Occorre in primis, delineare il quadro normativo di riferimento per poter comprendere nel migliore modo possibile la vicenda in questione.

La direttiva n. 38/2004 all’art. 2 individua i soggetti a cui è diretta la direttiva stessa : “ al cittadino dell’Unione, qualsiasi persona avente la cittadinanza di uno Stato membro; ai familiari al coniuge, il partner che abbia contratto con il cittadino dell’Unione un’unione registrata sulla base della legislazione di uno Stato membro, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l’unione registrata al matrimonio e nel rispetto delle condizioni previste dalla pertinente legislazione  dello Stato membro ospitante, i discendenti diretti di età inferiore a 21 anni o a carico e quelli del coniuge o partner di cui alla lettera, gli ascendenti diretti a carico e quelli del coniuge o partner di cui alla lettera, Stato membro ospitante, lo Stato membro nel quale il cittadino dell’Unione si reca al fine di esercitare il diritto di libera circolazione o di soggiorno”.all’art. 5, individua il diritto alla libera circolazione dei cittadini nell’unione europea: “ Senza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, gli Stati membri  ammettono nel loro territorio il cittadino dell’unione  munito di carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, nonché i suoi familiari non aventi la cittadinanza di uno stato membro, muniti di valido passaporto.”

All’art. 27 tale direttiva individua le limitazioni al diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico ritenendo che: “ fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione  di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di pubblica sanità. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici. I provvedimenti adottati rispettano il principio della proporzionalità. Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società.”

Nel caso di specie l’ Ungheria con la proposizione del ricorso a norma dell’art. 259 TFUE [3], voleva che la Corte dichiarasse la violazione degli obblighi previsti dalla direttiva n. 38/2004 della Repubblica slovacca, con riferimento in particolare alla parte che prevedeva il diritto alla libera circolazione e alla possibilità di soggiornare nei paesi dell’Unione per i Cittadini dell’Unione e i loro familiari.

Il governo ungherese riteneva che tale direttiva potesse applicarsi a tutti i cittadini dell’Unione compresi i Capi di Stato.

Il punto controverso appare proprio quest’ultimo, infatti considerare un Capo dello stato parificato ad un normale cittadino appare verosimile.

Secondo l’art. 1 della Convenzione di New York del 14 dicembre 1973, sulla prevenzione e la punizione dei crimini contro le persone protette a livello internazionale, compresi gli agenti diplomatici, dichiara, in particolare che qualsiasi capo dello Stato, allorché si trova nel territorio di uno Stato estero, gode di tale protezione.

Pertanto lo Status di capo dello Stato con le peculiarità di cui è investito, privilegi ed immunità, non può essere parificato ad un qualunque cittadino che circoli o soggiorni all’interno di uno stato membro dell’Unione.

Un Capo dello Stato, per il suo status particolare, nel momento in cui si sposta all’interno degli Stati membri implica per lo stato ospitante l’obbligo di garantire la protezione dello stesso.

Da ciò si desume come la  funzione ricoperta dallo stesso sia  idonea a giustificare una limitazione della sua libertà di circolazione negli Stati membri fondata sul diritto internazionale.

Non può pertanto essere applicato al caso di specie né l’art. 21 TFUE né la direttiva n. 38/2004.

Il fatto che la slovacchia abbia invocato erroneamente la direttiva n. 38/2004, quale fondamento normativo per rifiutare l’ingresso nel suo territorio al Presidente Ungherese, non è costitutiva di un abuso di diritto ai sensi della Giurisprudenza della Corte.

Per quanto sopra, appare evidente come la Corte abbia totalmente respinto il ricorso proposto dall’Ungheria, e condannato la stessa al pagamento delle spese processuali.

Dott.ssa Elisa Ventanni
praticante avvocato

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[1] Sul tema dell’inadempimento a norma dell’art. 258 del TFUE cfr., Corte di giustizia, II sez. del 14 giugno 2012.

[2] è solo la sesta colta nella storia dell’integrazione europea, che uno Stato membro propone direttamente un ricorso per inadempimento contro un altro Stato. Dei cinque casi precedenti, solo tre cause si sono concluse con una sentenza (n. 141/78, Francia/ Regno Unito, C- 388/95, Belgio/ Spagna, CS n. 36/2000; C-145/04, Spagna/Regno Unito, v. CS n. 70/06).

[3] Il ricorso a norma dell’Art. 259 TFUE, può essere proposto dalla Commissione o da uno Stato membro nel caso in cui uno Stato membro abbia posto in essere un inadempimento, violazione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. Nel caso in cui la Corte accerti tale inadempimento, lo Stato in questione deve immediatamente conformarsi alla sentenza della Corte. La commissione nel caso in cui ritenga che sussista un mancato inadempimento da parte dello stato può avviare un nuovo ricorso per infliggere allo Stato inadempiente ulteriori sanzioni pecuniarie.