I fondi di solidarietà

Sommario: 1) Premessa; 2) I fondi di solidarietà bilaterali; 3) I fondi di solidarietà bilaterali alternativi; 4) I fondi di integrazione salariale; 5) le prestazioni erogate; 6) Le altre prestazioni erogate; 7) Le modalità di erogazione; 8) L’automaticità delle prestazioni.

1) PREMESSA

La crisi economica e le sue ricadute in ambito occupazionale hanno determinato una progressiva e, in alcuni ambiti, molto marcata riduzione sia del numero dei lavoratori che del numero di ore lavorate.

Tale situazione ha comportato la necessità di un sempre maggiore intervento degli strumenti previdenziali previsti in tali circostanze: le prestazioni a sostegno del reddito per i lavoratori disoccupati e l’intervento della Cassa Integrazione ovvero di altri strumenti come i contratti di solidarietà nell’ipotesi di riduzione del numero di ore effettivamente lavorate.

Il notevole impatto provocato dalla situazione economica precaria ha spinto il legislatore ad intervenire sui diversi istituti, modificandone i presupposti ovvero creandone di nuovi, al fine di renderli più adatti alla situazione del mercato del lavoro vissuta in Italia.

Tra i diversi interventi, è stata introdotta nel 2012 – nell’ambito della cd. riforma Fornero – un’ampia e innovativa disciplina sui fondi di solidarietà bilaterali, aventi lo scopo di coprire quelle aree nelle quali sono ricompresi i lavoratori non assoggettati alla tutela della Cassa integrazione.

La finalità principale era quella di promuovere un intervento in chiave universalistica, cercando di incidere sul sistema di tutela del reddito in costanza del rapporto di lavoro in modo tale da porre fine, o comunque almeno attenuare, l’utilizzo reiterato dei diversi strumenti emergenziali, quali la Cassa integrazione in deroga[1].

Con l’introduzione dei fondi di solidarietà, infatti, si vuole garantire tutela in chiave economica a tutti coloro che operano in settori privi di altri strumenti specifici di tutela ovvero per coloro ai quali era applicabile unicamente l’istituto della Cassa integrazione in deroga.

Il sistema normativo del 2012 è stato, tuttavia, novellato dal D.Lgs. 148/15 – in attuazione della legge delega 183/14 (il cd. Jobs Act) – il quale ha introdotto nuove disposizioni volte principalmente a disciplinare l’ampliamento dell’ambito di operatività dei fondi e il concreto avvio degli stessi.

Ai sensi del combinato disposto di cui alla L. 92/12 e al D.Lgs. 148/15, sono stati previsti tre diverse tipologie di fondi[2]:

• Fondi di solidarietà bilaterali
• Fondi di solidarietà bilaterali alternativi
• Fondo di integrazione salariale[3]

Stante il carattere peculiare di ognuno di essi, si ritiene opportuno esaminarli separatamente e successivamente analizzare le tipologie di prestazioni erogate.

2) I FONDI DI SOLIDARIETA’ BILATERALI

La novella legislativa ha previsto che i fondi in argomento siano istituiti presso l’INPS, previo accordo o contratti collettivi stipulati tra le organizzazioni sindacali e imprenditoriali comparativamente più rappresentative, mediante decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze.

Lo scopo è quello di garantire, per i settori che non rientrano nel campo di applicazione della Cassa integrazione guadagni ordinaria o straordinaria, una tutela in costanza di lavoro nelle ipotesi di sospensione o riduzione dell’attività lavorativa per le causali previste in tema di Cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria.

Inoltre, possono assicurare anche una tutela integrativa rispetto a prestazioni connesse alla perdita di posto di lavoro o a trattamenti di integrazione salariale previsti dalla normativa vigente ovvero erogare assegni straordinari nell’ambito di processi di agevolazione all’esodo ovvero contribuire al finanziamento di programmi formativi di riconversione o riqualificazione professionale.

Il D.Lgs. 148/15 ha ampliato la platea dei soggetti passivi, evidenziando come tali fondi siano obbligatori per tutti i settori che non rientrano nell’ambito di applicazione della Cassa integrazione guadagni, in relazione ai datori di lavoro che occupano mediamente più di cinque dipendenti al mese[4], ivi compresi gli apprendisti[5].

Tuttavia, si osserva che, come chiarito dall’Istituto previdenziale, le prestazioni dei Fondi di solidarietà possano essere riconosciute unicamente ai lavoratori dipendenti e agli apprendisti con contratto di apprendistato professionalizzante[6].

Tale normativa trova sua applicazione a far data dal 1 gennaio 2016, per i fondi già costituti è previsto il loro adeguamento alla nuova normativa entro il 31 dicembre 2015: in caso contrario confluiscono nel Fondo di integrazione salariale di cui all’art. 29 D.Lgs. 148/15.

I fondi si finanziano mediante il versamento dei contributi ordinari, da ripartirsi tra datore di lavoro e lavoratore nella misura, rispettivamente, dei due terzi e di un terzo, in forma percentualistica[7] rispetto alla retribuzione mensile imponibile ai fini previdenziali di tutti i lavoratori dipendenti con contratto a tempo indeterminato, compresi i dirigenti, in maniera tale da garantire la precostituzione di risorse continuative adeguate, da verificare anche sulla base dei bilanci di previsione[8].

3) I FONDI DI SOLIDARIETA’ BILATERALI ALTERNATIVI

In alternativa al descritto istituto, è stata prevista l’istituzione, con i medesimi requisiti e forme, di altre tipologie di fondi di solidarietà, alternativi appunto ai primi.

La disciplina normativa di cui al combinato disposto della L. 92/12 e del D.Lgs. 148/15 ha, però, limitato l’ambito di applicazione: trattasi, infatti, di fondi che possono essere creati con riferimento ad aziende operanti in settori nei quali, pur non operando la normativa in materia di integrazione salariale, erano comunque già presenti sistemi di bilateralità.

Si tratta, in particolare, di quei fondi che, in costanza della precedente disciplina, hanno adeguato le proprie finalità a quelle previste dall’art. 26, c. III, D.Lgs. 148/15, ossia prevedere misure volte ad assicurare tutele in costanza di rapporto di lavoro in caso di sospensione o riduzione dell’attività lavorativa.

Tali fondi si differenziano dai tradizionali fondi di solidarietà sotto il profilo dell’importo del contributo di finanziamento, fissato in un’aliquota non inferiore allo 0,45% della retribuzione imponibile previdenziale a decorrere dal 1 gennaio 2016: in caso di inosservanza, i datori di lavoro che occupano più di cinque dipendenti confluiscono nel Fondo di integrazione salariale sempre a decorrere da tale data[9].

4) I FONDI DI INTEGRAZIONE SALARIALE

Già istituiti con D.I. 79141 del 2014 – in attuazione della L. 92/12 – a seguito delle novelle apportate dal Governo con il D.Lgs. 148/15, i fondi di solidarietà residuali hanno assunto la denominazione di fondi di integrazione salariale, mantenendo comunque l’assetto normativo precedente, salvo lievi modifiche.

Infatti, stante la caratteristica di fondo residuale, soggetti passivi sono sempre i datori di lavoro che occupano mediamente più di cinque dipendenti e che operano in settori ovvero presentano classi dimensionali tali da non rientrare nell’ambito di applicazione della Cassa integrazione salariale ordinaria o straordinaria o per i quali non siano stati stipulati accordi per l’attivazione di un fondo di solidarietà bilaterale ovvero bilaterale alternativo.

Dal punto di vista del finanziamento, anche in questo caso i datori di lavoro e i lavoratori concorrono al versamento della contribuzione prevista, in forma percentualistica rispetto alla retribuzione mensile imponibile ai fini previdenziali[10]: per il 2016 tale aliquota è pari allo 0,65% della retribuzione mensile con riferimento ai datori di lavoro che occupano mediamente più di quindici dipendenti e allo 0,45% della retribuzione mensile per i datori di lavoro che occupano mediamente tra cinque e quattordici dipendenti[11].

5) LE PRESTAZIONI EROGATE

Come già osservato, la finalità dei fondi di solidarietà è quella di garantire forme di tutela a sostegno del reddito in costanza di rapporto di lavoro nei casi di riduzione o sospensione dell’attività lavorativa.

Per attuare tali scopi, il legislatore ha previsto due distinte forme di sostegno al reddito: l’assegno ordinario e l’assegno di solidarietà.

Il primo è una prestazione a sostegno del reddito prevista per i fondi di solidarietà bilaterali, di importo pari all’integrazione salariale ordinaria e straordinaria e durata massima non inferiore a 13 settimane e non superiore a quella massima prevista per le causali della Cassa integrazione ordinaria e straordinaria, con limite di 24 mesi nel quinquennio mobile.

Tale prestazione è erogata anche per i destinatari dei fondi di integrazione salariale – purché la forza aziendale sia superiore a 15 dipendenti –, con durata massima di 26 settimane nel biennio mobile.

Diversamente, l’assegno di solidarietà è previsto in favore dei dipendenti dei datori di lavoro che stipulano, con le organizzazioni comparativamente più rappresentative, accordi collettivi aziendali che stabiliscono una riduzione di orario di lavoro al fine di evitare o ridurre le eccedenze di personale nel corso della procedura di licenziamento collettivo o al fine di evitare licenziamenti plurimi individuali per giustificato motivo oggettivo.

L’importo è pari a quello previsto per la Cassa integrazione guadagni e può essere corrisposto per un periodo massimo di 12 mesi nel biennio mobile.

L’assegno di solidarietà può essere previsto anche in favore dei destinatari del fondo di solidarietà bilaterale[12], prevedendo, a carico del datore di lavoro, un contributo addizionale pari all’importo corrispondente al fabbisogno di copertura dell’assegno straordinario erogabile e della contribuzione correlata, stante il principio di equilibrio finanziario dei fondi di solidarietà.

Per i fondi di solidarietà bilaterali alternativi, invece, sono previste tipologie di prestazioni specifiche, definite dagli accordi aziendali o dai contratti collettivi, che ricalcano le caratteristiche dell’assegno ordinario e di solidarietà, limitando l’ammontare e la durata sulla base delle disponibilità del fondo.

6) LE ALTRE PRESTAZIONI EROGATE

I fondi possono anche avere scopi ulteriori rispetto a quelli sopra descritti, potendo erogare prestazioni per conseguire tali finalità[13].

Infatti, oltre ad intervenire in costanza di rapporto di lavoro, possono erogare prestazioni integrative – in termini di importi e durata – delle prestazioni pubbliche in caso di cessazione dell’attività lavorativa, assegni straordinari per il sostegno al reddito in caso di agevolazione all’esodo e contributi al finanziamento di programmi formativi di riconversione e riqualificazione professionale.

In questi casi si alimentano mediante un contributo ulteriore versato dal datore di lavoro, pari al 50% della prestazione erogata.

7) LE MODALITA’ DI EROGAZIONE

Ai fini dell’operatività della prestazione, è necessario che la ditta interessata provveda a richiedere l’intervento del fondo, correlando la domanda con gli accordi aziendali intercorsi con i lavoratori e indicando la tipologia di prestazione richiesta e i lavoratori interessati.

Successivamente all’autorizzazione da parte del Fondo, il datore di lavoro provvede al pagamento dell’integrazione salariale direttamente al lavoratore interessato, salvo richiesta di successivo conguaglio all’INPS, mediante flusso UniE-mens, entro sei mesi dalla fine del periodo di paga in corso alla scadenza del termine di durata della concessione.

Diversamente, per le prestazioni straordinarie, previste in caso di sostegno al reddito in caso di perdita del lavoro previa concessione dal comitato amministratore del Fondo (quali l’assegno emergenziale previsto contrattualmente da alcuni Fondi e i finanziamenti per formazione), ente pagatore è direttamente l’INPS, che per lo stesso lavoratore ha già in carico la domanda di disoccupazione, con sommatoria dei due importi[14].

8) L’AUTOMATICITA’ DELLE PRESTAZIONI

L’applicazione della normativa prevista per le integrazioni salariali, l’erogazione della prestazione a conguaglio oppure a pagamento diretto INPS, l’accredito della contribuzione figurativa calcolata sulla base della retribuzione imponibile ai fini previdenziali e utile per il conseguimento del diritto a pensione – ivi compresa quella anticipata – e per la determinazione della sua misura hanno determinato autorevole dottrina ad interrogarsi circa l’automaticità delle prestazioni erogate.

Infatti, è stato osservato[15] come il diritto previdenziale sussisterebbe anche in caso di inadempimento contributivo datoriale, deducendo tale assunto dal fatto che si dispone il divieto di erogazione delle prestazioni esclusivamente per i casi di mancanza di provvista economica derivante da uno squilibrio finanziario del fondo[16].

Da un lato, pertanto, l’obbligo di equilibro finanziario del Fondo, in ossequio al combinato disposto di cui agli artt. 38, 81 e 97 Cost. e alla L. 243/12, che determina l’impossibilità di erogare prestazioni in carenza di disponibilità – pertanto rovesciando il principio di automaticità della prestazione, facendo dipendere la stessa dal versamento del contributo previsto da parte dei datori di lavoro – e dall’altra parte il riconoscimento ai singoli comitati amministratori della possibilità di fissare uno schema di corrispettività non mutualistica tra prestazioni e contribuzione per ogni singolo datore di lavoro vincolato.

Ne consegue che non appare chiarito dal legislatore se le prestazioni in argomento siano riconducibili alla disciplina di cui all’art. 2116 c.c., con erogazione direttamente da parte dell’INPS e accredito della contribuzione figurativa nel caso di inadempimento del datore di lavoro ovvero se la prestazione sia comunque autorizzabile dal comitato amministratore del Fondo anche nel caso in cui il datore di lavoro sia inadempiente relativamente ai propri versamenti, purché tale erogazione – sommata al mancato incasso della quota prevista – non determini uno squilibrio finanziario.

Proprio la nozione di “squilibrio finanziario” può determinare l’insorgenza di valutazioni difformi tra i diversi comitati amministratori, non avendo il legislatore introdotto – e non essendosi ancora la giurisprudenza pronunciata – requisiti oggettivi sulla base dei quali valutare se l’erogazione della prestazione effettivamente determini una considerevole perdita economica per il Fondo. 

Tale circostanza potrebbe determinare, a parità di inadempimento datoriale, situazioni in cui le prestazioni possono essere concesse dagli amministratori del Fondo e altre in cui tale concessione viene negata, lasciando margine discrezionale – limitato solo dal potere di sospensiva dell’INPS per profili di illegittimità – agli amministratori relativamente alla valutazione dell’impatto economico dell’autorizzazione sulla capienza del Fondo medesimo.

[1] INPS, circolare, 12 febbraio 2016, n. 30.

[2] Ai sensi dell’art. 36 D.Lgs. 148/15, alla gestione di ogni Fondo provvede un comitato amministratore, composto da non oltre dieci membri designati dalle organizzazioni datoriali e dei lavoratori e nominati con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, cui si affiancano anche due dirigenti ministeriali e il delegato del Direttore Generale dell’INPS, con funzione, quest’ultimo, solo consultiva. Le decisioni sono assunte a maggioranza e possono essere sospese dal Direttore Generale dell’INPS per profili di illegittimità. Sul punto, INPS, circolare, 12 febbraio 2016, n. 30.

[3] Inizialmente tale Fondo era stato denominato “Fondo di solidarietà residuale”

[4] La soglia dimensionale è verificata mensilmente, con riferimento alla media del semestre precedente.

[5] INPS, messaggio, 18 luglio 2016, n. 3112.  

[6] INPS, messaggio, 18 luglio 2016, n. 3112. 

[7] L’aliquota è stabilita da un decreto ministeriale ogni anno: per il 2016 è pari al 0,2% della retribuzione imponibile ai fini previdenziali.

[8] Ai contributi di finanziamento si applicano le disposizioni vigenti in materia di contribuzione, ad eccezione di quelle relative agli sgravi contributivi. Sul punto, INPS, circolare, 12 febbraio 2016, n. 30.

[9] INPS, circolare, 12 febbraio 2016, n. 30.

[10] Ai contributi di finanziamento si applicano le disposizioni vigenti in materia di contribuzione, ad eccezione di quelle relative agli sgravi contributivi. Sul punto, INPS, circolare, 12 febbraio 2016, n. 30.

[11] E’ inoltre prevista una contribuzione addizionale a carico del datore di lavoro connessa all’utilizzo delle prestazioni, pari al 4% delle retribuzioni perse. Sul punto, AA. VV., “Fondi di solidarietà”, su www.memento.it, 2016.

[12] La prestazione è prevista in caso di riduzione di attività lavorativa verificatasi dal 1 gennaio 2016 per le aziende con più di 15 dipendenti e dal 1 luglio 2016 per le aziende con una forza lavoro compresa tra i 5 e i 15 dipendenti. Sul punto, INPS, messaggio, 5 maggio 2016, n. 1986.

[13] Per approfondimenti, www.lavoro.gov.it

[14] Per approfondimenti, INPS, circolare, 12 febbraio 2016, n. 30.

[15] M. FAIOLI – M. RAITANO, “Fondi bilaterali di solidarietà nel Jobs Act. Problemi giuridici e analisi economica”, su www.fondazionebrodolini.it, 2016.

[16] Ai sensi del D.Lgs. 148/15, i fondi hanno obbligo di bilancio in pareggio e non possono erogare prestazioni in carenza di disponibilità e gli interventi previdenziali sono concessi previa costituzione di specifiche riserve finanziarie ed entro i limiti delle risorse già acquisite.