Esso infatti afferma che unusquisque liber homo agistet boscum suum in foresta pro voluntate sua et habeat pannagium suum. Concedimus eciam quod unusquisque liber homo possit ducere porcos suos per dominicum boscum nostrum, libere et sine inpedimento, ad agistandum eos in boscis suis propriis, vel alibi ubi voluerit. Et si porci alicujus liberi hominis una nocte pernoctaverint in foresta nostra, non inde occasionetur ita quod aliquid de suo perdat [2].
Unusquisque liber homo decetero sine occasione faciat in bosco suo, vel in terra sua quam habeat in foresta, molendinum, vivarium, stagnum, marleram, fossatum, vel terram arabilem extra cooperatum in terra arabili, ita quod non sit ad nocumentum alicujus vicini [3] . Unusquisque liber homo habeat in boscis suis aereas, ancipitrum et spervariorum et falconum, aquilarum, et de heyrinis et habeat similiter mel quod inventum fuerit in boscis suis [4].
La Carta della foresta è molto rilevante, in quanto stabilisce alcuni diritti reali esercitabili sulla foresta reale in favore degli uomini liberi. La cui pregnanza traluce dal fatto che la fonte di ciò che era necessario per cucinare e riscaldare, per il pascolo e per molte altre importanti e impellenti necessità veniva ricavato dalla foresta. Essa era, dunque, di vitale importanza.
Questo approccio alla foresta come bene comune nasce a giusto titolo in un tempo, il Medio Evo, nel quale si sviluppa in concreto la possibilità dell’amministrazione della cosa pubblica all’interno di soggetti che presero da allora proprio il nome di Comuni.
Successivamente alla Carta della foresta, in vigore fino al 1971, in Gran Bretagna è stato promulgato nel 2017 un atto che la attualizza, la Carta degli alberi, dei boschi e del popolo, che afferisce alla relazione che nel nostro tempo intercorre tra gli alberi i boschi e il paesaggio per il popolo britannico.
Può apparire strano che la Carta della foresta non abbia avuto il rilievo della Magna Carta Libertatum [5], ad essa coeva. La soluzione di questo quesito risiede nel fatto che mentre la Magna Carta afferma diritti, la Carta della foresta stabilisce in primo luogo che la foresta (oggi: il paesaggio) è bene comune, e, in secondo luogo, la necessità della sua tutela.
Sin dall’antichità era stata compresa l’importanza della tutela del paesaggio, attraverso l’istituto della centuriazione. Di origine etrusca, la centuria aveva una funzione militare e civile. In questo suo secondo aspetto, competente per l’elezione dei magistrati supremi e per la votazione delle leggi, la centuria si riuniva fuori dal pomerio, di solito in Campo Marzio, e nel corso dell’adunata era alzato sul Campidoglio un vessillo rosso [6] (così come, ai nostri tempi, durante le riunioni delle assemblee elettive, viene esposto il tricolore). Sotto il profilo civile, la divisione agraria delle terre in centurie (una centuria era pari a 200 iugeri) consisteva nella divisione del territorio rurale a scacchiera in modo variabile da parte dell’agrimensore, così da permettere di trarre profitto dalla terra. Nel contempo l’ager era tutelato mediante la coltivazione, e se ne evitava il depauperamento. Vi era, in primo luogo, l’heredium (o podere ereditato, fondo di famiglia), pari alla centesima parte della centuriazione, e costituita da due iugeri (lo iugerum corrispondeva a circa 2500 metri quadrati, e a una giornata di lavoro); c’era, in secondo luogo, il campo quadrato (ager quadratus), esteso un quarto di centuriazione, il cui lato corrispondeva a circa 700 metri. Quest’ultimo era spesso suddiviso in quattro parti uguali. La divisione in centurie era usata specialmente nei terreni dati con pieno diritto di proprietà a privati ager optimo iure privatus), sia nelle deduzioni di colonie sia nelle assegnazioni ad agricoltori liberi.
Da ciò si evince come il fenomeno della centuriazione sia stato di estrema importanza per Roma sia dal punto di vista economico con la valorizzazione delle risorse del territorio e la possibilità di introdurre tecniche di conduzione agraria nuove e più avanzate, che dal punto di vista sociale [7]. Il valore della centuriazione secondo un caso concreto è comprensibile alla luce di uno studio compiuto con riferimento al territorio cesenate-riminese [8].
Due sono le domande alle quali è necessario rispondere con riferimento al paesaggio. In primo luogo, cos’è? E, di conseguenza, lo si può trasmutare?
L’attuale considerazione del paesaggio sorge attraverso un percorso diacronico che inizia in epoca precedente all’approvazione della Costituzione. In ragione di ciò, per molto tempo è sussistita la separazione tra urbanistica e paesaggio [9]. E la Consulta ha avuto modo di asserire che con riferimento ai contenuti voluti dalla Costituzione, appare consentita la separazione dell’urbanistica in senso proprio, dalla problematica concernente la conservazione e valorizzazione delle bellezze naturali d’insieme, e cioé di quelle località il cui caratteristico aspetto abbia valore estetico e tradizionale, e delle bellezze panoramiche considerate come quadri naturali nonché di quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze [10]. Di conseguenza, si riteneva che i beni immobili qualificati bellezze naturali avessero valore paesistico per una circostanza che dipendeva dalla loro ubicazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge. Essi avrebbero costituito una categoria che originariamente era di interesse pubblico [11]. Su questa concezione, per molto tempo dopo l’entrata in vigore della Costituzione autorevole dottrina ha ritenuto che l’obiettivo della protezione e della cura del paesaggio fosse perseguito dai pubblici poteri attraverso diversi tipi di strumenti giuridici di carattere ablativo o concessorio. Con paesaggio era da intendersi la generalità di quei beni che la tradizione legislativa ha fatto oggetto di protezione particolare, abbracciandoli sotto la denominazione – essa stessa di comodo – di bellezze naturali. Lo stesso Dizionario Enciclopedico Treccani identifica il paesaggio “in ogni parte del territorio che si abbraccia con lo sguardo da un punto determinato e che suscita in chi lo contempla particolari impressioni o si distingue per particolari caratteristiche [12].” Fu questa la prima accezione giuridica di paesaggio.
Tuttavia i frutti dei lavori dell’Assemblea Costituente maturarono in primo luogo nell’approvazione dell’articolo 9 della Costituzione, a norma del quale la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio artistico della Nazione.
Attraverso un’evoluzione compiuta nel tempo, la dottrina è giunta a ritenere la tutela del paesaggio un valore primario della Repubblica, assoluto e non disponibile [13], che non consiste soltanto nella mera conservazione delle bellezze naturali, ma comporta anche la più ampia tutela della comunità umana che vi è insediata, comprendendo le modificazioni avvenute mediante l’antropizzazione. È da considerarsi, dunque, per paesaggio l’ambiente, e cioè la valenza culturale che afferisce il rapporto uomo-ambiente [14]. E un modo profondamente educativo per cogliere il nesso tra il paesaggio e l’uomo nella sua biunivoca e continua relazione è dato dagli Orti botanici [15] i quali, con migliaia di piante e numerosi climi riprodotti al loro interno, permettono di comprendere anche con modalità multimediali l’importanza del paesaggio naturale per la vita. Segnatamente, la giurisprudenza ha asserito che a seguito dello sviluppo della materia urbanistica, dalla seconda metà degli anni ’80 del XX secolo è maturata la considerazione secondo la quale era da ritenersi che essa comprendesse tutto ciò che concerne l’uso dell’intero territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture [16].
In questo modo la tutela del paesaggio non era più da intendersi in modo statico ma dinamico, secondo due direzioni: prima di tutto, il paesaggio non afferisce soltanto alle bellezze naturali, ma ad ogni preesistenza, la flora, la fauna in quanto costituiscono l’ambiente nel quale vive l’uomo; in secondo luogo, la tutela del paesaggio investe ogni intervento umano che operi nel divenire del medesimo. Ne consegue pertanto che il paesaggio consiste nella continua modificazione della natura e delle precedenti opere dell’uomo, e che la sua tutela è il controllo e la direzione degli interventi che assicurino un’ordinata modificazione dell’ambiente modellato nei secoli perché non venga distrutto, anche se nella sua interezza non può essere sottratto ai mutamenti che l’uomo necessariamente vi apporta [17].
Pertanto per paesaggio si intende la forma del territorio o dell’ambiente quale risulta dalla continua interrelazione tra natura e uomo. Il paesaggio è, pertanto, il frutto attuale dell’antropizzazione poiché, se così non fosse e si restringesse la nozione di paesaggio alle aree intatte, le zone paesaggisticamente rilevanti sarebbero pochissime [18]. L’attuale accezione giuridica consiste nel definire il paesaggio quale il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazion [19].
Il paesaggio manifesta l’identità nella misura in cui rappresenta oggi il vissuto naturale e urbano, cioè antropizzato nel corso dei secoli di un popolo. Porta cioè nel presente le tracce significative del vissuto della civiltà del passato, costituendo memoria per il presente in prospettiva del futuro. E costituisce il luogo nel quale oggi si esplicita la vita in un territorio della Nazione.
A testimonianza di ciò, si rammostra come non vi sia già il paesaggio, ma esistano paesaggi tra loro differenti, tutti rappresentativi di un valore culturale connesso all’identità nazionale. Una connotazione che attribuisce il valore di cultura [20] al felice connubio di natura e prodotto dell’intervento umano, e che costituisce una singolare caratteristica identificativa del nostro Paese [21].
Vediamo ora se sia possibile trasmutare il paesaggio. La questione non è se ciò possa avvenire, ma come avvenga. Occorre considerare se nella trasformazione avviene una tutela complessiva del paesaggio che si modifica, con conseguenze nel lungo periodo, o se nella modificazione venga considerato soltanto il risultato del breve periodo. Il paesaggio va, dunque, considerato un bene comune.
La Carta della foresta permette di inquadrare il paesaggio come un bene comune, poiché indispensabile per la vita di ognuno nel breve come nel lungo periodo, dal momento che, in particolare nel suo elemento naturalistico, da esso è possibile trovare sostentamento per le attuali e le future generazioni; si evince, poi, tale accezione del paesaggio, in quanto è fattore identitario di un popolo.
Straordinario è il significato e il valore che assumono le common pool resources (CRP) e, tra queste, il paesaggio, le quali hanno tre caratteristiche peculiari: clearly defined boundaries, good-fitting rules and appropriator participation in collective choice [22] Se consideriamo il paesaggio come un bene che soddisfa bisogni della comunità ci porremo il proposito di come usarlo in comune senza deteriorarlo.
Tuttavia, in un mondo caratterizzato da un’impronta individualista quale quello presente, l’accezione del paesaggio come bene comune è facilmente soverchiata. Tale accezione è oggi comprensibile alla luce delle intuizioni di Elinor Olstrom, premio Nobel per l’Economia nel 2009, la quale ha avuto modo di sottolineare che la tragedia dei beni comuni consiste nel fatto che each man is locked into a system that compels him to increase his herd without limit – in a world that is limited. Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons [23].
Per sovvenire alla necessità di avere forme giuridiche funzionali nella sostanza alla salvaguardia del paesaggio come bene comune, alcune di quelle forme giuridiche che sono state fondate in passato hanno avuto una lunga durata nel tempo, mentre altre sono state rimodulate per pervenire a tale scopo. Gli assunti della Ostrom non muovono da teorie, ma da esperienze concrete e verificabili. Di queste, si focalizza l’attenzione su quella inerente il villaggio svizzero di Torbel, nella quale written legal documents provide information regarding the types of land tenure and transfers that have occurred in the village and the rules used by the villagers to regulate the five types of communally owned properties: the alpine grazing meadows, the forests, the “waste” lands, the irrigation systems, and the paths and the roads connecting privately and communally owned properties. Torbel residents signed articles formally establishing an association to achieve a better level of regulation over the use of the alp, the forests, and the wast lands [24].
Da esperienze maturate in Spagna con riferimento all’approvvigionamento idrico, Ostrom evidenzia che a Valencia each farmer takes as much water as he can put to beneficial use in a defined order. In Murcia and Orihuela, where water is even more scarce, a tighter rotation system is used that rations the amount of time that irrigators can keep their gates open. Different rules are used for assessing water fees used to pay for water guards and for maintenance activities, but all instances those who receive the highest proportion of the water also pay the highest proportion of the fees [25].
Il paesaggio non è un ambito fine a se stesso. Al contrario esso si sviluppa in una interrelazione costante progressiva con l’uomo in una realtà in divenire. Ciò spiega sotto il profilo fattuale come esso sia in relazione con altre parti della Costituzione che lo riferiscono, ex aliis, alla centralità della persona [26] e al fare impresa [27]. In materia di paesaggio, interessante è l’esperienza delle società di trasformazione urbana (STU), previste nel TUEL. Essa è uno strumento per mezzo del quale è possibile favorire l’attuazione degli strumenti urbanistici, con l’ausilio del contributo dell’imprenditoria privata, che è remunerata dall’alienazione delle opere realizzate.
In concreto, l’attività delle STU consiste in
1) progettazione e realizzazione di interventi di trasformazione urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici;
2) acquisizione preventiva delle aree interessate dagli interventi, loro trasformazione e commercializzazione;
3) possibilità di realizzazione, nel quadro degli interventi trasformativi, di opere pubbliche.
L’attività di trasformazione avviene secondo indicazioni di assetto, sviluppo o riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale, che vengono attuate in base allo strumento urbanistico generale e ai piani attuativi. In quest’ottica la STU è strumento operativo per la realizzazione delle relative previsioni. L’individuazione delle aree oggetto degli interventi è rimessa al Comune. Le aree di riferimento sono quelle già edificate, che abbisognino di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale. Segnatamente per urbano è da intendersi anche un intervento che si svolga al di fuori del centro abitato. E’ poi possibile la concessione di aree comunali oggetto della STU a società miste di proprietà degli enti locali nel caso in cui il bene pubblico mantenga il carattere di inalienabilità, anche all’esito degli interventi trasformativi. Azionisti pubblici delle STU sono i Comuni e le Città metropolitane, in quanto promotori della loro costituzione. Possono partecipare alla STU anche le Province e le Regioni nel caso in cui essa preveda opere pubbliche o funzioni di interesse sovra comunale.
La STU stabilisce in modo autonomo se svolgere attività di progettazione e realizzazione, ovvero attività di sola progettazione, in base alla natura e alla complessità degli interventi trasformativi da realizzare. L’individuazione delle aree di intervento avviene con deliberazione del Consiglio comunale. Per giungere a ciò l’Amministrazione dovrà preventivamente delimitare le aree, indicare i proprietari, stimare i costi e le esigenze di finanziamento, e valutare la partecipazione di Province e Regioni. La deliberazione ha effetto di dichiarazione di pubblica utilità, e costituisce, pertanto, avvio del procedimento espropriativo, con possibilità di applicare l’istituto dell’occupazione d’urgenza. Il bando di gara deve contenere lo statuto della società, con le regole relative alla sua organizzazione e funzionamento. La convenzione che verrà stipulata a norma dell’art. 120 è di particolare pregio con riferimento al paesaggio, in quanto definisce le caratteristiche costruttive e tipologiche degli interventi, i termini di inizio e ultimazione delle opere, i criteri, eventualmente, in base ai quali selezionale i soggetti che acquisteranno le aree e realizzeranno le opere, le sanzioni a carico della società per la violazione degli obblighi assunti. [28] Alcuni dei casi più emblematici sono ravvisabili a Corsico (Milano) e a Crotone.
Un secondo significativo esempio in subiecta materia traluce da un modello comparatistico. Al riguardo, il riferimento è al passaggio da località a città di Placilla de Penuelas, situata in Cile. Attraverso un approccio visionario y tenaz [29], in grado di affrontare e risolvere difficoltà di primo acchito insormontabili, è stato possibile creare uno sviluppo costante in una location apparentemente non sviluppabile. E ciò partendo dalla struttura morfologica della città (ad anfiteatro), che con la sua conformazione indicava una linea di sviluppo nel tempo realizzata.
Placilla Oriente è cresciuta significativamente sino a raddoppiarla propria superficie con una prima sezione residenziale legata all’edificazione urbana ereditata dal secolo XX, ed è configurata dalla presenza di industrie e abitazioni. Placilla Poniente presenta un grado deconsolidaciòn alto en materia de accessibilidad, infraestructura y estado de las edificaciones. Curauma es un espacio que espandiò significativamente su suelo urbano, pasando de las 11 hectareas que tenìa previo el ano 2003, a pràctivamente mas dè 20 veces su superficie al ano 2015 [30].
All’interno dello sviluppo urbanistico, Placilla de Penuelas ha mantenuto la propria identità commerciale, derivante dal fatto di esser già da molti secoli un luogo di passaggio e commercio verso la città di Valparaiso [31]. Lo sviluppo economico ha comportato, segnatamente, una crescita costante della popolazione [32].
El valor paisajistico y natural han marcado la expansiòn residencial de una manera tal que incluso provocan las mayores plusvalìas de la zona, razòn por la qual la utilizaciòn con otros fines puede ser fuertemente restringido.
En la actualidad, Placilla de Penuelas està consolidada como localidad y su identidad, basada no sòlo en elementos històricos, sino especìficamente urbanos, viene a reforzar la demanda de sus habitantes por dotarla de las competencias propias de una ciudad [33].
Last but not least, il social housing rappresenta un importante risvolto della tutela del paesaggio, che permette di salvaguardarlo attraverso un riutilizzo sociale. Per suo mezzo è possibile la riqualificazione di edifici dismessi o inutilizzati. Si permette, così un canone agevolato, competenze e autonomia agli inquilini e alla società, servizi e iniziative rivolte alla società, all’interno di una riqualificazione inizialmente edilizia e ultimamente sociale dell’abitato nel contesto paesaggistico in cui si inscrive.
La richiesta di social housing nasce dalla domanda di progettualità quale risposta all’emarginazione sociale, e costituisce una concreta e tangibile promozione dell’autonomia a fronte dell’assistenzialismo, e favorisce un uso d’insieme dei beni a fronte dello sfrenato individualismo degli ultimi decenni. In questo modo si ha riqualificazione del territorio mediante la limitazione del consumo di suolo verso la quale la legislazione regionale [34] e nazionale [35] si sta dirigendo. Per una adeguata applicazione del social housing importante si dimostra la valutazione delle competenze dell’abitare e della qualità dell’alloggio. In questo modo è possibile comprendere gli scenari abitativi che si possono sviluppare, anticipando gli effetti derivanti dalle scelte compiute.
Social Housing e Co – Housing: forme moderne che consentono a persone che si trovano in condizioni di difficoltà di accedere a un’abitazione a prezzi calmierati rispetto a quelli di mercato trovando, nella stessa area, tutti i servizi che potrebbero essere utili come, ad esempio spazi ricreativi e palestre per disabili. L’housing sociale, o social housing, è unaforma di edilizia pensata per chi non può acquistare la prima casa o non riesce a sostenere il costo di un affitto a libero mercato ma, nello stesso tempo, non possiede tutti i requisiti necessari per accedere alle graduatorie per l’assegnazione dell’edilizia residenziale pubblica [36]. Segnatamente il co-housing, esperienza nata in Danimarca negli anni ’60 del XX secolo, nel quale un progetto di co-housing comprende dalle 20 alle 40 famiglie che convivono come una comunità di vicinato (vicinato elettivo) e gestiscono gli spazi comuni in modo collettivo ottenendo in questo modo risparmi economici e benefici di natura ecologica e sociale. Il co-housing si sta affermando come strategia di sostenibilità: se da un lato, infatti, la progettazione partecipata e la condivisione di spazi, attrezzature e risorse agevola la socializzazione e la mutualità tra gli individui, dall’altro questa pratica, unitamente ad altri approcci quali ad esempio la costituzione di gruppi d’acquisto solidale, il car sharing o i diversi servizi utilizzati in comune, favoriscono il risparmio energetico e diminuiscono l’impatto ambientale della comunità.
[1] Concessa da Enrico III d’Inghilterra il 6 novembre 1217.
[2] Art. 9 della Carta della foresta, in http://mjp.univ-perp.fr/constit/uk1217.html#carta
[3] Art. 12 della Carta della foresta, cit.
[4] Art. 13 della Carta della foresta, cit.
[5] Concessa da Giovanni d’Inghilterra il 15 giugno 1215.
[6] V. ARANGIO-RUIZ, Storia del diritto romano, Napoli 1996, p. 34-38.
[7] http://www.centuriazione.it/la_centuriazione.html
[8] http://online.ibc.regione.emilia-romagna.it/I/libri/pdf/Antichi_paesaggi.pdf
[9] Che trae la propria scaturigine nella L. n. 1497 del 29 giugno 1939 (G.U. 14 ottobre 1939 n. 241) e L. 1 giugno 1939 n. 1089 (G. U. 184 dell’8 agosto 1939). Il background di queste norme risiede nella L. 11 giugno 1922 n. 778 (G. U. 148 del 24 giugno 1922).
[10] Corte costituzionale, sentenza n. 141/1972.
[11] Corte costituzionale, sentenza n. 106/1976.
[12] A. M. SANDULLI, La tutela del paesaggio nella Costituzione in Rivista giuridica dell’edilizia, par. II, 1967, p. 69 e ss.
[13] Corte costituzionale, sentenze n. 151/1986 e 22/2016.
[14] F. MERUSI, Articolo 9, in Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, Bologna 1978, p. 445.
[15] Ex multis, l’Orto botanico di Padova, risalente al 1545.
[16] Corte costituzionale, sentenza n. 239/1982.
[17] F. MERUSI, Articolo 9, in Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, cit. p. 445-446.
[18] Sul punto si consideri anche la sentenza della Corte costituzionale n. 39/1986.
[19] Corte costituzionale, sentenza n. 196/2004.
[20] Corte costituzionale, sentenze n. 189/2016, 11/2016 e 46/2014. Al riguardo, le sentenze Consiglio di Stato, Sezione VI, 21 aprile 2015 n. 3652 e 10 giugno 2013 n. 3205.
[21] R. FUZIO, I beni paesaggistici e ambientali, in G. CAIA, Milano 2000, p. 203.
[22] E. OSTROM, Governing the commons: The evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, New York 1990, p. 93.
[23] E. OSTROM, Governing the commons: The evolution of Institutions for Collective Action, cit. p. 2-3.
[24] E. OSTROM, Governing the commons: The evolution of Institutions for Collective Action, cit. p. 58-65.
[25] E. OSTROM, Governing the commons: The evolution of Institutions for Collective Action, cit. p. 92.
[26] Artt. 2 e 3 della Costituzione.
[27] Articolo 41 della Costituzione.
[28] C: LINZOLA, Articolo 120, in AA. VV., Testo unico degli enti locali, Vol. I, Tomo II, Varese 2000, p. 1285-1292.
[29] M. I. R. CONCHA, La construcciòn urbana y la occupaciòn del territorio en Valparaiso. Placilla de Penuelas: el paso de localidad a ciudad, Madrid 2016, p. 36.
[30] M. I. R. CONCHA, La construcciòn urbana y la occupaciòn del territorio en Valparaiso. Placilla de Penuelas: el paso de localidad a ciudad, p. 54-58.
[31] M. I. R. CONCHA, La construcciòn urbana y la occupaciòn del territorio en Valparaiso. Placilla de Penuelas: el paso de localidad a ciudad, p. 52.
[32] M. I. R. CONCHA, La construcciòn urbana y la occupaciòn del territorio en Valparaiso. Placilla de Penuelas: el paso de localidad a ciudad, p. 72.
[33] M. I. R. CONCHA, La construcciòn urbana y la occupaciòn del territorio en Valparaiso. Placilla de Penuelas: el paso de localidad a ciudad, p. 78-80.
[34] L. R. Lombardia n. 31/2014, L. R. Toscana n. 65/2014, L. R. Veneto n. 14/2017.
[35] D.d.l. 2383, approvato alla Camera dei Deputati il 12/5/2016.
[36] http://www.fondohsitaliacentrale.it/housing-sociale-origini
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