Le posizioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo

Nel nostro ordinamento si parla di situazioni giuridiche soggettive con riferimento alle posizioni di vantaggio o di svantaggio che una determinata norma giuridica attribuisce ad un soggetto nell’ambito di un determinato rapporto giuridico.

In tal senso, e con riferimento a specifici rapporti giuridici di volta in volta presi in considerazione dal nostro ordinamento ai fini di tutela, si è soliti distinguere le situazioni giuridiche soggettive in due grandi categorie:

• attive , allorquando attribuiscono una posizione favorevole al titolare attribuendo al suo interesse (diritto, interesse legittimo, potestà, aspettativa) una prevalenza/vantaggio rispetto a quello di altri soggetti;
• passive, quando, viceversa, impongono al titolare una determinata condotta (obbligazione, dovere, onere, soggezione) prevedendo la subordinazione del suo interesse a quello di altri soggetti.

Se ne ricava, quindi, che la definizione di “situazione giuridica soggettiva” costituisce il presupposto di una serie indeterminata di atti e rapporti giuridici concreti, genericamente riportabili a interessi del soggetto di diritto che, in vario modo, ricevono protezione dall’ordinamento giuridico.

Il discorso sulle situazioni giuridiche soggettive in diritto amministrativo, assume una dimensione più ampia, essendo tradizionalmente affrontato sia nella prospettiva dell’individuazione degli interessi del privato che vengono riconosciuti e tutelati nei confronti dell’amministrazione, sia analizzando le diverse modalità con cui viene accordata tale protezione.

Ciò in quanto il sistema italiano di giustizia amministrativa, imperniato sul modello della doppia giurisdizione (Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo), è del tutto peculiare atteso che la ripartizione di competenza tra l’una e l’altra giurisdizione è affidata, appunto, alla definizione della situazione giuridica soggettiva di cui il cittadino è titolare (artt. 24, 103 e 113 Cost; L. 2248/18965).

Infatti, è noto il principio per cui chi è colpito da un provvedimento amministrativo illegittimo deve rivolgersi:

• al giudice amministravo ove faccia valere un interesse legittimo;
• ovvero al giudice ordinario ove vanti un diritto soggettivo, salvo i casi in cui detto diritto attenga ad una materia devoluta dalla legge alla competenza giurisdizionale esclusiva del Giudice amministrativo.

In tal senso, è evidente che il tema delle situazioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo si intreccia inscindibilmente con le vicende del sistema italiano di giustizia amministrativa. Ciò nondimeno, il discorso non può più essere condotto – come avveniva in passato – con esclusivo riferimento alle diverse modalità di protezione degli interessi del soggetto parte del diritto sostanziale, in quanto la moderna tendenza a ricostruire in chiave soggettiva l’interesse legittimo ha, di fatto, portato ad una piena omologazione delle tecniche di tutela tra l’interesse legittimo e diritto soggettivo.

Ora, non è senz’altro questa la sede per affrontare un tema così complesso, basti qui solo notare che, siano o meno distinguibili – sul piano sostanziale – gli interessi legittimi dai diritti soggettivi, non v’è dubbio che il diritto positivo impone tale distinzione, se non altro al fine di definire l’ambito di competenza del Giudice amministrativo come “giudice naturale” dell’interesse legittimo (Cfr. Corte Cost. n. 204/2004).

Diritto soggettivo

Nel diritto amministrativo, si parla di diritto soggettivo con riferimento al c.d. diritto soggetto perfetto, ossia a quella posizione giuridica soggettiva di vantaggio in cui una norma di relazione attribuisce ad un soggetto un potere diretto ed immediato per la realizzazione di un proprio interesse, non condizionato ad alcun intervento autorizzatorio della P.A. la quale non può non può incidere, neppure sfavorevolemente, su di esso.

Pertanto, esso consiste nella pretesa, direttamente prevista e tutelata dall’ordinamento a che tutti gli altri soggetti, inclusa la Pubblica Amministrazione, si astengano da un determinato comportamento verso un dato bene ovvero a che un soggetto determinato tenga un dato comportamento positivo o negativo.

Gli elementi caratterizzanti il diritto soggettivo, dunque, sono i seguenti:

• correlazione del diritto con uno o più obblighi altrui;
• immediatezza e pienezza della tutela accordata dall’ordinamento;
• tutela giurisdizionale rimessa al Giudice ordinario e solo in casi tassativamente previsti al Giudice amministrativi.

In quest’ottica, l’individuazione di situazioni di diritto soggettivo appare relativamente agevole se si tiene conto che gran parte delle norme che impongono all’amministrazione specifici doveri nei confronti dei privati coinvolti in un procedimento amministrativo sono state intese e costruite come fonte diretta di corrispondenti diritti soggettivi del cittadino.

Si pensi, a titolo esemplificativo, al “diritto”di ricevere la comunicazione dell’avvio del procedimento; al “diritto” di ottenere risposta alla propria richiesta di un provvedimento favorevole; il “diritto” di accedere agli atti del procedimento stesso. Poteri, questi, non solo strumentali ad orientare positivamente il procedimento, e con esso la decisione dell’amministrazione, ma anche autonomi diritti soggettivi la cui violazione di per sé sola la responsabilità della P.A.

Pertanto, se il diritto soggettivo è agevolmente individuabile con riferimento ai comportamenti della amministrazione, pur se tenuti nell’esercizio di poteri autoritativi, esso stenta tuttora a trovare spazio quando si confronta direttamente con il provvedimento amministrativo, nel qual caso la posizione prevalente sembra essere tuttora quella di interesse legittimo.

Interesse legittimo

L’interesse legittimo, figura tipica ed esclusiva del nostro ordinamento giuridico, rinviene il proprio fondamento normativo in diverse norme di rango costituzionale (artt. 24, 103 e 113 Cost.) le quali, se da un lato riconoscono a tale interesse piena dignità e tutela; dall’altro lato, non si preoccupano di offrirne una nozione.

Pertanto, la definizione dell’interesse legittimo è stata a lungo oggetto di interesse da parte del formante dottrinale che ha elaborato, al riguardo, diverse teorie al fine di tracciare una netta linea di confine tra questa categoria e quella del diritto soggetto, soprattutto sul piano del diritto sostanziale.

Si è così assistiti al passaggio da una serie di teorie incentrate sull’interesse alla legittimità dell’azione amministrativa, alla concezione, più moderna, dell’interesse legittimo in termini di interesse ad un bene della vita il cui conseguimento discende dall’esercizio legittimo del potere amministrativo.

Allo stato attuale, il punto di approdo della dottrina più recente è nel senso di definire l’interesse legittimo come quella posizione giuridica soggettiva di riconosciuta al privato con riferimento ad un bene oggetto del potere amministrativo e consistente nell’attribuzione al medesimo soggetto di poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile l’interesse al bene.

Teoria, questa, che pertanto qualifica l’interesse legittimo come interesse soggettivo sostanziale ad una determina utilità della vita connesso all’esercizio legittimo dell’azione amministrativa, che, nel suo esplicarsi, deve tenere conto dell’interesse pubblico primario e degli interessi privati coinvolti dall’esercizio del potere. L’utilità sostanziale che costituisce l’oggetto dell’interesse legittimo, dunque, non si realizza se non attraverso l’interesse strumentale a che la PA agisca legittimamente.

In tal senso, quindi, l’interesse pubblico e l’interesse privato sono due aspetti autonomi della stessa relazione da qualificarsi come rapporto giuridico amministrativo, ovvero rapporto sostanziale nel quale si fronteggiano il potere pubblico per la cura di un interesse pubblico e la libertà del titolare del privato cittadino. Quindi, l’interesse legittimo emerge nel momento in cui l’interesse del privato ad ottenere o a conservare un bene della vita viene a confronto con il potere amministrativo, cioè con il potere della P.A. di soddisfare l’interesse con provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dell’istante, o di sacrificarlo, ad esempio, con provvedimenti ablatori.

Pertanto, gli elementi caratterizzanti la figura dell’interesse legittimo sono i seguenti:

• correlazione con l’esercizio del potere amministrativo come disciplinato da una norma di azione, perché il provvedimento amministrativo rileva  come oggetto di un’aspirazione o come oggetto di una ripulsa;
• differenziazione, perché il titolare di un interesse legittimo si trova, rispetto all’esercizio del potere amministrativo, in una posizione differenziata rispetto alla collettività;
• qualificazione, perché la norma attributiva del potere amministrativo, nel perseguimento dell’interesse pubblico, prende in considerazione – anche se implicitamente – l’interesse sostanziale individuale connesso o coincidente con l’interesse pubblico;
• tutela giurisdizionale rimessa al Giudice amministrativo il quale – stante la nuova matrice sostanziale dell’interesse legittimo – ha la possibilità di emanare pronunce dichiarative, costitutive e di condanna, ovvero tutte le pronunce che siano idonee a raggiungere il bene della vita, tra le quali, anche l’adozione di una pronuncia di mero accertamento.

Deve, quindi, considerarsi totalmente abbandonata la teoria elaborata dal formante giurisprudenziale che fondava la definizione dell’interesse legittimo facendo leva sul fenomeno c.d. della degradazione o affievolimento del diritto soggettivo (c.d. teoria dei diritti condizionati): teoria secondo cui un diritto soggettivo, dinanzi all’esercizio del potere autoritativo, subiva un affievolimento trasformando la propria consistenza sostanziale in interesse legittimo da far valere in sede giurisdizionale amministrativa.

Classificazione degli interessi legittimi

Nell’ambito della categoria degli interessi legittimi possono operarsi alcune classificazioni.

1. Anzitutto, in base al tipo di interesse materiale protetto, autorevole dottrina distingue tra:

• interessi legittimi pretensivi: diretti al conseguimento di uno specifico provvedimento amministrativo e della relativa e connessa utilità sostanziale;
• interessi legittimi oppositivi: volti, al contrario, ad impedire provvedimenti amministrativi lesivi delle proprie situazioni soggettive e ciò sia in via preventiva sia, in via successiva, con ricorsi amministrativi o giudiziali volti alla rimozione del provvedimento amministrativo illegittimamente adottato.

In passato tale distinzione era particolarmente rilevante ai fini risarcitori perché solamente gli interessi oppositivi venivano tutelati in via aquliana. Tuttavia, in seguito alla storica sentenza n. 500 del 1999 delle SS.UU della Suprema Corte di Cassazione, la differenza tra interessi pretensivi ed oppositivi ha perso rilievo sotto tale aspetto, mantenendo, però, valenza con riferimento alla quantificazione del danno, ossia ai fini della prova del danno risarcibile in quanto:

• in relazione agli interessi oppositivi è sufficiente provare l’illegittimità del provvedimento lesivo per dimostrare l0incisione del preesistente bene della vita e, quindi, il danno dal punto di vista oggettivo;
• mentre, con riferimento agli interessi pretensivi, è necessario un complicato giudizio prognostico sulla spettanza del bene occorrendo provare, in concreto, la spettanza del bene della vita in aggiunta alla dimostrazione dell’illegittimità del provvedimento.

1. Ulteriore distinzione operata in dottrina è quella tra interessi sostanziali e interessi procedimentali che, a ben vedere, rappresentano due aspetti dell’interesse legittimo, essendo quest’ultimi strumentali alla tutela degli interessi sostanziali, rappresentandone la proiezione in giudizio.
2. Nell’ambito degli interessi legittimi, altra dottrina, tende a ricomprendere anche gli interessi discrezionalmente protetti, ossia quegli interessi protetti a livello di ordinamento particolare dell’amministrazione e che, in quanto tali, non sono tutelabili dinanzi al giudice, bensì davanti all’amministrazione. In tale categoria possono farsi rientrare quelli relativi al merito dell’azione amministrativa, ossia al merito della scelta operata dalla P.A. che, non essendo direttamente sindacabile o sostituibile dal giudice, può trovare riesame nell’ambito dell’amministrazione con una revisione della scelta da parte della stessa autorità o di altra gerarchicamente sovraordinata (MALINCONICO).
3. Sempre nella categoria degli interessi legittimi, si suole operare un’ulteriore distinzione tra interessi collettivi e interessi diffusi quali situazioni giuridiche soggettive che assumono una posizione superindividuale. In particolare, sono:

• interessi diffusi quelli comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente. Tali sono, dunque, gli interessi relativi alla sfera sociale, come quelli attinenti alla qualità della vita, all’ambiente, e per questo definiti “adespoti”, ossia privi di titolari.
• Interessi collettivi, quelli che fanno capo ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale autonomamente individuabile ed organizzato per la realizzazione dei fini propri della categoria e del gruppo (ad esempio, ordini professionali, associazioni private riconosciute).

Con riferimento agli interessi diffusi, proprio in ragione del loro carattere “adespota”, si è posto in passato il problema della loro tutela giurisdizionale proprio perché nel diritto amministravo la legittimità a ricorrere è agganciata alla natura individuale e personale della posizione giuridica dedotta in giudizio. Sul punto, dottrina e giurisprudenza, hanno superato l’ostacolo riconoscendo la tutelabilità giurisdizionale degli interessi diffusi purchè imputabili a gruppi sociali determinati: così, di fatto, trasformandoli in interessi collettivi.

Nessun dubbio, invece, quanto alle caratteristiche tipiche dell’ interesse legittimo da parte dell’interesse collettivo il quale, inteso come interesse al corretto esercizio del potere amministrativo da parte di un’organizzazione di tipo associativo, risulta:

• differenziato, sia rispetto a quello facente capo alla generalità dei cittadini, sia rispetto a quello proprio dei singoli appartenenti alla categoria;
• qualificato, in quanto previsto dal diritto oggettivo.