Pagamento di somme derivanti da sentenze esecutive negli Enti Locali. Involuzione di un sistema

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di Salvatore Bianca
Prima dell’introduzione del Nuovo ordinamento contabile il II° comma dell’art. 20 del D. P. R. 19/6/1979, n. 421 (Coordinamento delle disposizioni regolanti la contabilità delle province e dei comuni con le disposizioni di cui alla legge 5/8/1978, n. 468 e di cui alla legge 19/5/1976, n. 335) così recitava: “Formano impegno sugli stanziamenti di competenza dell’esercizio le somme dovute in base alla legge, a contratto, a sentenza o ad altro titolo semprechè la relativa delibera venga assunta entro il termine dell’esercizio”.

L’art. 27 D. lvo 27/2/1995, n. 77 dell’attuale Ordinamento finanziario e contabile degli EE. LL. (oggi art. 183, II° co., D. lvo 18/8/2000, n. 267 – Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli EE. LL.) prevede che: “Con l’approvazione del bilancio e successive variazioni, e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno di spesa sui relativi stanziamenti per le spese dovute:
a) per il trattamento economico gabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi;
b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento ed ulteriori oneri riflessi;
c) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento ed ulteriori oneri accessori;
d) per le spese dovute nell’esercizio in base a contratti o disposizioni di legge”.

E’ evidente che con tale disposizione si è inteso vincolare parte delle risorse finanziarie dell’Ente sin dall’inizio dell’anno, trattandosi di somme comunque dovute per effetto di obbligazioni giuridicamente perfezionate.

Tuttavia la nuova formulazione è più restrittiva di quella precedente essendo scomparse le somme dovute per “sentenza o altro titolo”, che precedentemente costituivano ipso iure impegno di spesa sui relativi stanziamenti di bilancio.

La parola “sentenze” si ritrova, invece, nell’art. 194 del T. U. EE. LL. (ex art. 37/D. lvo n. 77/95) laddove è previsto che ai fini della salvaguardia degli equilibri di bilancio con deliberazione consiliare gli Enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purchè sia rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali,
d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizioni di beni e servizi , in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.

Ne discende che le somme dovute in virtù di sentenze, che prima costituivano iure proprio impegno sugli stanziamenti di bilancio, oggi, al contrario, sono debiti fuori bilancio.

Per effetto del nuovo quadro normativo il pagamento delle somme dovute per sentenze deve necessariamente passare attraverso la procedura di riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio al pari di tutte le altre ipotesi dalla stessa norma contemplate.

A modesto parere di chi scrive tale scelta legislativa mal si concilia con la natura del debito, col trend normativo di semplificazione dei procedimenti e con i tanto decantati principi di economicità, efficacia ed efficienza che reggono l’attività amministrativa.

Tale conclusione è suffragata dalle seguenti motivazioni.

—— Secondo l’orientamento prevalente dei giudici contabili, i debiti fuori bilancio “consistono in quelle obbligazioni maturate senza che siano stati adottati i dovuti adempimenti per l’assunzione dell’impegno di spesa”.

E’ facilmente intuibile che per i debiti derivanti da sentenze è impossibile adottare provvedimenti per l’assunzione dei relativi impegni di spesa prima della loro emanazione da parte dell’autorità giudiziaria sia essa amministrativa e/o civile.

E’ proprio per questo motivo che la dottrina colloca i debiti fuori bilancio derivanti da “sentenze esecutive” fra i c. d. “debiti involontari”, cioè quelli connotati dal fatto che ordinariamente la loro formazione si verifica senza che vi concorrono, a qualunque titolo, atti o provvedimenti di amministratori o funzionari dell’Ente locale.

Infatti le sentenze di condanna al pagamento di somme in favore di privati sono il risultato della decisione del giudice che accerta l’esistenza di una obbligazione a carico dell’ente.

Esclusa l’ipotesi patologica di lite temeraria l’incertezza sull’an e sul quantum debeatur costituisce una evenienza fisiologica per la cui soluzione è istituito il processo.

In sostanza il debito sorge nel momento in cui viene adottata la decisione da parte del giudice, per cui non può assolutamente dirsi di trovarsi in presenza di una obbligazione maturata senza che siano stati adottati i dovuti adempimenti per l’impegno di spesa.

Prima della pubblicazione della sentenza il debito è futuro e soprattutto incerto, e si è nell’impossibilità di adottare alcun provvedimento di impegno.

Lo stesso Consiglio di Stato ( sentenza n. 3852 del 10/7/2000 –V Sez.-) riconosce che “I debiti della pubblica amministrazione derivanti da transazione, che si riferiscono ad obbligazioni derivanti direttamente ed esclusivamente da una autonoma scelta negoziale delle parti, sono disomogenei rispetto a quelli certi e intangibili derivanti da sentenze passate in giudicato, al cui adempimento l’Amministrazione è vincolata”.

Difatti i debiti derivanti da sentenze vanno molto semplicemente pagati senza alcuna discussione.

Motivo per cui se l’Ente locale prevede in bilancio degli stanziamenti destinati a precostituire la copertura di debiti derivanti da sentenze relative ai giudizi iniziati negli anni precedenti non si intuisce a quali fini debba comunque essere attivato il procedimento per il riconoscimento della legittimità del debito, che si rivela perfettamente inutile e costoso dovendosi riunire il consiglio comunale.

Tale procedimento diventa, semmai, necessario nel caso di mancanza di fondi in bilancio per il reperimento delle relative risorse finanziarie.

Nella consapevolezza che le controversie possono concludersi con esito sfavorevole per gli Enti pubblici, il legislatore è intervenuto sui tempi per l’inizio del processo esecutivo, ponendo l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di completare le procedure dei provvedimenti che comportano il pagamento di somme di denaro entro il termine di 120 giorni dalla notificazione del titolo esecutivo, e stabilendo che prima di tale termine il creditore non ha diritto di procedere ad esecuzione forzata (art. 14 del D. L. n. 669/96 modificato dall’art. 147, lett. a, della Finanziaria 2001 –legge n. 388/2000-).

Per le amministrazioni dello Stato il secondo comma dell’art. 14 prevede che “il dirigente responsabile della spesa, in assenza di disponibilità finanziarie nel pertinente capitolo, dispone il pagamento mediante emissione di uno speciale ordine di pagamento rivolto all’istituto tesoriere, da regolare in conto sospeso”.

Tale regime è stato recepito, per l’Amministrazione regionale e per gli enti pubblici non economici della Regione Siciliana (tra cui com’è noto non rientrano gli Enti locali), dall’art. 66 della legge regionale 27/4/1999, n. 10.

Per cui tutte le pubbliche amministrazioni ad eccezione degli Enti locali usufruiscono di un sistema snello e semplificato di pagamento dei debiti derivanti da sentenze anche nel caso di mancanza di fondi.

Paradossalmente l’Ente locale deve invece riconoscere la legittimità del debito attraverso una delibera consiliare anche nel caso che abbia deciso di precostituire in sede programmatoria degli appositi stanziamenti di bilancio.

La diversità di disciplina è illogica ed incongruente e si auspica un intervento del legislatore per evitare che il Consiglio comunale (organo di indirizzo politico-amministrativo) debba occuparsi dell’esame di proposte di riconoscimento di debiti anche per modestissime somme, che nell’ipotesi di copertura finanziaria potrebbero essere pagate con atto dirigenziale di indiscutibile carattere gestionale, per di più vincolato.