La funzione nomofilattica della Adunanza Plenaria e il principio del prospective overrulling

Il principio di certezza del diritto impone che delle norme giuridiche debba essere data una interpretazione univoca e prevedibile. Ciò è possibile, innanzitutto, quando il dato normativo è formulato in modo sufficientemente chiaro da prevederne le conseguenze applicative. Non sempre, però, è possibile dare una interpretazione univoca delle norme giuridiche nel nostro ordinamento. Per questo si rende necessario l’esercizio della funzione nomofilattica, che coincide con l’individuazione dei principi che, in una data materia, sono volti a dissipare i dubbi ermeneutici.

Funzione nomofilattica dell’Adunanza Plenaria

La funzione nomofilattica avvicina il nostro sistema a quello di common law (basato sullo stare decisis) e comporta una, sia pure parziale, limitazione del principio del libero convincimento del giudice.

Nell’ambito della giurisdizione ordinaria, in base all’art. 65 R.D.  30 gennaio 1941 n. 12 la Corte Suprema di Cassazione “quale organo supremo della giustizia, assicura l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni”.

Questa funzione è esercitata dalle Sezioni Unite sulla scorta del disposto dell’art. 374 c.p.c., in base al quale “il primo presidente può disporre che la Corte pronunci a sezioni unite sui ricorsi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni semplici, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.

Nell’ambito della giurisdizione amministrativa, la funzione nomofilattica è invece assegnata alla Adunanza Plenaria dall’art. 99 c.p.a: “la sezione cui è assegnato il ricorso, se rileva che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato luogo o possa dare luogo a contrasti giurisprudenziali, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o d’ufficio può rimettere il ricorso all’esame dell’adunanza plenaria. L’adunanza plenaria, qualora ne ravvisi l’opportunità, può restituire gli atti alla sezione. Prima della decisione, il presidente del Consiglio di Stato, su richiesta delle parti o d’ufficio, può deferire all’adunanza plenaria qualunque ricorso, per risolvere questioni di massima di particolare importanza ovvero per dirimere contrasti giurisprudenziali. Se la sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria, rimette a quest’ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso. L’adunanza plenaria decide l’intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente. Se ritiene che la questione è di particolare importanza, l’adunanza plenaria può comunque enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero l’estinzione del giudizio. In tali casi, la pronuncia dell’adunanza plenaria non ha effetto sul provvedimento impugnato”.

In sintesi, l’Adunanza Plenaria svolge la sua funzione nomofilattica: (i) quando la singola sezione rileva che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato luogo o può dare luogo a contrasti giurisprudenziali; (ii) quando, prima della decisione, il Presidente del Consiglio di Stato, su richiesta delle parti o d’ufficio, ritiene di dover deferire all’Adunanza Plenaria la risoluzione di questioni di massima importanza o la risoluzione di contrasti giurisprudenziali; (iii) quando la singola sezione ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalla Plenaria e deve rimettere alla stessa la decisione della causa.

Sul punto: “I beni culturali“

Prospective overrulling

Il c.d. overrulling si verifica in corrispondenza di un repentino mutamento di una interpretazione precedentemente invalsa nel diritto vivente consolidato.

In particolare, nei casi in cui l’overrulling riguardi una norma processuale, l’applicazione retroattiva del nuovo principio di diritto potrebbe comportare una compromissione del diritto di azione e di difesa di una parte.

Per questa ragione le Sezioni Unite, con sentenza n. 15144/2011, hanno affermato che nel caso in cui venga in rilievo “un problema di tempestività dell’atto (sussistente in base alla giurisprudenza overruled, ma venuta meno in conseguenza del successivo mutamento di esegesi della regola di riferimento), il valore del giusto processo può trovare diretta attuazione attraverso l’esclusa operatività, come detto, della preclusione derivante dall’overruling nei confronti della parte che abbia confidato nella consolidata precedente interpretazione della regola stessa”.

Si tratta di una cautela recentemente confermata dall’Adunanza Plenaria con sentenza del 22 dicembre 13/2017.

Essa ha infatti stabilito che nel caso in cui l’esercizio della funzione nomofilattica da parte della Plenaria determini un inaspettato mutamento dell’orientamento giurisprudenziale maggioritario, l’Adunanza Plenaria può decidere di far decorrere gli effetti interpretativi di carattere innovativo dal momento della pronuncia e non, viceversa, in via retroattiva (sempre che ciò non produca un pregiudizio alla tutela del ricorrente vittorioso).

Tale principio è stato enunciato con riferimento alle disposizioni contenute agli artt. 136 ss. Codice dei Beni Culturali, che disciplinano il procedimento di individuazione dei beni paesaggistici.

Sulla base del Codice dei Beni Culturali, entrato in vigore dal 2004, l’individuazione dei beni paesaggistici avviene attraverso procedimento volto alla dichiarazione di “notevole interesse pubblico” di uno dei beni elencati all’art. 136. Tale procedimento prende avvio con una proposta da parte delle istituzioni competenti, in base all’art. 138. Tale proposta decade se non è approvata entro i termini previsti dallo stesso Codice dei beni culturali (artt. 141, comma 5, 140, comma 1 e 139, comma 5).

L’art. 157, comma 2, Codice dei beni culturali, in sede di disposizioni transitorie, prevede che “le disposizioni della presente Parte si applicano anche agli immobili ed alle aree in ordine ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice, sia stata formulata la proposta ovvero definita la perimetrazione ai fini della dichiarazione di notevole interesse pubblico o del riconoscimento quali zone di interesse archeologico”.

Ci si è quindi domandati se i termini di decadenza della proposta risultino applicabili anche alle proposte precedenti all’entrata in vigore del Codice. Sul punto si sono fronteggiate due tesi, una favorevole e una contraria.

L’Adunanza Plenaria ha ritenuto preferibile la tesi minoritaria secondo cui i termini in discorso si applicano anche le proposte precedenti all’entrata in vigore del codice, con la precisazione che essi decorrono dalla data di entrata in vigore del codice.

D’altra parte, l’applicazione retroattiva dell’interpretazione data dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 13/2017 (dunque diversi anni dopo l’entrata in vigore del Codice dei beni culturali) avrebbe posto nel nulla un considerevole numero di proposte e di procedimenti per l’individuazione dei beni paesaggistici.

Pertanto, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto di applicare il principio del prospective overrulling, in base al quale l’Adunanza Plenaria può modulare la portata temporale delle proprie pronunce, limitandone gli effetti al futuro, al verificarsi delle seguenti condizioni: (i) un’obiettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni da interpretare; (ii) l’esistenza di un precedente e prevalente orientamento contrario all’interpretazione adottata dalla Adunanza Plenaria; (iii) la necessità di tutelare uno più principi costituzionali o di evitare gravi ripercussioni socio economiche.

Per questa via, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto che il termine di decadenza del vincolo preliminare nascente dalle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico, formulate prima dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali, decorre dalla pubblicazione della sentenza dell’Adunanza Plenaria che ha risolto la questione in discorso, anziché dalla data di entrata in vigore del Codice dei beni culturali.

Ora online: L’aula civile