Il sindacato giurisdizionale sui regolamenti amministrativi

La nostra Carta Costituzionale all’articolo 113 consacra espressamente l’ammissibilità della tutela giurisdizionale degli atti della pubblica amministrazione. Non vi è dubbio alcuno che i regolamenti siano atti amministrativi, e come tali, meritevoli di sindacato giurisdizionale. La loro natura di atti amministrativi si evince chiaramente dalla nozione fornitaci dal DPR n. 1199 del 1971 al cui articolo 14 li definisce “atti amministrativi generali a contenuto normativo”. Da tale definizione si colgono gli aspetti fondamentali dei regolamenti ovvero la loro natura formalmente amministrativa, in quanto sono atti emanati da organi del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativi attesa la loro idoneità ad innovare l’ordinamento. In ossequio a tale premessa è possibile sintetizzare i caratteri dei regolamenti amministrativi in: generalità, rimanendo indeterminabili i destinatari, innovatività dell’ordinamento ed infine, astrattezza ovvero capacità di regolare una serie indefinita di casi.

La sindacabilità degli atti amministrativi

Seppur l’articolo 113 della Costituzione, ammetta pacificamente la sindacabilità degli atti amministrativi, e quindi dei regolamenti, vi è un’altra norma della Carta fondamentale da prendere in considerazione ovvero l’articolo 134. Quest’ultima, affermando che la Corte costituzionale può giudicare su tutte le controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, restringe il sindacato di costituzionalità alle sole fonti di rango primario con esclusione delle fonti secondarie, e pertanto, anche dei regolamenti. Ulteriore e diverso discorso riguarda l’ipotesi in cui, non si parli di un sindacato della Corte non incidentale, ma per conflitto di attribuzione, infatti, in tale ultima ipotesi, anche un regolamento, al pari di ogni altro atto, può essere sindacato dalla Corte costituzionale. Nel ricorso per conflitto di attribuzione invero, il regolamento non sarà sindacato in quanto fonte del diritto equiparato alla legge, ma in quanto atto di un potere che invade la sfera riservata ad altro potere dello Stato.
Da tali premesse risulta pacifico pertanto che i regolamenti sono sottoposti allo stesso regime giuridico degli atti amministrativi e in quanto tali, essi saranno passibili di disapplicazione da parte del giudice ordinario ovvero di annullamento da parte del giudice amministrativo, ove affetti da un vizio di legittimità.

Per quanto attiene al sindacato sulla legittimità dei regolamenti dinanzi al giudice ordinario, esso avviene incidentalmente ogniqualvolta la questione oggetto del giudizio attenga non al regolamento in sé, ma a diritti soggettivi. Questo si ricava dai principi generali enucleati dal combinato disposto degli artt. 4 e 5 LAC, i quali sanciscono la possibilità per il giudice ordinario di disapplicare, in un sindacato incidentale, il regolamento rilevante ai fini della decisione del caso concreto. La questione risulta essere più dibattuta per quanto riguarda il sindacato giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo, soprattutto dopo il riconoscimento in capo ad esso del potere disapplicativo, oltre a quello classico dell’annullamento.

Il carattere degli atti amministrativi

La dottrina tradizionale, facendo leva sul carattere di atti soggettivamente amministrativi, non ha mai posto in dubbio che gli stessi siano suscettibili di sindacato da parte del giudice amministrativo, tuttavia, la vocazione normativa dei regolamenti rende del tutto eccezionale l’ammissibilità di una impugnativa diretta ed immediata degli stessi.

Essa sarà possibile solo laddove il regolamento assuma una dimensione lesiva tale da determinare l’insorgere dell’interesse a ricorrere. Pertanto, sulla base di tale considerazione, la dottrina suole distinguere i regolamenti volizione-preliminare dai regolamenti volizione-azione. I primi si caratterizzano per i requisiti di generalità e astrattezza e in quanto tali, sono privi di immediata incisione nella sfera giuridica del destinatario, e sarà dunque il successivo provvedimento di attuazione ad incidere sulle situazioni soggettive dei singoli. Viceversa, nei regolamenti volizione-azione, attesa l’immediata attuazione delle previsioni ivi contenute, produrranno immediati effetti lesivi, ricorrendo sull’interessato l’onere di impugnare tempestivamente gli stessi, senza necessità di attendere il provvedimento attuativo. Infine, nelle ipotesi in cui vi saranno regolamenti “misti”, ovvero regolamenti contenenti prescrizioni sia di carattere programmatico che prescrizioni immediatamente lesive, il regime dell’impugnazione varierà a seconda della natura delle disposizioni oggetto di contestazione.

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