1. La legittimità del poter extra ordinem dei Sindaci
Nell’ambito della drammatica crisi sanitaria causata dal diffondersi del virus denominato SARS-Cov-2, si sta assistendo all’insorgere di non poche problematiche legate alla gestione istituzionale dell’emergenza.
Nel coacervo degli enti pubblici coinvolti a vario titolo nella gestione dell’epidemia, la figura del Sindaco, quale organo responsabile dell’amministrazione del Comune, assume un ruolo di fondamentale rilevanza ma allo stesso tempo particolarmente controverso.
Il Testo Unico degli Enti Locali, infatti, attribuisce al Sindaco il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti per far fronte a situazioni espressamente individuate e direttamente incidenti sulla libertà personale dei cittadini.
In particolare, l’art. 50, comma 5, T.U.E.L. prevede che “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale”.
Il successivo art. 54, comma 4, invece, dispone che “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Le ordinanze di cui alle richiamate disposizioni rappresentano degli strumenti atipici del nostro ordinamento, in quanto il loro contenuto non può essere determinato a priori dal legislatore poiché dirette a contrastare fenomeni assolutamente imprevedibili[1].
Per tale motivo vengono definite extra ordinem, in quanto dotate di capacità derogatoria dell’ordinamento giuridico, al fine di consentire all’Autorità di sopperire a situazioni straordinarie ed urgenti non fronteggiabili con l’uso dei poteri ordinari[2].
Se da un lato la libertà di contenuto delle ordinanze extra ordinem si rende necessaria proprio in ragione della loro funzione, dall’altro lato è necessario che tale potere trovi fondamento, quantomeno in termini finalistici, nella legge statale.
Se così non fosse, il ricorso a tale strumento metterebbe a repentaglio il rispetto del fondamentale principio di legalità dell’azione amministrativa.
Ne consegue che l’attribuzione al Sindaco del potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti deve necessariamente discendere da una norma legislativa che stabilisca il fine per cui il potere stesso viene concesso[3].
In tal senso, le disposizioni in esame individuano, seppure in termini ampi, i settori oggetto di possibile intervento delle ordinanze sindacali e il fine da perseguire.
Più segnatamente, il legislatore ha inteso garantire la concreta attuazione di un potere extra ordinem attribuito al Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, per far fronte ai casi di emergenza sanitaria o igienica a carattere esclusivamente locale (cfr. art. 50, comma 5) ovvero, quale ufficiale del Governo, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana (cfr. art. 54, comma 4).
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2. I presupposti della contingibilità e dell’urgenza
Chiarito, pertanto, che il nostro ordinamento, seppure nei termini sopra indicati, legittima il potere di ordinanza extra ordinem quale strumento atipico cui ricorrere in casi di eccezionale urgenza, assume non minore importanza l’esatta delimitazione dei confini entro i quali le ordinanze effettivamente adottate possano considerarsi legittime.
Esse devono in primo luogo rispettare i principi generali dell’ordinamento giuridico: non dovranno pertanto violare i precetti costituzionali, come quelli relativi a materie coperte da riserva assoluta di legge, nonché gli altri principi generali dell’ordinamento non deducibili da norme costituzionali[4].
Oltre a tale presupposto essenziale, la giurisprudenza amministrativa ha enucleato il principio ormai consolidato secondo cui “l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti postula “la necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile, cui sia impossibile far fronte con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento“[5].
Questa concisa definizione permette di comprendere con chiarezza i concetti di urgenza e contingibilità individuati dal legislatore quali presupposti fondanti il potere del Sindaco di adottare provvedimenti diretti ad incidere sulle libertà personali degli individui attraverso l’imposizione, il divieto o la regolamentazione di determinati comportamenti.
L’urgenza, nello specifico, è caratterizzata dall’impossibilità di differire nel tempo l’intervento dell’Autorità al fine di scongiurare l’ipotesi di un danno incombente.
La contingibilità, invece, mette in luce la natura residuale dell’ordinanza sindacale, il cui ricorso si rende necessario al verificarsi di situazioni non altrimenti disciplinate dall’ordinamento giuridico[6].
3. L’attuale scenario di gestione dell’emergenza sanitaria
Nell’ambito dell’attuale crisi sanitaria, la rapida diffusione del virus e l’incremento esponenziale dei contagi da Coronavirus denotano senz’altro un elevato grado di urgenza nella predisposizione delle misure idonee a contrastare il fenomeno.
Tuttavia, se appare innegabile l’impossibilità di differire nel tempo l’intervento pubblico, parimenti non può dirsi sussistente il requisito della contingibilità (ovvero necessità) dell’esercizio dei poteri extra ordinem del Sindaco nei termini appena descritti.
A tal proposito, ripercorrendo le tappe normative che si sono susseguite dall’inizio della crisi, occorre osservare che il Consiglio dei Ministri con deliberazione del 31 gennaio 2020 ha dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. c), D. L. 1/2018.
Con successivo D.L. n. 6 del 6 febbraio 2020, rubricato “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenze epidemiologica da Covid-19”, il Governo ha demandato al Presidente del Coniglio dei Ministri l’emanazione di appositi decreti contenenti le misure volte a tutelare la popolazione.
Ed ancora, l’art. 35 del D.L. n. 9 del 2 marzo 2020, ha sancito l’inefficacia delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza predetta in contrasto con le misure statali nelle more adottate.
Da ultimo, il Governo ha ritenuto di dovere nuovamente intervenire tramite la decretazione d’urgenza, atteso l’evolversi dell’epidemia, imponendo misure maggiormente restrittive.
In questa sede, con il recentissimo D.L. n. 19 del 25 marzo 2020 è stato confermato (art. 3) il divieto imposto ai Sindaci di ricorrere allo strumento delle ordinanze contingibili ed urgenti per far fronte all’emergenza con misure divergenti da quelle legislativamente imposte.
Il quadro normativo appena delineato chiarisce, una volta per tutte, l’illegittimità della prassi invalsa in molte realtà comunali di ricorrere all’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti per imporre ai cittadini misure di contenimento del contagio maggiormente restrittive rispetto a quelle individuate nei vari atti normativi emanati.
Fermo restando, infatti, l’espresso divieto in tal senso, reiterato nei Decreti Legge susseguitisi nel tempo, lo stesso appare oltretutto superfluo in quanto, alla luce dei principi fino ad ora enunciati, non è ravvisabile la condizione di contingibilità dell’intervento sindacale.
Quest’ultimo, come abbiamo avuto modo di dimostrare, presuppone l’assenza di altri rimedi espressamente previsti dall’ordinamento. Come osservato in precedenza, infatti, l’ordinanza extra ordinem viene definita atipica proprio perché finalizzata a regolare un fenomeno che, per la sua imprevedibilità, non poteva essere preso in considerazione dal legislatore.
Nel caso di specie, invece, nonostante la gravità della situazione generata dal diffondersi del COVID-19, lo Stato ha prontamente adottato i rimedi legislativi necessari a gestire l’emergenza epidemiologica, impedendo così l’adozione di provvedimenti amministrativi derogatori adottati a livello locale.
Tale evenienza, d’altronde, pregiudicherebbe l’uniformità ed unità d’azione necessarie a vincere la battaglia contro il virus in cui è impegnata l’intera Nazione, gettando nel caos la popolazione e rischiando di vanificare gli sforzi fino ad ora fatti a causa del mancato coordinamento tra i vari livelli istituzionali.
In tale contesto, piuttosto che arrogarsi le competenze spettanti ad altre Autorità più idonee a tutelare gli interessi giuridici in gioco in ragione dell’estensione geografica dell’emergenza, l’attività istituzionale dei Sindaci dovrebbe essere diretta a implementare l’effettiva applicazione della strategia d’azione individuata dall’amministrazione centrale dello Stato, mediante l’adozione di provvedimenti che, in ossequio alle misure generali, siano in grado di tenere conto delle peculiarità delle comunità dagli stessi rappresentate.
In un momento così drammatico per il mondo intero diviene imprescindibile abbandonare la strada dello scontro istituzionale ed assumere un atteggiamento collaborativo e collaborante ispirato ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, i quali, proprio in frangenti così delicati, non possono rimanere mere enunciazioni di principio svuotate di ogni significato concreto.
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Note
[1] T.A.R. Trento, sentenza n. 175, 19 dicembre 2019.
[2] T.A.R. Campania – Napoli, sentenza n. 565, 6 febbraio 2020.
[3] Corte Cost., sentenza n. 115, 13 aprile 2011.
[4] P. Lombardi, Il potere sindacale di emettere provvedimenti contingibili ed urgenti: presupposti e caratteristiche essenziali alla luce degli orientamenti della giurisprudenza, in Foro amministrativo T.A.R., n. 1, 2003.
[5] T.A.R. Calabria, sentenza n. 489, 30 luglio 2019; T.A.R. Lombardia – Milano, sentenza n. 1238, 5 giugno 2017; nello stesso senso T.A.R. Abruzzo – Pescara, sentenza n. 290, 28 novembre 2019, T.A.R. Campania – Napoli, sentenza n. 5199, 4 novembre 2019.
[6] T.A.R. Lazio – Roma, sentenza n. 13831, 3 dicembre 2019.
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