L’attività venatoria nella cornice della normativa emergenziale da COVID-19

La recente disciplina emergenziale e, in particolare, le disposizioni dei Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri emanate per contrastare la crisi epidemiologica da COVID-19, hanno profondamente inciso su alcuni aspetti della libertà personale, al fine di limitare il contagio e garantire la salute pubblica.

Tra gli aspetti che più sono stati interessati dalle norme emergenziali, vi è certamente quello delle attività motorie e sportive, oggetto – nel breve volgere della crisi – di una disciplina multilivello assai stratificata.

Uguale considerazione non ha meritato invece l’attività venatoria, individuale e di gruppo, che non è stata oggetto di interventi sistematici a livello nazionale[1] e che è stata invece interessata più che altro (e all’occorrenza) provvedimenti amministrativi locali, in questo delicato momento di crisi sanitaria.

1. Premesse sul rapporto tra attività venatoria e attività sportiva

Nella normativa emergenziale emanata per fronteggiare la crisi epidemiologica da COVID-19, come anticipato, non si rintraccia alcuna disciplina sistematica in riferimento all’attività venatoria.

Si rinviene però un insieme considerevole di norme relative alle attività sportive e motorie: si tratta di disposizioni non sempre perspicue e univoche che descrivono una traiettoria per certi versi incerta e hanno generato talvolta legittime difficoltà interpretative[2].

Da ultimo, il d.P.C.M. 26 aprile 2020, a definitiva soluzione dell’incertezza sul punto, sembrerebbe aver finalmente consentito l’attività motoria e sportiva individuale, pur nel rispetto di indefettibili precauzioni e accorgimenti, volti a contenere il rischio di contagio.

Non ha però previsto specificamente, analiticamente e tassativamente quali siano le attività sportive, proiettando quindi una penombra grigia su alcune attività di dubbia qualificazione. In particolare, nel d.P.C.M. nulla si specifica chiaramente sulla eventuale ripresa dell’attività venatoria[3], pur essendo questa – secondo certa parte della dottrina e autorevoli arresti giurisprudenziali[4] – riconducibile proprio nel bacino concettuale dell’attività sportiva[5].

2. Il caso dell’attività venatoria nella regione Molise, nel prisma dei recenti interventi giurisprudenziali di raccordo tra fonti emergenziali

Le più generali riflessioni sulla sorte dell’attività venatoria in questo delicato momento di crisi nazionale hanno recentemente fatto ingresso in una specifica vicenda contenziosa, che ha visto una organizzazione per la protezione della natura promuovere ricorso avverso l’ordinanza regionale del Presidente della Giunta Regionale del Molise n. 25 del 2 maggio 2020, nella parte in cui, ritenuta l’attività di caccia non preclusa dal DPCM 26 aprile 2020, ha consentito lo spostamento all’interno del territorio regionale per lo svolgimento dell’attività di caccia.

Il caso ha trovato una prima soluzione, in sede cautelare monocratica, grazie all’articolato Decreto del Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale del Molise 9 maggio 2020, n. 103, che ha affrontato proprio il discusso tema dell’effettività possibilità di riprendere l’attività venatoria, nel silenzio del d.P.C.M.

Si deve osservare che il decreto, qui in rassegna, interviene anche a comporre un potenziale conflitto tra le disposizioni del d.P.C.M. e le previsioni della menzionata Ordinanza Regionale, in un momento storico in cui la giurisprudenza sta principiando ad affrontare incisivamente il difficile problema del raccordo, confronto e contrasto tra fonti dell’emergenza di diverso livello[6]. Basti pensare al recente caso dell’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37, annullata su ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri dalla sentenza T.A.R. Calabria 9 maggio 2020, n. 841.

3. Il ricorso avverso l’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale della Regione Molise n. 25 del 2 maggio 2020 e i dubbi interpretativi sul d.P.C.M. 26 aprile 2020

Nel caso qui considerato, relativo alla regione Molise, il ricorso al T.A.R.  è stato proposto da una organizzazione per la protezione della natura, per sentir dichiarare, in particolare, l’illegittimità dell’ordinanza del Presidente della Regione Molise, «nella parte in cui, ritenuta l’attività di caccia non preclusa dal DPCM 26 aprile 2020» ne ha disposto la ripresa nel territorio regionale.

È evidente che, con l’occasione dell’impugnazione di un’ordinanza regionale, è stata sollevata più che altro una delicata questione ermeneutica sulle norme del d.P.C.M., mettendo in dubbio che, nel silenzio del decreto, possa considerarsi consentita l’attività venatoria in quanto non espressamente prevista e non rientrante né tra le attività motorie, né tra quelle sportive, né tra quelle commerciali o industriali.

Il ricorrente, in particolare, ne sollecita una qualificazione in termini di attività ludico-ricreativa espressamente, vietata dal DPCM all’articolo 1, lettera f).

Se è pur vero che la caccia ha una componente intrinsecamente ludica, come riconosciuto dal legislatore e accertato in dottrina[7], ciò di per sé stesso non è sufficiente a considerarla attività vietata, per le considerazioni di seguito brevemente esposte.

4. Premesse sul rapporto tra le nozioni di attività ludico-ricreative, motorie e sportive

Anzitutto, in punto di tassonomia generale e come chiarito dallo stesso provvedimento giurisdizionale qui in commento, non vi è incompatibilità di fondo tra attività ludico-ricreativa e attività motoria o sportiva ed anzi, le predette categorie concettuali restituiscono di frequente fenomeni di sovrapposizione e commistione. È infatti ben possibile che un’attività motoria sia anche ludica e viceversa, così come che entrambe siano qualificate come sportive[8].

Il carattere ludico-ricreativo attiene infatti più a una dimensione soggettiva dell’azione, mentre la motilità e sportività ne attingono i profili oggettivi. Operando su piani differenti, le due dimensioni possono così allinearsi, senza escludersi vicendevolmente.

Ciò premesso, è quindi – in realtà – indifferente verificare se l’attività venatoria sia anche ludica, essendo quest’ultima qualificazione in sé non preclusiva delle altre e non incidente sulla questione dedotta.

Piuttosto, occorre verificare se e in che misura l’attività venatoria sia consentita dal d.P.C.M. sotto altra veste giuridica, quale attività motoria, sportiva o commerciale-produttiva.

5. Rapporto tra attività venatoria e attività “motoria”: species a genus?

Il primo quesito, lungo questa linea d’indagine, attiene a se e in che misura l’attività venatoria possa essere ricondotta, ai fini che interessano, tra quelle motorie[9]. Una tale qualificazione sarebbe di per sé dirimente, perché, all’articolo 1 lettera f) del d.P.C.M. 26 aprile 2020, è espressamente prevista la possibilità di dedicarsi all’attività motoria[10].

Secondo una delle tesi in conflitto nel giudizio innanzi al T.A.R. Molise, una tale riconduzione sarebbe ostacolata dalla complessità dell’attività venatoria, composta di una pluralità di azioni implicanti anche l’uso delle armi da fuoco, tali per cui non sarebbe possibile ridurla alla qualificazione – ben più essenziale – di motoria senza sacrificarne impropriamente l’intrinseca autonomia ontologica.

Il giudice propone però una ricostruzione ampia e articolata della nozione di attività motoria, qualificata come un genus nel quale possono essere ricondotte sottospecie anche molto diverse di fattispecie, dotate evidentemente di una certa autonomia reciproca. Non è da escludersi, quindi, che anche attività strutturalmente e morfologicamente complesse siano, in definitiva, pianamente afferenti alla categoria delle attività motorie. Non sembrerebbe infatti esservi alcun convincente elemento, in punto di significato generale del lessema, per escludere che questo possa abbracciare nel proprio significato dalle attività elementari a quelle anche complesse, compresa evidentemente l’attività venatoria, della cui componente di motilità certamente non può dubitarsi.

6. Le attività motorie nella particolare cornice del d.P.C.M. 26 aprile 2020 e il problema delle attività ibride, con componenti ludico-ricreative e motorio-sportive

Nello specifico caso del d.P.C.M. 26 aprile 2020, per di più, il riferimento all’attività motoria sembrerebbe – per confronto con le altre disposizioni – orientato a ricomprendervi certamente anche forme di movimento e spostamento aventi natura in qualche misura anche ludica.

Ciò determinerebbe un potenziale conflitto all’interno della disposizione di cui all’art. 1, lett f) che vieta l’attività ludo-ricreativa, ma consente quella sportivo-motoria. Conflitto che appare tutt’altro che remoto, ove si consideri il considerevole insieme di attività ibride, ovverosia ludiche, ma con componenti di movimento e di sportività e viceversa.

L’apparente contraddizione trova soluzione ove si osservi che la norma potrebbe aver inteso escludere solo le attività ludiche che non siano altresì (effettivamente) motorie o sportive e cioè quelle in cui la componente del movimento e della sportività sia assolutamente secondaria e marginale, non caratterizzante, rispetto alla componente ludica.

Invece, sarebbero consentite le attività ludiche che si concretino in comportamenti motorio-sportivi, con l’esclusione di quelle che di questi ultimi facciano pretesto solo per eludere il divieto normativo.

Resta però fermo il divieto di svolgere dette attività in forma diversa da quella strettamente individuale, al fine di limitare le concrete occasioni di contagio.

A valle di queste premesse, il giudice ne conclude che «alla luce di tale disposizione sarà per esempio consentito fare ma passeggiata nel parco ma sarà vietato concluderla con un picnic sull’erba.» La “passeggiata” quindi, pur consistendo in una manifestazione di motilità che evidentemente invoca un carattere non tanto sportivo e anzi più propriamente ricreativo, appare consentita dal tessuto normativo emergenziale vigente.

Sicché, anche ove si postulasse la natura ludica dell’attività venatoria, ciò non varrebbe di per sé stesso a giustificare il divieto del suo svolgimento, trattandosi di fattispecie complessa in cui i piani della motilità, sportività si fondono alle esigenze ludiche e di divertimento, in un unicum indistricabile.

Anche secondo le voci enciclopediche, infatti, nella caccia convivono caratteri ludici e sportivi, nonché, seppur in misura progressivamente minore rispetto a un tempo, produttivistici[11].

Parrebbe quindi che, nel bilanciamento tra le contrapposte nature dell’unica attività, ai limitati fini del d.P.C.M. 26 aprile 2020, la componente motoria e sportiva della caccia sia sufficiente a consentirne la qualificazione in termini di attività consentita ex art. 1, lett. f).

7. La caccia come attività sportiva: possibili obiezioni

Un secondo quesito, in vero in qualche misura accessorio al primo, attiene invece alla qualificabilità della caccia in termini di attività non semplicemente motoria, bensì sportiva, anch’essa consentita ai sensi del d.P.C.M.

Va detto che l’attività venatoria è, nella considerazione di parte dei commentatori, un’attività sportiva a tutti gli effetti, come dimostra anche il fatto che la manualistica anche enciclopedica la definisca anzitutto come uno sport.

A questo rilievo, si oppone in giudizio che, in realtà, la caccia sarebbe stata stralciata concettualmente dal novero degli sport a seguito del riordino del Comitato Olimpico Nazionale attuato con decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, recante, appunto, “Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano – CONI, ai sensi dell’articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137“, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio 2004[12].

A seguito di tale ultimo provvedimento, la Federazione Italiana della Caccia non rientra tra quelle facenti parte del C.O.N.I.

8. Segue: e loro confutazione

In realtà, come cristallinamente osservato nel decreto in discorso, l’esistenza di una federazione affiliata al C.O.N.I. non è condizione indefettibile per il riconoscimento della natura sportiva di un’attività, che rappresenta invece un carattere ontologico intrinseco della stessa.

Recte, l’esistenza di una tale forma di organizzazione rileva semmai per la qualificazione in termini di sportività a determinati specifici fini ordinamentali, ma non in linea tassonomica generale. Sicché un tale dato, pur potendo essere apprezzato, non può incidere sulla nozione generale di sport che preesiste al tessuto normativo e si compenetra nella stessa storia umana fin dalle sue origini[13].

L’esistenza di una federazione apposita, affiliata al C.O.N.I., può rappresentare semmai un marcatore identitario positivo della natura istituzionalmente sportiva di certe attività. Una tale premessa non vale però, all’opposto, con effetto escludente per quelle attività che non siano munite di apposita federazione. La costituzione di una federazione e la sua successiva affiliazione al C.O.N.I. dipendono infatti non soltanto da su rilievi ontologici relativi alla natura attività, ma anche da valutazioni di carattere politico, sociologico, storico, etico. Nel caso della caccia, non è da escludere che possano avere incidenza, in quest’ambito, anche considerazioni di carattere, appunto, etico e morale in relazione all’attività zoocida[14].  Sicché, al negativo, l’inesistenza di una federazione può valere al più come elemento meramente indiziario.

Alla luce delle suesposte considerazioni, non sembrano rinvenibili concrete obiezioni alla qualificazione della caccia come attività sportiva come tale consentita dal d.P.C.M. 26 aprile 2020, seppur a livello solo individuale.

9. La caccia come attività imprenditoriale

Un terzo possibile quesito, in via evidentemente gradata, attiene alla possibile qualificabilità della caccia in termini di attività produttiva, industriale o commerciale, al fine di verificarne la possibile compatibilità con l’elenco di attività consentite ai sensi dell’art. 2 d.P.C.M. (indicate poi dettagliatamente nell’allegato 3).

Secondo una delle tesi propugnata in giudizio, l’attività venatoria non sarebbe comunque e in nessun caso riconducibile a quella industriale, commerciale o professionale, atteso che mancherebbe, nel particolare profilo identitario del cacciatore, qualsiasi elemento tipico dell’imprenditore nel senso giuridico del termine, tanto commerciale quanto agricolo.

L’argomentazione è in realtà smentita dalla pacifica considerazione per cui la produzione di prodotti animali, la caccia e servizi connessi è espressamente classificata tra i codici ATECO delle attività economiche e, anzi, ha proprio il codice 01. Per di più, il codice 01 compare espressamente tra le attività previste nell’allegato 3 del d.P.C.M. 26 aprile 2020 e quindi tra quelle liberamente consentite con le decorrenze ivi disciplinate.

È evidente che, sotto quest’ultimo profilo, l’attività venatoria è però consentita solo ove si atteggi nella forma imprenditoriale e commerciale, quindi in un ‘ottica in certa misura più limitata rispetto alle altre fattispecie pocanzi richiamate, che si rivelano del tutto assorbenti.

10. Conclusioni

Alla luce delle considerazioni brevemente svolte, l’attività venatoria – nella cornice del d.P.C.M. 26 aprile 2020 e a prescindere da eventuali provvedimenti locali di maggior favore – appare oggi consentita.

Ciò in quanto l’attività venatoria, pur potendosene ammettere una natura in parte ludico-ricreativa, è qualificabile anzitutto come attività motoria, nonché sportiva, giovando quindi dell’esplicito assenso contenuto nell’art. 1, lett f) d.P.C.M. cit. Resta fermo il limite dello svolgimento in forma individuale.

Sotto altro profilo, ove l’attività di caccia sia svolta in forma imprenditoriale, sarà consentita in quanto ricompresa tra quelle di cui all’allegato 3 dello stesso d.P.C.M., sub codice ATECO 01.

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Note

[1] Non si può nemmeno sottacere che una specifica disciplina si sarebbe resa ancor più necessaria alla luce dei profili sanitari connessi al recupero delle prede.

[2] Sulle attività sportive nel quadro della disciplina emergenziale da COVID-19, si veda F. Costantini, Ancora sul modello normativo di contrasto al coronavirus, in questa rivista, 10 aprile 2020, preceduto da Id., Alcune considerazioni giuridiche sul modello normativo di contrasto alla epidemia/pandemia da covid-19”. Le limitazioni al diritto di libera circolazione.  Rapporti tra fonti del diritto. Il modello di autocerticazioni per giustificare la mobilità. direttive e circolari, in questa rivista, 30 marzo 2020.

[3] Si deve premettere che, già prima dell’emergenza, l’attività venatoria pare aver subito una considerevole limitazione per causa di diversi interventi normativi nazionali e sovranazionali, come ricorda S. Neri, Note a margine della sentenza n. 42 del 2016 del giudice contabilein materia di caccia, in Amministrazione in cammino, 2018.

[4] La Corte Costituzionale ha, in più occasioni, ricondotto la caccia tra le attività sportive: ex multis Corte Cost., 26 giugno 1962, n. 69, 6 luglio 1965, n. 59. Per ulteriori e più approfonditi richiami, A. Galasso, Il principio di gratuità, Milano, Giuffrè, 2008, p. 275.

[5] Si tratta di una tesi che sta subendo, anche in epoca recenti, una evoluzione progressiva. Con la transizione dal principio della libertà di caccia a quello della caccia consapevole, ragionata e controllata, infatti, la natura sportiva della caccia sta cedendo il passo a una maggiore considerazione per la biodiversità e la sua tutela, come osserva P. Brambilla, Caccia, in S. Nespor, A.L. De Cesaris, Codice dell’ambiente, Milano, Giuffrè, 2009, p. 755. La definisce, criticamente, uno sport G. Paolillo, La caccia ovvero la strage legalizzata degli animali selvatici, in S. Castignone, L. Lombardi Vallauri, La questione animale, in S. Rodotà, P. Zatti, Trattato di biodiritto, Milano, Giuffrè, 2012, p. 391.

[6] Su cui si era interrogato incidentalmente F. Costantini, Alcune considerazioni giuridiche sul modello normativo di contrasto alla epidemia/pandemia da covid-19”. Le limitazioni al diritto di libera circolazione.  Rapporti tra fonti del diritto. Il modello di autocerticazioni per giustificare la mobilità. direttive e circolari, in questa rivista, 30 marzo 2020.

[7] F. Bruno, Pesca e caccia, due materie in trasformazione, in AA.VV., Regioni e attività produttive, Milano, Giuffrè, 2002, p. 81.

[8] Discute congiuntamente di attività sportive e motorie, con sostanziale continuità concettuale, M. Cimmino, l’indisponibilità del diritto all’integrità fisica della persona umana in ambito sportivo e i limiti al rischio consentito, in Ius Humani. Revista de Derecho, 2016, vol. 5, p. 74 concludendo per «un nesso inscindibile tra attività sportiva, attività motoria e tutela della persona».

[9] Sulla definizione di attività motorie, anche alla luce dei provvedimenti ministeriali, si veda anche A. Sagna, La difficile sorte dell’attività motoria nell’ordinanza del ministro della salute al tempo del coronavirus, in Diritto24, 27 marzo 2020.

[10] Per chiarimenti sulla nozione di attività motoria, si può rinviare alle FAQ predisposte non solo dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri a corredo del d.P.C.M. ma anche, più in generale in materia sportiva, dall’Ufficio per lo Sport della Presidenza del Consiglio dei Ministri, disponibili online http://www.sport.governo.it/it/emergenza-covid-19/faq/.

[11] D. Cosi, sub voce Caccia, in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, Istituto dell’Enciclopedia Italiana, 1991, ora in treccani.it.

[12] Questo intervento si inserisce, per di più, nel quadro di una sistematica di norme che, nel corso del tempo, stanno progressivamente limitando l’ambito dell’attività venatoria nell’ordinamento italiano, come osservato da S. Neri, Note a margine della sentenza n. 42 del 2016 del giudice contabilein materia di caccia, in Amministrazione in cammino, 2018.

[13] Secondo una tesi, l’attività sportiva in senso proprio comparve proprio in corrispondenza del momento di transizione, alle origini dell’umanità, dalla “fase della caccia” alla “fase dell’agricoltura”, I. Gamelli, Pedagogia del corpo, Roma, Maltemi, 2006, p. 43, nt. 1.

[14] Si veda, per riflessioni G. Paolillo, La caccia ovvero la strage legalizzata degli animali selvatici, in S. Castignone, L. Lombardi Vallauri, La questione animale, in S. Rodotà, P. Zatti, Trattato di biodiritto, Milano, Giuffrè, 2012, pp. 391 ss.