Le ragioni di sicurezza pubblica quale limite al diritto di difesa nel diniego della concessione della cittadinanza?

1. La cittadinanza.

Con il termine cittadinanza si intende fare riferimento a quel particolare legame che unisce l’individuo, soggetto di diritto, ad uno Stato. Vincolo che può sorgere sia per nascita nel suolo dello Stato (cd. ius soli) sia per legami di parentela (cd. ius sanguinis)[1] e conferisce al soggetto connessi diritti e doveri[2].

Chiarito cosa si intende per cittadinanza è necessario passare ad analizzare le fonti che regolamentano le vicende inerenti tale diritto.

Al riguardo, la Costituzione all’art. 3 nello statuire che “tutti i cittadini hanno pari dignità e sono eguali davanti alla legge” presuppone già un concetto di cittadinanza, mentre il successivo art. 22 Cost. garantisce che “Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome”.

Orbene, tale disposizione rinviene la sua ratio nell’esigenza avvertita dall’Assemblea Costituente di reagire duramente alle pratiche poste in essere durante la vigenza del periodo fascista con cui si tendeva a privare nemici e  oppositori del regime dei diritti fondamentali tra i quali la cittadinanza[3].

2. La Legge 5 febbraio 1992, n. 91

Passando all’analisi della normativa di rango primario, la fonte cardine in subiecta materia è costituita dalla Legge 5 febbraio 1992, n. 91 rubricata “Nuove norme sulla Cittadinanza” contenente la disciplina inerente alle vicende che possono interessare il diritto di cittadinanza, quali l’acquisto, la perdita nonché l’eventuale riacquisto.

In particolare, ai fini della presente indagine, si intende analizzare la casistica riconnessa all’art. 9, vale a dire la cd. Cittadinanza per naturalizzazione: “La cittadinanza italiana può essere concessa con decreto del Presidente della Repubblica, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Ministro dell’interno: a) allo straniero del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita, o che è nato nel territorio della Repubblica e, in entrambi i casi, vi risiede legalmente da almeno tre anni, comunque fatto salvo quanto previsto dall’articolo 4, comma 1, lettera c); b) allo straniero maggiorenne adottato da cittadino italiano che risiede legalmente nel territorio della Repubblica da almeno cinque anni successivamente alla adozione; c) allo straniero che ha prestato servizio, anche all’estero, per almeno cinque anni alle dipendenze dello Stato; d) al cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee se risiede legalmente da almeno quattro anni nel territorio della Repubblica; e) all’apolide che risiede legalmente da almeno cinque anni nel territorio della Repubblica; f) allo straniero che risiede legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica (…)”.

           Benché la Legge in esame non estenda espressamente le cause ostative alla concessione della cittadinanza di cui all’art. 6[4], la giurisprudenza si è ormai univocamente espressa nel senso di richiederne la loro assenza anche per la concessione della cittadinanza per naturalizzazione ai sensi dell’art. 9 Legge 5 febbraio 1992, n. 91.

Al fine di completezza, è d’uopo soffermarsi sulla natura giuridica del decreto di concessione della cittadinanza emanato dal Ministero dell’Interno.

Si tratta di un atto amministrativo di natura ampiamente discrezionale[5] “frutto di una valutazione di opportunità espressa sulla base di una serie di circostanze atte a dimostrare l’integrazione del richiedente nel tessuto sociale” (in tal senso, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 07/05/2019, n. 5708), individuate dalla giurisprudenza nella sussistenza di una soglia reddituale adeguata, nell’assenza di precedenti penali, nella conoscenza della lingua nonché nell’assenza di pericoli per la sicurezza dello Stato.

Proprio quest’ultimo indicatore, l’assenza di pericoli, come si dirà nel prosieguo, rappresenta il terreno nel quale si origina il dibattito sull’ampiezza della motivazione del provvedimento di diniego fondato su ragioni di sicurezza.

3. La partecipazione al procedimento e la Motivazione del provvedimento di rigetto per ragioni di sicurezza della Repubblica.

Come chiarito, il provvedimento di concessione della cittadinanza è atto di natura discrezionale e, pertanto, quantomeno sotto il profilo della teoria generale, deve risultare conforme all’onere motivazionale e alle regole partecipative codificate, rispettivamente, negli artt. 3 e 10 bis della L. 07/08/1990, n. 241.

Tuttavia, allorquando si verta in tema di rigetto dell’istanza di cittadinanza per ragioni attinenti alla sicurezza della Repubblica tali regole si atteggiano in modo particolare.

Per quanto attiene all’istituto del preavviso di diniego ex art. 10 bis L.07/08/1990, n. 241 la giurisprudenza si è, ormai, attestata nel senso di ritenere non dovuta la comunicazione dei motivi ostativi in ragione del carattere secretato delle informazioni, che non consentirebbero, in ogni caso l’ostensione, come prevede l’art. 2, comma 1, lett. d) del decreto del Ministro dell’Interno n. 415/1994[6] (ex multis T.A.R. Lazio, Roma,  Sez. I, 04/09/2019, n. 10728).

In relazione, invece, alla motivazione del provvedimento di diniego essa, seppur debba contenere l’esposizione sintetica delle ragioni che ne giustifichino l’adozione, non deve sottostare ai rigidi dettami dell’art. 3 L. 07/08/1990, n. 241.

A tal riguardo è necessario operare un distinguo, in base ad un primo indirizzo, ai fini dell’assolvimento dell’onere motivazionale, si riteneva sufficiente la mera indicazione del giudizio finale, vale a dire la sussistenza di pericoli per la sicurezza della Repubblica senza con ciò comportare alcun obbligo in tema di motivazione e di ostensione dell’attività di ricerca sulla base della quale si è pervenuti ad un simile giudizio di pericolosità. Nei predetti termini si è espresso, infatti, il Consiglio di Stato asserendo che: “il provvedimento di diniego della richiesta cittadinanza italiana non deve necessariamente riportare analiticamente le notizie sulla base delle quali si è addivenuti al giudizio di sintesi finale, essendo sufficiente quest’ultimo, in quanto ciò potrebbe in qualche modo compromettere l’attività preventiva o di controllo da parte degli organi a ciò preposti ed anche le connesse esigenze di salvaguardia della incolumità di coloro che hanno effettuato le indagini” (Consiglio di Stato, Sez. III, 06/09/2018, n. 5262).

           Il suesposto indirizzo risulta frutto del bilanciamento tra i diversi interessi in gioco. Invero, il diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost. viene  considerato recessivo e, quindi, sacrificabile alla stregua dell’esigenza di garantire la sicurezza della Nazione in un’ottica di non compromissione delle indagini e di tutela della incolumità dei soggetti a ciò predisposti.

A ben vedere, però, tale orientamento risulta eccessivamente restrittivo del diritto di cui all’art. 24 Cost. giacché il soggetto nei cui confronti il giudizio di pericolosità viene ad essere formulato si troverebbe in una situazione di “sostanziale” impossibilità nell’esercizio del diritto di difesa poiché assurgerebbe ad una sorta di “probatio diabolica” contrastare un giudizio che non postula e nemmeno consente di comprendere le ragioni che hanno portato ad un contenuto di siffatto tenore.

Muovendo dalle sopracitate criticità, la giurisprudenza ha superato il precedente indirizzo nel tentativo di offrire una maggiore tutela, sotto il profilo dell’esercizio del diritto di difesa ex art. 24 Cost nonché nella prospettiva dell’effettività della tutela giurisdizionale, al soggetto richiedente riconoscendo che: “In presenza della classifica di riservatezza sugli atti istruttori preordinati all’adozione del decreto recante il diniego di concessione della cittadinanza, correttamente l’Amministrazione omette di indicarne il contenuto, al fine di non estendere la loro conoscenza a soggetti privi della prescritta abilitazione rilasciata dall’Autorità preposta alla tutela del segreto di Stato. Tuttavia, nel rispetto del principio del contraddittorio e, quindi, di parità delle parti di fronte al giudice (c.d. parità delle armi), la conoscenza del documento deve essere comunque consentita in corso di giudizio al difensore dello straniero; sicché, in presenza di informative con classifica di “riservato”, il richiamo ob relationem al contenuto delle stesse può soddisfare le condizioni di adeguatezza della motivazione, mentre l’esercizio dei diritti di difesa e la garanzia di un processo equo possono essere soddisfatti dall’ostensione in giudizio della documentazione secretata, ferme le cautele e le garanzie previste per la tutela dei contenuti classificati da riservatezza” (Consiglio di Stato, Sez. III, 19/11/2019 n. 7904).

Dall’analisi che precede è possibile, quindi, intravedere una linea evolutiva che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi e seppur con le rigide cautele imposte dal carattere secretato delle informazioni, è orientata sempre più verso una tutela effettiva dei diritti del singolo.

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Note

[1]     F. Modugno, “Diritto Pubblico”, Giappichelli 2012.

[2]     Si pensi, a mero titolo esemplificativo, al diritto di voto ovvero al dovere di difendere la patria.

[3]     A. Celotto, “La Costituzione Ragionata”, Nel Diritto 2013.

[4]              Art. 6 L. 05/02/1992, n. 91: “1. Precludono l’acquisto della cittadinanza ai sensi dell’articolo 5: a) la condanna per uno dei delitti previsti nel libro secondo, titolo I, capi I, II e III, del codice penale; b) la condanna per un delitto non colposo per il quale la legge preveda una pena edittale non inferiore nel massimo a tre anni di reclusione; ovvero la condanna per un reato non politico ad una pena detentiva superiore ad un anno da parte di una autorità giudiziaria straniera, quando la sentenza sia stata riconosciuta in Italia; c) la sussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica (…)”

[5]     Cfr., Consiglio di Stato, Sez. III, 16/11/2011, n. 6046

[6]     documentazione relativa ai procedimenti di concessione, acquisto e riacquisto della cittadinanza la cui conoscenza può pregiudicare la sicurezza, la difesa nazionale o le relazioni internazionali.