Ipoteca esattoriale illegittima: tempus regit actum

1. Premessa

La modifica, affidata alle leggi nel tempo succedutesi, delle differenti soglie dell’ammontare del credito per cui il concessionario può procedere in via esecutiva alia realizzazione del credito tributario e quindi del limite entro il quale è fatto divieto al riscossore di procedere ad iscrizione ipotecaria nei confronti del privato debitore, deve trovare applicazione, nella natura procedimentale di quel limite, rispetto ai procedimenti che siano ancora pendenti alla data dell’entrata in vigore delle norme nel tempo succedutesi nel fissare i nuovi importi ai limiti di procedibilità. Di conseguenza, il limite all’esecuzione coattiva introdotto dalla legge n. 248/2005, in quanto norma processuale che governa l’avvio del procedimento esecutivo, in difetto di disposizioni transitorie, trova applicazione, ai sensi dell’art. 11 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, in forza del principio per il quale tempus regit actum, rispetto a procedure che siano pendenti alla data della sua entrata in vigore e quindi per i singoli atti compiuti successivamente^[1].

Una recentissima pronuncia della Corte di Cassazione offre l’occasione per tornare a riflettere sulla delicata questione relativa alla legittimità o meno dell’iscrizione ipotecaria esattoriale, secondo i limiti previsti dal legislatore.

L’ordinanza n. 993/2021 si sofferma, in particolare, sul rapporto di conseguenzialità strumentale esistente tra l’espropriazione immobiliare di cui all’art. 76 d.P.R. n. 602/1973 e l’iscrizione ipotecaria di cui al successivo art. 77. Questione, a ben vedere, di notevole rilevanza pratica in quanto investe direttamente la stessa concreta possibilità di realizzare la pretesa creditoria; infatti, l’iscrizione ipotecaria è comunque preordinata all’esproprio nell’accezione colta dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di legittimità, e tanto in forza di una lettura di “scopo” destinata ad accostare l’atto alla distinta finalità di realizzazione del credito ^[2].

La Suprema Corte ricorda che ciò è destinato a valere anche se l’iscrizione ipotecaria non costituisce un atto dell’espropriazione forzata, ma uno strumento riconosciuto all’esattore per consentirgli, in via anticipata e cautelare, la realizzazione del credito tributario, il cui utilizzo introduce una procedura alternativa all’esecuzione forzata, all’interno della quale assume le forme di un’azione di accertamento negativo svincolata dagli schemi delle opposizioni esecutive ^[3].

Ne deriva che i limiti previsti per la procedura esecutiva immobiliare sono destinati a valere anche rispetto all’iscrizione ex art. 77 D.P.R. cit. pure nella sua funzione cautelare anticipatoria da siffatto mezzo assolta rispetto alla realizzazione in executivis del credito.

Tuttavia, come vedremo, le modifiche apportate dal legislatore agli artt. 76 e 77 del d.P.R. n. 602/1973 (v. D.L. n. 69/2013, c.d. “Decreto del fare”) non sembrano andare nel senso auspicato dalla giurisprudenza.

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2. Fatti di causa

Nel 2010 un contribuente conveniva in giudizio innanzi al Giudice di Pace di Siracusa la SERIT Sicilia S.p.a. (ora Riscossione Sicilia S.p.a.) per sentirla condannare al pagamento in suo favore della somma di € 1.100,00, a titolo di risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’illegittima iscrizione ipotecaria sugli immobili per debiti tributari di ammontare inferiore ad euro 8.000,00.

Costituitosi ritualmente il contraddittorio, la convenuta chiedeva il rigetto della domanda di parte attrice sul rilievo della legittimità dell’operato della SERIT.

Il Giudice di Pace, espletata l’istruttoria, con sentenza n. 86/2011 accoglieva la domanda del contribuente, dichiarando l’Agente della Riscossione responsabile dei danni non patrimoniali patiti dall’attore.

Contro la suddetta sentenza l’agente della riscossione proponeva appello, accolto dal Tribunale di Siracusa che, con sentenza n. 884/2015, riformava l’impugnato provvedimento.

Il giudice di appello riteneva la piena legittimità dell’ipoteca, effettuata in data 24/10/2005, atteso che al momento della sua iscrizione operava, ai sensi dell’art. 76 d.P.R. n. 602/1973 nella versione ratione temporis, il limite di tre milioni di lire, destinato a valere fino all’emanazione della legge di conversione e modifica la L. n. 248/2005 che, in vigore soltanto dal 03/12/2005, aveva inserito nel D.L. n. 203/2005, all’art. 3, comma 40, la lettera 2.b-bis che fissava in € 8.000,00 il limite del valore dei beni perché il concessionario potesse procedere all’espropriazione immobiliare.

In altri termini, secondo il Tribunale di Siracusa l’iscrizione ipotecaria operata a carico del contribuente in data 24.10.2005 per un importo di euro 7.346,00 era pienamente legittima, atteso che in quel momento operava il limite dei tre milioni di lire ex L. n. 248/2005.

Il Giudice di seconde cure ha ritenuto che, alla data dell’iscrizione ipotecaria, la normativa – che aveva fissato nell’importo complessivo di € 8.000,00 la soglia del credito per cui procedere- non fosse ancora entrata in vigore e perciò non potesse essere applicata alla misura cautelare del concessionario.

Il Giudicante ha perciò concluso per l’inapplicabilità della regola tempus regit actum.

Avverso l’indicata sentenza ricorreva per la cassazione l’attore con tre motivi: 1) violazione dell’art. 112 c.p.c. per ultrapetizione, in riferimento all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.; 2) violazione degli artt. 76 d.P.R. n. 602/1973, 11 delle preleggi e 2043 c.c., in riferimento all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.; 3) omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c..

3. Contesto normativo

L’art. 76, comma 1, del d.P.R. n. 602/1973, nel testo risultante dalla modifica in vigore a far data dal 03/12/2005, non prevede un’ipotesi di limitazione della responsabilità patrimoniale del debitore, ma contiene un’espressione che, quanto al suo significato letterale, appare destinata a regolare piuttosto l’azione esecutiva del concessionario.

L’art. 76 cit., infatti, sancisce che «il concessionario può procedere all’espropriazione immobiliare se l’importo complessivo del credito per cui si procede supera complessivamente ottomila euro>>, così consentendo di argomentare nel senso che, in mancanza di tale presupposto, si intende evitare sia l’inizio che la prosecuzione del processo per espropriazione immobiliare disciplinato dal d.P.R. n. 602 del 1973.

Tale limite perciò non attiene né alla natura dei crediti né alla qualità degli enti impositori e/o del concessionario (oggi agente della riscossione), ma esclusivamente al procedimento per riscossione coattiva. Si tratta di norma processuale, rispetto alla cui entrata in vigore sopravvenuta in pendenza di processo opera il principio del tempus regit actum.

Nondimeno, la lettura sistematica degli artt. 76 e 77 d.P.R. n. 602/1973, nelle versioni ratione temporis vigenti e, comunque, quanto all’ipoteca, nel vigore dell’art. 3, comma 2-ter, D.L. n. 40/2010, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 73/2010, vede da una parte l’impossibilità del concessionario di procedere all’espropriazione immobiliare se l’importo complessivo del credito per cui si procede è inferiore ad una determinata somma e dall’altra un limite, nei medesimi termini, all’iscrizione ipotecaria.

Nel rapporto intercorrente tra espropriazione immobiliare e iscrizione ipotecaria un limite speciale all’ammissibilità dell’iscrizione ipotecaria è proprio imposto dall’art. 76 d.P.R. cit. che facoltizza il concessionario a procedere all’espropriazione immobiliare se il credito per cui si procede supera un determinato importo, da esso poi derivando il divieto, nei medesimi termini, della costituzione del diritto reale di garanzia.

Là dove si controverta dei limiti all’iscrizione ipotecaria ex art. 77 d.P.R. n. 602/1973, l’oggetto della domanda giudiziale così definito ricomprende quello dello speciale limite che viene all’indicato incombente – nella finalità anticipatoria dell’iscrizione rispetto all’esecuzione coattiva – dal divieto di cui all’art. 76 d.P.R. citato che impone al riscossore di non procedere all’esecuzione immobiliare in ragione dell’ammontare, contenuto, del credito.

Secondo tale impostazione, certamente l’iscrizione di ipoteca sarebbe funzionale all’esecuzione forzata. Tuttavia, il nuovo comma 1-bis dell’art. 77 d.P.R. n. 602/1973, introdotto dal D.L. n. 69/2013 (c.d. Decreto del Fare convertito in L. n. 98/2013) al fine di armonizzare tale disposizione con la nuova formulazione dell’art. 76 d.P.R. n. 602/1973 (anch’esso modificato dal D.L. n. 69/2013) prevede espressamente che l’agente della riscossione può iscrivere ipoteca anche quando non si siano verificate le condizioni per procedere all’espropriazione di cui all’art. 76, commi 1 e 2, al solo fine di assicurare la tutela del credito da riscuotere e sempre che l’importo complessivo del credito per cui si procede non sia inferiore complessivamente a ventimila euro.

Pertanto, alla luce del nuovo dettato normativo, avendo il legislatore concesso all’agente della riscossione di iscrivere ipoteca su un bene “non espropriabile ai sensi dell’art. 76 d.P.R. n. 602/1973”, è stata evidenziata la finalità cautelare della misura ovvero quella di evitare che i beni vengano sottratti alla riscossione^[4].

Si è osservato in dottrina che, anche in tal caso, la natura e funzione cautelare sarebbe peculiare atteso che si tratta pur sempre di provvedimenti a tutela dell’interesse fiscale che pongono le parti (Fisco – contribuente) in un rapporto non di parità^[5].

4. La posizione del Collegio

Innanzitutto, la decisione che si annota affronta la questione della denunciata violazione dell’art. 112 c.p.c. per l’ultrapetizione in cui sarebbe incorso il giudice di appello introducendo, e sulla stessa definendo la lite, la questione della legittimità dell’operato dell’agente per la riscossione perché all’epoca dell’iscrizione ipotecaria, curata a garanzia di un credito verso il contribuente pari ad € 7.346,61, e quindi alla data del 24 ottobre 2005, operava il differente limite – rispetto a quello dedotto dal privato appellato di € 8.000,00 ed introdotto dalla L. n. 248/2005 solo a far data dal 3 dicembre 2005 – dei 3 milioni di lire, pari ad € 1.549,37.

Ebbene, la Suprema Corte afferma che il giudice di appello non incorre nel vizio di ultrapetizione se nel vagliare il tema dei limiti all’iscrizione ipotecaria ex art. 77 D.P.R. n. 602/1973, di cui è stato investito in ragione dei contenuti dei motivi di appello, a questi ultimi riconnetta, trattandolo, il tema dell’esecuzione immobiliare e dei correlati limiti: <<il giudizio di appello pur limitato all’esame delle sole questioni oggetto di specifici motivi di gravame, si estende ai punti della sentenza di primo grado che siano, anche implicitamente, connessi a quelli censurati, sicché non viola il principio del “tantum devolutum quantum appellatum” il giudice di secondo grado che fondi la propria decisione su ragioni diverse da quelle svolte dall’appellante nei suoi motivi, ovvero esamini questioni non specificamente da lui proposte o sviluppate, le quali, però, appaiono in rapporto di diretta connessione con quelle espressamente dedotte nei motivi stessi e, come tali, comprese nel “thema decidendum” del giudizio>> ^[6] .

La Corte, dopo aver escluso la violazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c., ha proceduto all’individuazione – fermo il rapporto di strumentalità, pur nella diversa natura assolta dai relativi strumenti, tra limiti all’esecuzione immobiliare derivanti dall’ammontare del credito per cui si procede e limiti all’iscrizione ipotecaria – della regola destinata a governare l’applicabilità delle norme nel tempo succedutesi a dare contenuto a quei limiti.

A ben vedere la giurisprudenza di legittimità ha, nel corso degli anni, cercato di risolvere gli ostacoli legati all’iscrizione ipotecaria esattoriale, affermando il rapporto di preordinazione, da valere in tema di riscossione coattiva delle imposte, tra ipoteca prevista dall’art. 77 del d.P.R. n. 602/1973 e l’espropriazione immobiliare e, quindi, l’applicabilità dei limiti all’esecuzione stabiliti dall’art. 76 del medesimo d.P.R. all’iscrizione suddetta^[7].

Come si legge nell’ordinanza in commento, <<se è quindi vero che l’ipoteca non può essere iscritta se il debito del contribuente non supera gli ottomila euro e tanto nel limite introdotto per l’iscrizione, per la prima volta, dall’art. 3, comma 2 ter, dal D.L. n. 40/2010, convertito nella L. n. 73/2010, siffatto autonomo presupposto è destinato a valere per le future iscrizioni di ipoteca>>.

La Corte ha, altresì, precisato che <<Una lettura sistematica che muove, puntualizzandolo, dal rapporto di strumentalità tra iscrizione ipotecaria e procedura esecutiva immobiliare riconosce al limite dell’iscrizione ipotecaria una portata destinata a valere anche nei periodi anteriori all’entrata in vigore della norma di modifica dell’art. 77 cit.>>, giacché <<la norma portante diviene […] l’art. 76 che, espressamente dettata sui limiti destinati a valere per l’esecuzione immobiliare, avendo essa quale suo diretto destinatario il concessionario, agente incaricato della riscossione, sostiene anche il limite all’iscrizione ipotecaria che, volta ad assicurare in via anticipata e cautelare la tutela del credito tributario da riscuotere, condivide della disciplina esecutiva quel contenuto>>.

Sul punto, è necessario rimarcare come il Collegio abbia invocato il principio espresso dalle Sezioni Unite^[8] e per il quale, la portata della novella legislativa non si ritiene poter essere, infatti, “per ciò solo” apprezzata “come indiretta dimostrazione dell’inesistenza per il periodo pregresso di limiti di valore per la stessa iscrizione”.

Ciò chiarito, si tratta di valutare quale siano i termini di applicazione delle norme sull’ammontare minimo del credito che legittima l’avviso dell’esecuzione immobiliare e, con essa, in via cautelare ed anticipata, la possibilità per l’agente della riscossione di procedere all’iscrizione ipotecaria, dovendosi, più puntualmente, stabilire se debba alle prime riservarsi la disciplina propria delle norme processuali, sorrette, nella loro applicabilità, dal principio del tempus regit actum.

Per il Collegio la modifica, affidata alle leggi nel tempo succedutesi, delle differenti soglie dell’ammontare del credito per cui il concessionario può procedere in via esecutiva alla realizzazione del credito tributario – e quindi del limite entro il quale è fatto divieto al riscossore di procedere ad iscrizione ipotecaria nei confronti del privato debitore – deve trovare applicazione, nella natura procedimentale di quel limite, rispetto ai procedimenti che siano ancora pendenti alla data dell’entrata in vigore delle norme nel tempo succedutesi nel fissare i nuovi importi ai limiti di procedibilità.

A tal proposito, gli Ermellini rammentano come l’ammontare dell’importo che, in modo speculare, segna da una parte l’avvio dell’azione esecutiva esattoriale e dall’altra la possibilità per l’agente della riscossione di procedere ad iscrizione ipotecaria sui beni dell’esecutato consenta, anche prima dell’adozione del D.L. n. 40/2010, introduttivo degli 8.000,00 euro quale limite alla sola iscrizione ipotecaria, di far valere comunque l’indicato meccanismo.

Il limite infatti all’esecuzione coattiva introdotto dalla L. n. 248/2005, in quanto norma processuale che governa l’avvio del procedimento esecutivo, in difetto di disposizioni transitorie, trova applicazione, ai sensi dell’art. 11 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, in forza del principio tempus regit actum, rispetto a procedure che siano pendenti alla data della sua entrata in vigore e quindi per i singoli atti compiuti successivamente^[9].

Tornando al caso di specie, la Suprema Corte ritiene dunque che l’iscrizione ipotecaria curata il 24/10/2005 sull’immobile del ricorrente dalla concessionaria Serit Sicilia S.p.a. per un debito dell’importo di € 7.246,00 abbia determinato l’avvio di un procedimento che risultava già pendente alla data del 03/12/2005, epoca in cui è entrato in vigore il nuovo limite all’esecuzione fissato dalla L. n. 248/2005 di conversione del D.L. n. 203/2005, su cui dimensionare, nella sua natura strumentale, quello dell’iscrizione ipotecaria.

Di conseguenza, in accoglimento del secondo motivo del ricorso, la Corte ha cassato la sentenza impugnata rinviando la causa al Tribunale di Siracusa.

5. Osservazioni conclusive

Tanto esposto, cerchiamo, allora, in poche (si spera chiare) parole di mettere un po’ d’ordine su questa problematica, all’apparenza complessa, ma definitivamente semplice, soprattutto se, va ribadito si parte dal rispetto autentico e reale delle norme di riferimento.  

Come s’è visto, la Corte di Cassazione ha confermato la ricostruzione offerta dal ricorrente secondo cui la modifica all’art. 76 del d.P.R. avrebbe dovuto trovare immediata applicazione con riferimento agli atti da compiersi per impulso dell’agente nei procedimenti pendenti al 3 dicembre 2005.

Ed invero, la mancanza di una disposizione transitoria nella legge n. 248 del 2005 comporta che debba essere applicato il principio per il quale nel caso di successione di leggi processuali nel tempo, ove il legislatore non abbia diversamente disposto, in ossequio alla regola generale di cui all’art. 11 delle preleggi (disposizioni sulla legge in generale), la nuova norma disciplina non solo i processi iniziati successivamente alla sua entrata in vigore, ma anche i singoli atti, ad essa successivamente compiuti, di processi iniziati prima della sua entrata in vigore, quand’anche la nuova disciplina sia più rigorosa per le parti rispetto a quella vigente all’epoca di introduzione del giudizio^[10].

Nel caso esaminato, Serit Sicilia S.p.a., indifferente alla richiesta di cancellazione svolta dal privato ed in violazione delle regole dell’imparzialità, correttezza e buona fede, aveva colpevolmente insistito nel mantenimento di una iscrizione illegittima privando arbitrariamente il ricorrente della disponibilità di un proprio bene sotto il profilo della libera ed agevole sua commerciabilità.

Su tale specifico aspetto, nell’ordinanza in commento il Collegio ha puntualizzato che “l’art. 76 d.P.R. n. 602/1973, norma dettata per dare le regole dell’agire al concessionario di cui definisce, altresì, con l’impedirne iniziative sproporzionate ed economicamente svantaggiose per il fisco, eventuali correlate responsabilità, ha l’effetto di dare contenuto, del pari e per altro verso, al diritto del privato a che quel limite non venga superato, pena l’illegittimità dell’attività del concessionario e la configurabilità della sua responsabilità ex art. 2043 c.c. nei confronti del privato medesimo”.

La problematica relativa alla responsabilità ex art. 2043 c.c., sia per l’importanza che per la complessità dei temi che involge, esigerebbe spazi di analisi e riflessione preclusi in questa sede.

Ci limitiamo pertanto ad osservare che l’esistenza della iscrizione ipotecaria crea, come è noto, un vincolo assai invasivo e penalizzante per chi lo subisce, sia dal punto di vista oggettivo (è del tutto inutile soffermarsi a ricordare gli effetti negativi dell’ipoteca, quelli diretti e quelli indiretti, sulla commerciabilità del bene, sulla possibilità di ottenere mutui e finanziamenti e via dicendo) e sia dal punto di vista soggettivo, per lo stress, l’agitazione, la preoccupazione per le gravi conseguenze, la vergogna ed altri sentimenti che secondo id quod plerumque accidit invadono chi lo patisce.

Sotto un diverso angolo visuale, è opportuno ricordare che, intervenendo sulla questione, la Suprema Corte a Sezioni Unite ha affermato il principio per cui “l’ipoteca prevista dall’art. 77 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, rappresentando un atto preordinato all’espropriazione immobiliare, soggiace agli stessi limiti per quest’ultima stabiliti dall’art. 76 del medesimo D.P.R., e non può, quindi, essere iscritta se il debito supera gli ottomila euro” ^[11].

La ratio è facilmente intuibile. Trattandosi della forma più onerosa e foriera di maggiori sacrifici per il cittadino essa è stata riservata ai crediti erariali di più rilevante importo, al fine di evitare che per crediti a volte anche irrisori si possa abusare dello strumento ipotecario con iscrizioni su immobili di valore spesso consistente.

Se quindi all’Agente è vietata l’esecuzione immobiliare per crediti inferiori ad una certa soglia è giocoforza dedurne che anche l’iscrizione ipotecaria, che detta esecuzione forzata precede e garantisce, e nella quale inevitabilmente deve sfociare, deve necessariamente sottostare al suddetto limite di valore del credito azionato. Del resto, come evidenziato da attenta giurisprudenza di merito, non esiste nella procedura per la riscossione tributaria alcuna autonomia, funzionale e giuridica di una iscrizione ipotecaria a sé stante, meramente cautelare e avulsa dalla procedura di esecuzione forzata^[12].

Come è stato evidenziato, però, dall’esame dell’art. 77 del d.P.R. n. 602/1973, modificato prima dal D.L. n. 16/2012 (convertito in L. n. 44/2012) e in seguito dal D.L. n. 69/2013 (convertito in L. n. 98/2013) si evince, quale regola generale, la facoltatività dell’iscrizione ipotecaria stante che il comma 1-bis prevede che ricorrendone i presupposti e sempre che il debito sia superiore ad € 20.000,00 il concessionario della riscossione può iscrivere la garanzia ipotecaria.

In tal modo, viene quindi sconfessata l’opinione della richiamata giurisprudenza di legittimità. Infatti, se il legislatore ammette espressamente l’ipoteca quando il pignoramento non può avvenire (e questo è un dato oggettivo), va da sé che la prima viene ad assumere una funzione più deterrente che conservativa.

In chiave conclusiva, appare necessaria una rinnovata riflessione, soprattutto a livello legislativo, poiché non è possibile immaginare un’ipoteca esattoriale priva del diritto di espropriare, ridotta a semplice prenotazione reale per una espropriazione che potrebbe non intervenire mai.

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Note

[1]  Cfr. Cassazione civ., sez. I, civ., ordinanza 20/01/2021, n. 993.

[2]  V. Cassazione civ., SS.UU., sentenza 22/02/2010, n. 4077; Cassazione civ., SS.UU., sentenza 12/04/2012, n. 5771; in termini, Cassazione civ., sentenza 28/06/2017, n. 16110.

[3]  Così, Cassazione 22/12/2015 n. 25745; Cassazione SS.UU. 18/09/2014 n. 19667.

[4] In tal senso cfr. Cassazione civ. sez. T., sentenza 21/03/2013, n. 7239.

[5] V. Nunzio Santi di Paola e Francesca Tambasco, L’ipoteca di cui all’art. 77 d.P.R. 602/1973, in Contenzioso esattoriale e procedure di riscossione, tomo I, Sez. I, pag. 276 e ss., Maggioli Editore 2015.

[6]  Cfr. Cassazione 03/04/2017 n. 8604; Cassazione 26/01/2016 n. 1377; Cassazione 11/01/2011 n. 443.

[7] V. Cassazione SS.UU. n. 5771/2012.

[8] Per tutte, cfr. Cassazione civ., SS.UU., sentenza n. 4077/2010.

[9] Sull’efficacia retroattiva, in materia tributaria, delle norme procedimentali: Cass. 14/11/2019 n. 29632; Cass. 28/11/2018 n. 30742.

[10] Così Cassazione civ., sez. III, sentenza 30.12.2014, n. 27525; Cass. n.  3688/2011.

[11] Così, Cassazione civ., S.U., sentenza 22.02.2010, n. 4077.

[12] Così, Commissione Tributaria Regionale Roma, sez. IV, sentenza n. 121/04/2013