Principi sul diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi

1. Premessa introduttiva

In primo luogo occorre affermare che il diritto di accesso è un istituto giuridico afferente alla trasparenza[1], imparzialità e partecipazione democratica alle attività della P.A. che ha completamente “ribaltato” il rapporto tra governati-governanti.

Esso ha assunto un ruolo a dir poco chiave all’interno dell’intero ordinamento poiché permette di contemperare esigenze di celerità dell’azione amministrativa e garantire gli interessi dei soggetti titolari di situazioni giuridiche che possono essere lese, incise dall’agere pubblico, pertanto i destinatari di un’azione amministrativa potranno tutelare i propri interessi partecipando direttamente attraverso l’accesso alla documentazione in possesso della P.A. per verificare che vi sia la giusta ponderazione tra interessi pubblici e privati.

In secondo luogo oggi non si può più parlare di accesso al singolare ma è preferibile parlare di accesso al plurale poiché oltre agli accessi indicati nella legge n. 241 del 1990, più precisamente l’accesso di cui all’art. 10 laddove è prevista la possibilità di prendere visione degli atti del procedimento e l’accesso di cui agli artt. 22 e seguenti, il legislatore ha contemplato nuove figure, sicuramente innovative per il panorama italiano, disciplinate nel d.lgs n. 33 del 2013 (testo unico sulla trasparenza) e in particolar modo nell’art. 5.

2. La legislazione in materia di accesso

Antecedentemente al 1990 vigeva la regola della segretezza espressamente prevista nell’art. 15 del D.P.R. n. 3 del 1957 “testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato” inoltre, nel contesto normativo italiano non era presente una vera e propria norma  generale  relativa  all’accesso ai documenti amministrativi da parte degli interessati ciò

era presente in sporadiche disposizioni che concretizzavano l’eccezione alla regola come ad esempio, nell’art. 14 della legge n. 349/1986 in materia di informazioni ambientali, nell’art. 25 della legge n. 816 del 1985, nella legge n. 1150 del 1942 (art. 9) ed ancora, nell’art. 20 della legge n. 833 del 1978 che prevedeva l’obbligo per le unità sanitarie locali di assicurare l’informazione sanitaria ed ambientale in favore dei lavoratori esposti a rischio, nonché nell’art. 56 del R.D. n. 444 del 1942 in base al quale chiunque può richiedere copia dei pareri resi dal Consiglio di Stato in sede di decisione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica o su richiesta della P.A., purché il Ministro competente non abbia comunicato, entro il termine di 90 giorni dalla ricezione del parere stesso, che quest’ultimo deve restare riservato.

L’unico riconoscimento significativo del diritto di accesso era contenuto nella legge n. 142 del 1990, sul nuovo ordinamento delle autonomie locali, ora art. 10 d.lgs n. 267 del 2000. In particolare il quarto comma dell’art. 7 affermando che “il regolamento assicura ai cittadini, singoli ed associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi…”introduceva, se pur limitatamente al contesto degli enti locali, un concetto generalizzato di accesso e di trasparenza dell’attività amministrativa.

Con il passare del tempo in visione di alcuni principi nazionali come ad esempio quello di legalità, imparzialità e buon andamento scanditi nell’art. 97 della Costituzione e successivamente in base ai principi di matrice comunitaria si è sentita l’esigenza di una completa revisione dell’assetto normativo riferito alla materia trattata e la risposta è stata la legge 241 del 1990 “legge sul procedimento amministrativo” che ha innovato l’ordinamento previgente prevedendo, per la parte che qui interessa, il diritto di accesso ai documenti amministrativi alla cui disciplina è stato dedicato il Capo V[2] .

Sul punto il Consiglio di Stato nel parere n. 75 del 1992 affermò che[3]

la legge n. 241 del 1990, nel prefigurare ciò che potrebbe definirsi il nuovo “statuto” dei rapporti fra cittadino e pubblica amministrazione, delinea un ordinamento ispirato, da un lato, all’esigenza di un’azione amministrativa celere ed efficiente (art.1), dall’altro, ai principi di partecipazione dell’amministrato e di conoscibilità dell’estrinsecarsi della funzione pubblica: ciò, al fine di coniugare, attraverso la salvaguardia del valore giuridico della “trasparenza” l’efficienza dell’amministrazione e, al contempo, la garanzia del privato e la “legalità” dell’ordinamento nel suo insieme”…Nel detto contesto, il diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi mira ad assicurare la circolazione delle informazioni tra  pubbliche amministrazioni e, soprattutto, tra amministrazione e cittadino. In tal modo, si capovolge l’impostazione degli ordinamenti amministrativi di tipo tradizionale, fondati sulla regola fondamentale del segreto, e si afferma, anche nell’ordinamento italiano sulla scia delle legislazioni europee e nordamericana, il generale principio della conoscibilità dell’azione e dell’organizzazione amministrativa, rispetto al quale il segreto “degrada a mero strumento di protezione di interessi determinati, pubblici e di privati”, anche perché (Consiglio di Stato Ad. Plen. n. 5 del 1997) il diritto di conoscibilità degli atti e documenti amministrativi, inquadrato nel contesto delle disposizioni contenute nella legge n. 241/90 – le quali delineano istituti (diritto di accesso, moduli di amministrazioni per accordi, partecipazione procedimentale) e modalità dell’azione e dell’organizzazione amministrative (motivazione, certezza dei tempi, e responsabile del procedimento) preordinate alla configurazione di un nuovo modello di organizzazione amministrativa e di rapporti di questa con il cittadino – mira ad assicurare la circolazione delle informazioni tra pubbliche amministrazioni e, soprattutto tra amministrazione e cittadino. Il riconoscimento legislativo nel nostro ordinamento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi segna un totale cambiamento di prospettiva, perché comporta che se finora il segreto era la regola e la pubblicità l’eccezione, ora è vero il contrario. Di fronte all’esercizio del diritto di accesso, è la P.A. che deve giustificare il proprio rifiuto all’accesso, motivandolo con la necessità di proteggere mediante il segreto uno o più degli interessi previsti dal legislatore. L’esigenza di motivazione del segreto fondata sul rapporto tra determinate informazioni (che l’amministrazione ritiene debbano essere segrete) e determinati interessi (che il legislatore ha previsto debbano essere protetti) indica il passaggio anche nel nostro ordinamento da una concezione soggettiva e “personale” del segreto amministrativo ad una concezione oggettiva e “reale”, più consona ad un’amministrazione moderna. Il segreto amministrativo, cioè, non è più rapportato alla “qualità” della persona che detiene le informazioni, bensì alla “qualità” delle informazioni protette dal segreto; nel segreto del nuovo tipo – ove ciò che rileva è la “qualità” delle informazioni, cioè il loro rapporto con determinati interessi, e non più la “qualità” del soggetto che le detiene – prevale in sostanza l’elemento oggettivo e “reale” costituito dalle informazioni oggetto del segreto e quindi, indirettamente, dagli interessi che ne formano il vero contenuto.

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Nel 1992 è stato emanato il D.P.R. n. 352 che ha disciplinato le modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Successivamente nel 2005 vi è stata prima la legge n. 15, la quale ha proceduto alla rivisitazione del Capo V modificando l’art. 25 e riscrivendo gli artt. 22 e 24, nonché la legge n. 80 che ha modificato il comma 5 dell’art. 25 sancendo la competenza esclusiva del giudice amministrativo per quel che concerne le controversie in tema di diritto di accesso.

In virtù dell’art. 23, comma 2 della legge n. 15 del 2005 è stato adottato il D.P.R. n. 184/2006 “regolamento recante la disciplina in materia  di accesso ai documenti amministrativi” il quale ha sostituito il previgente D.P.R. n. 352 del 1992.

Detto ciò l’evoluzione nella materia de qua è proseguita con la legge n. 69 del 2009 “disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia processuale” che inserendo i commi dal 2 bis al 2 quinquies all’art. 29 della legge n. 241 del 1990 ha predisposto che gli obblighi per la P.A. di assicurare l’accesso ai documenti amministrativi sia incluso tra i livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale, di cui all’art. 117, comma 2, let. m) della Costituzione.

In ossequio alla legge 190/2012 è stato emanato il d.lgs n. 33 del 2013 “testo unico per la trasparenza amministrativa nelle P.A.” il quale ha introdotto all’art. 5 il cd accesso civico “semplice” con lo scopo di permettere a chiunque di accedere ai dati ed informazioni che le amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare sui propri siti internet istituzionali.

In ultimo l’attuazione della cd “Riforma Madia” ha portato all’emanazione del d.lgs n. 97/2016 il quale ha modificato il d.lgs n. 33 del 2013 introducendo il cd accesso civico generalizzato o universale (art. 5 comma 2) consentendo a chiunque di accedere ai dati che la P.A. non ha l’obbligo di pubblicare[4].

In materia i giudici di Palazzo Spada con parere n. 515 del 2016 hanno affermato che è stata introdotta una nuova forma di accesso civico libero ai dati e ai documenti pubblici, equivalente  a  quella  che  nei  sistemi  anglosassoni  è  definita  Freedom of  Informationt Act

(F.O.I.A.). Questa nuova forma di accesso prevede che chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, può accedere a tutti i dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto di alcuni limiti tassativamente indicati dalla legge. Si tratta, dunque, di un regime di accesso più ampio di quello previsto dalla versione vigente dell’art. 5 del decreto legislativo n. 33 del 2013, in quanto consente di accedere non solo ai dati, alle informazioni e ai documenti per i quali esistono specifici obblighi di pubblicazione (per i quali permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di pubblicare quanto richiesto, nel caso in cui non fosse già presente sul sito istituzionale), ma anche ai dati e ai documenti per i quali non esiste l’obbligo di pubblicazione e che l’amministrazione deve quindi fornire al richiedente. Infine, questa nuova forma di accesso si distingue dalla disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Più precisamnete, dal punto soggettivo la richiesta di accesso non richiede alcuna qualificazione e motivazione, per cui il richiedente non deve dimostrare di essere titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, così come stabilito, invece, per l’accesso ai sensi della legge sul procedimento amministrativo. Dal punto di vista oggettivo, al contrario, i limiti applicabili alla nuova forma di accesso civico

(di cui al nuovo articolo 5 bis[5] del decreto legislativo n. 33 del 2013) risultano più ampi e incisivi rispetto a quelli indicati dall’art. 24[6] della legge n. 241 del 1990, consentendo alle amministrazioni di impedire l’accesso nei casi in cui questo possa compromettere alcuni rilevanti interessi pubblici generali.

       3. Il procedimento di accesso documentale

La  materia  trattata  è  disciplinata  nell’art. 25  della  legge  n. 241 del 1990 nonché, stante  la

scarsità delle disposizioni, nel D.P.R. n. 184 del 2006.

L’art. 25 sancisce che il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi[7] nei modi e nei limiti indicati dalla legge. L’esame è gratuito, mentre il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di produzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e visura.

I soggetti nei cui confronti può essere effettuata la richiesta sono i soggetti di diritto pubblico e di diritto privato[8], limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, purché il richiedente abbia un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso (art. 2, comma 1 del D.P.R. n. 186 del 2006).

A norma del comma 2 dell’art. 25 la richiesta di accesso deve essere motivata cosicché l’amministrazione procedente potrà valutare, in merito al soggetto richiedente, quell’interesse per la tutela della situazione giuridicamente rilevante quale presupposto al diritto di conoscenza.

La valutazione della P.A. con riferimento all’interesse deve essere effettuata in concreto, e ciò avviene anche attraverso la motivazione, la quale potrà considerarsi in re ipsa allorquando si possa ravvisare un collegamento tra la titolarità della situazione legittimante l’accesso e l’attività amministrativa oggetto della richiesta.

Sul punto la giurisprudenza amministrativa[9] (T.A.R. Molise Campobasso, Sez. I, n 722 del 2008) in tema di appalti ha affermato che il soggetto aggiudicatario di un appalto di servizi con la P.A. ha un interesse qualificato ad accedere agli atti con i quali la stazione appaltante ha provveduto a risolvere unilateralmente il contratto non essendo né plausibile né legittima la ragione adottata a giustificazione del diniego di accesso, e cioè che l’istante non avrebbe motivato la sua richiesta, atteso che la motivazione dell’istanza di accesso è in re ipsa, trattandosi, nella specie, di un soggetto coinvolto nel procedimento e non estraneo ai rapporti con l’amministrazione aggiudicatrice.

A seguito della presentazione della richiesta vi è l’apertura di un normale procedimento amministrativo, di conseguenza si applicano le regole riguardanti la comunicazione di avvio del procedimento[10], nomina responsabile del procedimento ecc.

Posto ciò, il D.P.R. n. 184 del 2006 contempla due tipologie di accesso denominate accesso informale (art. 5) e accesso formale (art. 6).

L’accesso informale può concretizzarsi qualora in base alla natura del documento richiesto non risulti l’esistenza di controinteressati[11], pertanto il diritto di accesso può essere esercitato anche in via verbale. A tal fine il richiedente deve indicare gli estremi del documento della richiesta ovvero elementi che ne consentono l’individuazione specificando all’occorrenza l’interesse connesso all’oggetto della richiesta dimostrando la propria identità. La richiesta deve essere esaminata e evasa immediatamente e se dovesse provenire dalla P.A. la stessa può essere presentata dal titolare dell’ufficio o dal responsabile del procedimento o anche per il tramite degli uffici relazioni con il pubblico ed è trattata ai sensi dell’art. 22, comma 5 della legge n. 241 del 1990.

Nel momento in cui non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale poiché sorgono dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, su i suoi poteri rappresentativi, sulla sussistenza dell’interesse alla stregua delle informazioni o delle documentazioni fornite ecc. l’amministrazione procedente invita l’interessato a presentare richiesta di accesso formale.

Il Consiglio di Stato (sez. V, n. 1417 del 2004) ha chiarito che si tratta, nel caso di accesso informale, di un procedimento di carattere accellerato ma sommario, in cui è sufficiente l’insorgere di anche semplici situazioni di oggettiva incertezza a giustificare l’invito a procedere in via formale; naturalmente, non deve trattarsi di allegazioni del tutto pretestuose e manifestamente elusive dell’obbligo di legge, ma di considerazioni suffragate da non manifestamente inconsistenti elementi di supporto.

Il procedimento di accesso deve concludersi nel termine di trenta giorni, ai sensi dell’art. 25, comma 4 della legge n. 241 del 1990, decorrenti dalla presentazione della richiesta all’ufficio competente o dalla ricezione della medesima nell’ipotesi in cui la richiesta formale sia stata presentata ad amministrazione diversa da quella nei cui confronti deve essere esercitato il diritto di accesso. In tal caso quest’ultima la invierà immediatamente all’amministrazione competente comunicando il tutto al diretto interessato (art. 6, comma 2 del D.P.R. n. 184 del 2006).

Qualora la richiesta di accesso sia irregolare o incompleta, l’amministrazione, entro dieci giorni deve notiziare l’interessato cosicché il termine del procedimento ricomincerà a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta (art. 6, comma 5 del D.P.R. n. 184 del 2006).

Ai sensi dell’art. 7 del D.P.R. in questione se l’istanza è accolta il responsabile del procedimento adotta il provvedimento di accoglimento e comunica all’interessato l’ufficio a cui rivolgersi nonché un congruo termine, comunque non inferiori a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o ottenerne copia. Inoltre, l’accoglimento della richiesta comporterà pure la facoltà di accesso agli altri documenti richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.

Oltre  a  quanto  sopra esposto  vi  può  essere la possibilità che al termine del procedimento la P.A. non proceda con l’accoglimento dell’istanza  la  quale  potrà, quindi, essere, a norma dell’ art.  9,  comma  1  del   D.P.R.  in  parola,  respinta[12],  limitata[13]  o  differita[14]   con   contestuale idonea motivazione da parte del responsabile del procedimento.

Sulla presente questione giuridica è bene sottolineare che l’amministrazione potrebbe pure sottrarsi dalla stessa attraverso il silenzio di cui all’art. 25 comma 4 della legge n. 241 del 1990 il quale sancisce che trascorsi inutilmente trenta giorni dall’istanza di accesso i documenti richiesti si intendono respinti.

In caso di diniego dell’accesso espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’art. 24, comma 4 della legge n. 241 del 1990 il richiedente può presentare ricorso al T.A.R. ai sensi del comma 5 (art. 25) o decidere di tutelarsi direttamente con ricorso amministrativo da proporre al difensore civico (per le amministrazioni locali) oppure alla commissione per l’accesso (nel caso di amministrazioni statali).

Qualora il difensore civico non sia stato istituito, la competenza è attribuita al corrispondente organo competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore.

Il difensore civico o la commissione si devono pronunciare entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto tale termine il ricorso si intende respinto.

In caso di accoglimento del ricorso contro la determinazione negativa l’amministrazione può decidere se adeguarsi, oppure adottare, entro il termine di trenta giorni, un motivato atto confermativo della propria originaria determinazione. Contro tale eventuale secondo atto, l’interessato potrà rivolgersi al T.A.R[15]. la cui decisione è appellabile entro trenta giorni al Consiglio di Stato.

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Il presente elaborato è stato creato dal materiale fornito e dagli appunti acquisiti al master in diritto amministrativo presso la Scuola Superiore della P.A. (CEIDA) con sede in Roma.

[1] Intesa, ai sensi dell’art. 1 del d.lgs n. 33 del 2013, come accessibilità totale dei dati e dei documenti detenuti dalle P.A., allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuove la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorisce forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’indirizzo delle risorse pubbliche.

[2] Simone, Il procedimento amministrativo, Napoli, 2014, 426. Va peraltro segnalato che il diritto di accesso si è storicamente sviluppato nell’ordinamento statunitense (il Freedom of Infornation Act è del 1966 ed è stato rivisitato nel 1974) e in quello svedese (il Freedom of the Press Act è addirittura del 1766) e successivamente ha trovato applicazione in altri ordinamenti europei nazionali (tra cui quelli di Francia e Spagna). Anche l’ordinamento dell’Unione Europea riconosce e garantisce tale diritto. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e il Trattato di funzionamento dell’Unione europea (art. 15, paragrafo 3) stabiliscono, in particolare, che “qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risiede o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione…”

[3] R. Caranta, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 2005, 201.

[4] M.Lipari, Slide, master in diritto amministrativo, Ceida, Roma, 2017.

[5] I limiti sono così individuati: i) sicurezza pubblica e ordine pubblico; ii) sicurezza nazionale e difesa questioni militari; iii) relazioni internazionali; iv) politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato; v) conduzioni di indagini e loro  perseguimento; vi) regolare svolgimento di attività ispettive. L’accesso è, altresì, rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: i) protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; ii) interessi economici o commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e segreti commerciali. Il diritto di cui all’art. 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge.

[6] Il comma 1 prevede una categoria di limiti cd tassativi al diritto di accesso in quanto direttamente scanditi dalla legge senza margine di discrezionalità da parte della P.A. Nel momento in cui vi sia uno di tali limiti, la P.A. ha l’obbligo di dare risposta negativa all’istanza di accesso. Il primo di tali limiti concerne i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi dell’art. 12 della legge n. 801 del 1977. Il comma in questione prosegue sancendo l’esclusione per i procedimenti tributari, per l’attività della P.A. diretta all’emanazione di normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione, per i procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relative a terzi.

[7]Ai sensi dell’art. 22, let. d) della legge n. 241 del 1990 per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.

[8] Naturalmente i soggetti che hanno provveduto a formare il documento o lo detengono stabilmente.

[9] In materia anche T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, n. 240 del 2003; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria n. 690 del 2009.

[10] Per un approfondimento, T. Masala, Elementi sulla comunicazione di avvio al procedimento amministrativo e relativa partecipazione, in Diritto.it

[11] Ai sensi dell’art. 22, let. c) della legge n. 241 del 1990 sono tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Se dovessero essere presenti prenderà avvio la procedura formale. E’ bene puntualizzare che dal combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’art. 3 (D.P.R. n. 184 del 2006) se l’amministrazione individua dei controinteressati è tenuta a comunicare loro la richiesta di accesso. Gli stessi entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione possono presentare motivata opposizione. Decorso tale termine la P.A. procedente provvede sulla richiesta.

[12] Ove riguardi documenti esclusi dal diritto di accesso (art. 24 legge n. 241 del 1990).

[13] Ad alcuno soltanto dei documenti richiesti ove gli altri non siano accessibili in virtù sempre dell’articolo sopracitato.

[14] In base al comma 2, dell’art. 9 del D.P.R. n. 184 del 2006 il differimento all’accesso è disposto ove sia sufficiente per assicurare una temporanea tutela degli interessi di cui all’art. 24, comma 6 della legge (241 del 1990), o per salvaguardare specifiche esigenze dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa. L’atto che dispone il differimento dell’accesso ne indica la durata. Inoltre ai sensi del comma 4, dell’art. 24 della legge n. 241 del 1990 l’accesso non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al differimento.  Il Consiglio di Stato in un’ottima sentenza (n. 1692 del 2017) sul tema ha affermato che la formula normativa impiegata al riguardo non risulta lasciar dubbi sul fatto che un differimento dell’accesso ai documenti pretesi dal privato né sottintende ovvero può mascherare un atteggiamento perplesso ed incerto dell’amministrazione (su se consentire o meno l’ostensione chiesta, nel momento in cui viene ad essa ricevuta la domanda di accesso) né, ancor più, può valere come “promessa” ovvero “prenotazione” di accesso da espletare tuttavia in un tempo diverso e successivo rispetto a quello coincidente con la ricezione della relativa domanda formulata dal privato. Sono invero proprio le parole utilizzate dalla legge (segnatamente, non può essere negato ove sia sufficiente) a dover far propendere – ad avviso del Colleggio – per una lettura della norma che il differimento dell’accesso altro non e che un rimedio ad un diniego che altrimenti sarebbe certo ove la domanda di accesso fosse sen’altro deliberata dall’amministrazione nel momento preciso in cui essa le perviene dal privato. In altri termini, onde evitare al privato l’onere di una ripetizione della propria domanda in tempi diversi e successivi, inframezzati da dinieghi nei cui riguardi, a quel punto, il privato dovrebbe porsi lo scrupolo di singole impugnazioni, la norma di legge ha avuto l’accortezza di prevedere la possibilità per l’amministrazione – che in un momento “x” avvertirebbe l’esigenza di denegrare l’accesso – di rinviare ad un momento successivo “y” la deliberazione della domanda (sempre unica) del privato, non potendosi escludere che, in tale secondo momento, l’amministrazione – rivaluta la situazione, anche alla luce di quanto medio tempore eventualmente accaduto – propenda piuttosto per l’adesione alla richiesta di accesso, dando così soddisfazione alle aspettative del privato. Un riscontro a questa lettura interpretativa si trova poi, nell’art. 25, comma 3 della legge n. 241 del 1990. In questa seconda norma, come è dato notare il “differimento” dell’accesso è (e non a caso) affiancato a quello del “rifiuto” e della “limitazione” dell’accesso, ossia ad ipotesi tutte negative, e non già abbinato ad alcuna fattispecie evocativa di un assenso (per quanto parziale) sottinteso ed attuale ma comunque rinviato (per la sua materiale e concreta soddisfazione) ad un momento posteriore rispetto a quello in cui la domanda di ostensione perviene all’amministrazione interessata.

[15] Il ricorrente può stare in giudizio personalmente, senza l’assistenza di un difensore. L’amministrazione, a sua volta, può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante legale dell’ente.