Policy di stakeholder engagement della pubblica amministrazione

§1. Premessa.

Le modifiche legislative intervenute a partire dagli anni Novanta, finalizzate alla modernizzazione dell’attività e dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione e, in particolare, alla democratizzazione dei rapporti tra questa ed i cittadini, nonché l’introduzione (attraverso la riforma del Titolo V, Parte II, della Cost.) del principio di sussidiarietà orizzontale, di cui all’art. 118 Cost.,[1] hanno indotto le Pubbliche Amministrazioni a pianificare ed attuare policy di individuazione e scelta dei c.d. stakeholder (portatori di interessi) e di gestione dei rapporti con gli stessi, in un’ottica di perseguimento di obiettivi comuni.

Nella presente trattazione, si approfondirà, in particolare, il tema delle policy di stakeholder engagement della pubblica amministrazione[2], al fine di individuare le modalità attraverso le quali l’amministrazione procede concretamente alla scelta dei c.d. portatori di interessi da coinvolgere nei propri processi decisionali concernenti le azioni di governo del territorio e dell’ambiente.

§2. I concetti di stakeholder e di Governance territoriale-ambientale.

Con il termine “stakeholder” si intende fare riferimento a “Tutti i soggetti, individui od organizzazioni, attivamente coinvolti in un’iniziativa economica (progetto, azienda), il cui interesse è negativamente o positivamente influenzato dal risultato dell’esecuzione, o dall’andamento, dell’iniziativa e la cui azione o reazione a sua volta influenza le fasi o il completamento di un progetto o il destino di un’organizzazione”.[3]

Letteralmente, stakeholder (“to hold a stake“) significa possedere o portare una “posta”, un interesse, “inteso (quasi) nel senso di un diritto”.[4]

Il termine fu coniato nei primi anni Sessanta, col proposito di evidenziare il fatto che, oltre a coloro che detenevano il capitale di un’azienda (stockholder), esistevano anche altre parti (stakeholder, appunto) che avevano una “posta in gioco” (stake) nel processo decisionale delle moderne imprese a capitale diffuso.[5]

La teoria degli stakeholder può trovare applicazione non solo in ordine ai processi decisionali delle aziende private ma anche con riferimento a quelli delle pubbliche amministrazioni.

Appare utile osservare, a tal proposito, che, attraverso il coinvolgimento attivo dei c.dd. portatori di interessi, il ruolo della Pubblica Amministrazione viene interessato da un’importante trasformazione.

Infatti, il suddetto ruolo non è più limitato alla produzione di servizi, bensì risulta ampliato nella direzione della produzione di politiche pubbliche.

Emerge, così, la nozione di Governance territoriale-ambientale.

Per “Governance territoriale-ambientale” si intende il complesso “delle tecniche, delle pratiche e delle istituzioni che delimitano il quadro all’interno del quale si definiscono le concrete azioni di governo del territorio e/o dell’ambiente”.[6]

Le amministrazioni locali, pertanto, sono tenute ad intessere un dialogo con la propria comunità, permettendo, in tal modo, ai portatori di interessi di compartecipare alle scelte concernenti strategie e programmi.[7]

§3. Categorie di stakeholder.

È possibile individuare diverse categorie di stakeholder.

Una prima categoria è costituita dalle istituzioni pubbliche, ossia dagli enti locali territoriali (Comuni, Province, Regioni etc.), agenzie funzionali (Camere di commercio, aziende sanitarie, Università etc.), aziende controllate e partecipate.

Una seconda categoria è costituita, invece, dai gruppi organizzati, ovvero da gruppi di pressione (sindacati, partiti politici, mass media etc.) ed associazioni del territorio (associazioni culturali, ambientali, di consumatori etc.).

Infine, nella terza categoria rientrano i gruppi non organizzati, cioè i cittadini e la collettività locale.[8]

Risulta possibile, altresì, distinguere gli stakeholder in “primari” e “secondari” (secondo la definizione proposta da M.B.E. Clarkson).

Gli stakeholder “primari” sarebbero costituiti da gruppi senza la cui partecipazione continua l’impresa non potrebbe sopravvivere, ovvero azionisti, investitori, dipendenti, clienti e fornitori; rientrerebbero in tale categoria anche i governi e le comunità, che creano infrastrutture e mercati e richiedono l’osservanza, da parte delle imprese, di leggi e regolamenti. Il livello di soddisfazione di tali gruppi determinerebbe la sopravvivenza ed il successo duraturo dell’impresa.

Gli stakeholder “secondari”, invece, sarebbero costituiti da gruppi che non stipulano transazioni con l’impresa e non sono idonei a determinarne la sopravvivenza ma, nonostante ciò, la influenzano o ne sono influenzati, ad esempio attraverso la propria capacità di mobilitare l’opinione pubblica (si pensi ai mass media e alle associazioni a tutela dell’ambiente).[9]

Infine, un’ulteriore distinzione è stata proposta da E. Borgonovi, con specifico riferimento agli stakeholder della Pubblica Amministrazione, definiti dall’Autore anche “portatori di interessi istituzionali”.

Si tratterebbe, nello specifico, delle categorie dei cittadini (intesi sia come comunità che come singoli individui, nonché con riferimento sia al presente che al futuro), dei rappresentanti eletti della comunità (che devono perseguire i propri obiettivi con modalità tali da permettere anche il raggiungimento di obiettivi generali per la collettività), dei dipendenti pubblici (il che comporta la necessità di adottare politiche di valorizzazione del merito e della professionalità nei sistemi di progressione professionale o di carriera), delle imprese fornitrici di beni e servizi alle PP.AA. (risulta, perciò, necessario, che le procedure di acquisto garantiscano la trasparenza), delle imprese che usufruiscono di servizi da parte delle amministrazioni o che sono beneficiarie di interventi di sostegno al proprio sviluppo (per cui occorre, ad esempio, semplificare le procedure amministrative per la costituzione di nuove imprese), dei finanziatori a titolo di prestito (che necessitano di maggiori tutele normative e di politiche finanziarie maggiormente efficaci), di altre istituzioni pubbliche nazionali o sopranazionali (in un’ottica di democrazia pluralistica) ed, infine, dell’ambiente e, più in generale, del patrimonio dei beni “non riproducibili” (storici, artistici, architettonici etc.).[10]

§4. Policy di stakeholder engagement della Pubblica Amministrazione.

La Pubblica Amministrazione, al fine di individuare esattamente le categorie degli stakeholder da coinvolgere nella propria attività, deve, innanzitutto, procedere ad un’analisi del contesto e della collettività locale, al fine di determinare quali portatori di interessi coinvolgere nel progetto.

Per poter passare da categorie generiche ad interlocutori specifici, occorre partire dagli ambiti di rendicontazione, cioè individuare il livello decisionale al quale coinvolgere gli stakeholder.

In materia, i principi di riferimento sono costituiti dalla rilevanza e dall’inclusione.

In particolare, per quanto concerne la rilevanza, può osservarsi che è necessario coinvolgere i portatori di interessi capaci di influenzare significativamente le scelte dell’ente nell’ambito di rendicontazione considerato. In questo caso, l’obiettivo è di coinvolgere gli stakeholder influenti.

Per quanto riguarda, invece, il principio di inclusione, può notarsi che, in virtù di esso, occorre coinvolgere i portatori di interessi sui quali le attività dell’ente esercitano un impatto notevole, nonostante non esercitino un’influenza significativa sulle decisioni. In tale ipotesi, l’obiettivo è di coinvolgere gli stakeholder interessati.

I fattori di influenza di cui bisogna tenere conto nell’individuazione dei portatori di interesse sono costituiti dalla dimensione, dalla rappresentatività, dalle risorse (attuali e potenziali), dalle conoscenze e competenze specifiche e dalla collocazione strategica nel processo di attuazione delle politiche o dei servizi analizzati (ad esempio, posizione di immediato contatto con l’opinione pubblica).

I fattori di interesse che è necessario tenere in considerazione, invece, sono costituiti dall’incidenza e dalle iniziative di pressione.

Per quanto riguarda l’incidenza, può osservarsi che si tratta, appunto, dell’incidenza delle politiche o dei servizi oggetto di rendicontazione, sulla sfera di azione e sulle finalità perseguite dalla categoria individuata.

Per quanto concerne, invece, le iniziative di pressione, si precisa che, con tale espressione, si intende fare riferimento all’attuazione, da parte della categoria individuata, di iniziative di pressione con diverse modalità (protesta, sensibilizzazione etc.), al fine di difendere i propri interessi o, in ogni caso, promuovere la propria partecipazione al processo decisionale.

Infine, è necessario individuare i criteri di segmentazione.

Tali criteri devono essere caratterizzati dalla rilevanza, significatività, chiarezza e condivisione con i portatori di interessi.

Esempi di criteri di segmentazione sono costituiti dalla segmentazione del territorio e dai destinatari delle politiche dell’ente.[11]

§5. Conclusioni.

Il principio di sussidiarietà orizzontale e quello di democratizzazione dei rapporti tra la Pubblica Amministrazione ed i cittadini hanno portato quest’ultima a realizzare processi decisionali nei quali coinvolgere maggiormente i soggetti privati (individui, gruppi o collettività in generale).

In virtù del principio di buon andamento nell’organizzazione e nell’attività della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.), inoltre, risulta necessario coinvolgere, in tali processi, anche gli altri enti pubblici che vi abbiano interesse.

In tal modo, il ruolo delle Pubbliche Amministrazioni non risulta più limitato alla produzione di servizi, bensì ampliato alla produzione di politiche pubbliche (c.d. Governance territoriale-ambientale).

Al fine di individuare concretamente gli stakeholder “primari” e “secondari”, è consigliabile “procedimentalizzare” il relativo processo.

In particolare, si suggerisce di utilizzare i criteri indicati nel paragrafo precedente, così da poter passare da categorie generiche ad interlocutori specifici.

La procedimentalizzazione del processo di individuazione degli stakeholder si rivela, infatti, utile non solo ad ottenere risultati finali maggiormente efficaci ma anche a definire e limitare con maggior chiarezza i compiti e le responsabilità dei relativi responsabili del procedimento e dell’istruttoria.

[1] Casetta E., Manuale di Diritto amministrativo, Giuffrè Francis Lefebvre, XXII edizione, 82 s.

[2] La tematica delle policy di stakeholder management costituirà, invece, oggetto di una disamina successiva.

[3] Voce “Stakeholder”, in Enciclopedia Treccani, consultabile al seguente U.R.L.: https://www.treccani.it/enciclopedia/stakeholder

[4] Toni Muzi Falconi, Governare le relazioni. Obiettivi, strumenti e modelli delle relazioni pubbliche, Editore Ferpi, 01/10/2002, Cap. 7.

[5] Azara A., La Teoria degli Stakeholder come origine per l’affermazione di un’impresa nel settore dei Servizi Pubblici, Tesi di Laurea Facoltà di Economia, Università Luiss Guido Carli, a.a. 2008/2009, 34.

[6] Voce “Governance territoriale-ambientale”, in Enciclopedia Treccani, consultabile al seguente U.R.L.: https://www.treccani.it/enciclopedia/governance-territoriale-ambientale_%28Lessico-del-XXI-Secolo%29/

[7] Processi decisionali inclusivi, in “Pubblica Amministrazione di Qualità”, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, consultabile al seguente U.R.L.: http://qualitapa.gov.it/sitoarcheologico/strumenti/customer-satisfaction-management/ascolto-e-partecipazione-dellutenza/processi-decisionali-inclusivi/index.html#6

[8] L’individuazione degli stakeholder. Come individuare e scegliere gli stakeholder, in URP degli URP – Comunicazione pubblica in rete, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, consultabile al seguente U.R.L.: http://qualitapa.gov.it/sitoarcheologico/www.urp.it/sito-storico/www.urp.it/Sezione.jsp-idSezione=783.html

[9] Clarkson Center for Business Ethics, Principles of Stakeholder Management, 1991.

Si veda, altresì, Azara A., op. cit., 37 s.

[10] Borgonovi E., Considerazioni per una teoria degli stakeholder nelle Amministrazioni Pubbliche, Franco Angeli, Milano, 2007.

[11] Bisio L., Team di innovazione regionale sul bilancio sociale. Bilancio sociale: strumenti e modalità di individuazione e coinvolgimento degli stakeholder, Regione Emilia Romagna, consultabile tramite il seguente link: http://qualitapa.gov.it/sitoarcheologico/www.urp.it/sito-storico/potawatomi.netribe.it/urpdegliurp/allegati/Luca%20Bisio%20stakeholder.pdf

Si veda, altresì, L’individuazione degli stakeholder, in “Pubblica Amministrazione di Qualità”, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, consultabile al seguente U.R.L.: http://qualitapa.gov.it/sitoarcheologico/customer-satisfaction/ascolto-e-partecipazione-dellutenza/processi-decisionali-inclusivi/skateholder/