Concorsi pubblici: l’eccezionalità della pandemia impone la previsione di prove suppletive

(accoglimento)

(Riferimento normativo: art.10 comma 2 D.L. n. 01 aprile 2021 n. 44)

La vicenda

Il caso portato all’esame dei Giudici amministrativi romani riguardava la richiesta di annullamento degli atti amministrativi delle prove scritte della procedura straordinaria, per titoli ed esami, per l’immissione in ruolo di personale docente della scuola secondaria di primo e secondo grado su posto comune e di sostegno per non avere gli stessi previsto lo svolgimento di prove suppletive in favore di quei candidati che fossero impossibilitati a presentarsi per isolamento fiduciario ovvero quarantena in applicazione delle vigenti misure sanitarie di contrasto e contenimento del virus Covid-19.

In particolare, i candidati ricorrenti denunciavano al Ministero dell’Istruzione resistente l’oggettiva loro impossibilità a svolgere la prova nella data indicata se non in violazione delle prescrizioni delle autorità di salute pubblica e, conseguentemente, previa adozione di ogni più idonea misura cautelare anche monocratica, chiedevano l’annullamento degli atti specificati ed in particolare del diario della prova scritta del concorso pubblico in esame.

L’emergenza Covid e l’ennesima lezione di civiltà giuridica dei giudici amministrativi romani

Il TAR di Roma, con la sentenza oggi in commento dal particolare valore di civiltà giuridica, ha anzitutto confermato la decisione, assunta in via cautelare, di ammissione dei candidati alla prova suppletiva appositamente prescritta e, dunque, sul presupposto che “i ricorrenti, posti in isolamento fiduciario in seguito all’esito positivo del tampone rapido oppure posti in quarantena a causa di contatto con soggetti positivi al Covid, non hanno potuto partecipare alla prova concorsuale scritta in quanto oggettivamente impossibilitati” ha disposto la definitiva stabilizzazione della loro posizione in graduatoria come venutasi a determinare all’esito del superamento della stessa prova suppletiva.

La pronuncia in esame, dunque, ci colpisce particolarmente per il significato, alto e lodevole, che con la stessa i Giudici hanno voluto riconoscere ai più elementari principi di uguaglianza e di trasparenza amministrativa, resi ancora più pregnanti da una situazione generale ed incontrollata di eccezionalità quale è, appunto, quella pandemica attuale.

Il TAR romano, infatti, in questo straordinario momento ha voluto giustamente derogare ai normali iter procedimentali previsti per i pubblici concorsi il cui bando, nel prescrivere l’esclusione del candidato che non si presenti alle prove, sia pure per caso fortuito o cause di forza maggiore, non prevede di regola lo svolgimento di prove suppletive.

In effetti, il criterio ordinario appena ricordato risponde, ex se, ad esigenze pratiche e giuridiche di difficile, se non impossibile, confutazione, dal momento che è evidente che se si dovessero legittimare le giustificazioni di assenza dalle prove concorsuali conseguenti a ragioni del tutto personali e soggettive, sia pure di non comune rilevanza, si finirebbe per impedire lo svolgimento di tali concorsi, imprescindibili strumenti di garanzia della vita amministrativa degli organi e degli enti pubblici.

Il caso però oggi considerato è totalmente diverso e nella strenua difesa giudiziale opposta dall’Amministrazione resistente, oltretutto come vedremo non isolata, non possiamo non vedere la miopia di quegli organi centrali del nostro Paese che probabilmente in questi casi non hanno compreso appieno le dinamiche del tutto singolari e totalmente avulse dalla ordinatorietà dei consueti processi selettivi cui la pandemia in atto ci ha da tempo ormai inevitabilmente costretti.

Peraltro, come appena ricordato, questo contrasto di posizioni non è infrequente, ma vi è da dire che, a parte qualche voce contraria, la giurisprudenza amministrativa sul tema sembra conformemente orientata nel riconoscere il diritto dei concorrenti ad ottenere lo svolgimento di prove suppletive in presenza di cause di impedimento da Covid-19.

In questo univoco indirizzo interpretativo, balza dunque agli occhi l’ordinanza n. 53 del 2021[1] con la quale il TAR Abruzzo, pronunciandosi sul ricorso proposto da un concorrente che aveva superato la prova scritta di un concorso in ambito sanitario ma che non aveva potuto sostenere la prova pratica ed eventualmente quella orale per conclamata positività al Covid -19, lo ha rigettato sul presupposto che la fattispecie rientrasse senza dubbio nella clausola aperta del bando che includeva tra le ipotesi di rinuncia qualunque causa di assenza anche non riconducibile alla volontà del candidato.

In verità, parlare in questo caso di contrarietà al vedere comune della giurisprudenza amministrativa può sembrare fuorviante se si legge attentamente la predetta ordinanza e, soprattutto, se si intuiscono le reali motivazioni che hanno indotto i giudici abruzzesi ad una applicazione del bando di concorso così stringente e per certi versi quasi obbligata de iure condendo.

Il TAR abruzzese, infatti, si è espresso in questo modo solo perché oggetto della controversia era, appunto, un concorso in ambito sanitario, e non è un caso che nella pronuncia in parola si sia fatto riferimento alle norme contenute nel Capo XII del D.L. 19 maggio 2020 n. 34 e, segnatamente, proprio a quella volontà legislativa di “Accelerazioni dei concorsi” in ambito sanitario che ha imposto lo svolgimento delle prove selettive, anche in deroga alla generale sospensione istituita con il D.p.c.m. 3.11.2020, al fine di velocizzare le procedure di assunzione di detto personale in un settore particolarmente esposto al rischio contagio e quindi necessitante di continuo di integrazione e supporto all’attualità.

Anche in un altro settore professionale e lavorativo, quello del comparto scuola, si sono registrate le obiezioni di alcune organizzazioni sindacali[2] in merito all’applicazione, molto letterale e restrittiva, delle disposizioni legislative vigenti[3] da parte delle competenti autorità ministeriali, addirittura tacciate di insensibilità, se non proprio di autentica disapprovazione per le norme concorsuali che da sempre prevedono verifiche suppletive in presenza di cause di forza maggiore che coinvolgano un alto numero di partecipanti, al punto da paventare azioni giudiziarie a tutela dei propri associati sulla base di favorevoli precedenti[4].

In quest’ottica generale, dunque, ancora più significativa appare la testuale affermazione riportata nella sentenza oggi in commento secondo la quale “La mancata previsione di prove suppletive, laddove vi sia stato impedimento oggettivo in relazione all’emergenza epidemiologica da Covid-19, costituisce omissione della “lex specialis” illogica e irragionevole”.

In questa laconica, quanto ferma e risoluta, dichiarazione, infatti, risiede tutta la forza innovativa della pronuncia in parola e la tenace riprovazione dei Giudici amministrativi romani verso l’atteggiamento di chiusura degli organi ministeriali competenti, forse solo in parte mitigata dalla comprensione verso gli stessi determinata dalla eccezionalità della situazione che anche essi si sono trovati a fronteggiare, tale da indurli evidentemente ad adottare decisioni che in contesti normali non avrebbero ricevuto il medesimo risalto giuridico.

Eppure, l’affermazione di principio che si apprende dalla sentenza in esame è esemplare nella sua connotazione giuridica poiché non può non condividersi del tutto l’assunto secondo il quale, in conformità ad altre recentissime ed univoche pronunce dello stesso TAR Lazio [5], “il principio di auto-responsabilità e di regolare svolgimento dei procedimenti amministrativi incontra un limite in un’emergenza pandemica globale relativa a provvedimenti adottati non per la tutela individuale del singolo partecipante alla procedura concorsuale, ma della collettività, posto che la previsione dell’obbligo di isolamento domiciliare è diretta a tutelare un interesse non solo e non tanto del soggetto infetto o potenzialmente infetto da Covid-19, ma soprattutto quella a impedire la diffusione la pandemia nella collettività. Ne discende che, a fronte di provvedimenti di carattere eccezionale e legati a una situazione pandemica, appare priva di logicità e ragionevolezza la mancata previsione di strumenti idonei a garantire la partecipazione di soggetti alle prove concorsuali”.

Nella contrapposizione, infatti, sempre esistente tra l’interesse del singolo candidato e quello, generale, allo svolgimento di concorsi pubblici regolari e trasparenti, il TAR romano giustamente privilegia quest’ultimo, ma lo fa incentrando la propria attenzione non solo, o non tanto, sul profilo della regolarità del procedimento amministrativo, quanto su quello della salvaguardia della salute pubblica, essendo evidente come l’eventuale forzata partecipazione alle prove di soggetti potenzialmente portatori di virus o sottoposti a regimi di isolamento personale costituirebbe un gravissimo rischio per questo fondamentale valore costituzionale.

Peraltro, la validità giuridica e sostanziale della sentenza oggi in commento risiede proprio nello scrupolo e nell’attenzione con i quali il TAR analizza anche l’interesse personale e soggettivo dei soggetti concorrenti che abbiano preso parte regolarmente alla prova ordinaria stabilita dal bando, nella giusta preoccupazione che lo svolgimento di quella suppletiva, secondo tempistiche differenti, possa pregiudicare le loro legittime aspettative ad una selezione basata unicamente sul merito.

I Giudici romani, invece, dissipano ogni dubbio al riguardo evidenziando testualmente come “la previsione di prove suppletive, costantemente disposta nella giurisprudenza amministrativa, appare inidonea a incidere sulla par condicio tra i concorrenti e sulla regolarità di svolgimento del procedimento amministrativo, risultando inidonea a incidere sulla capacità dei concorrenti di dimostrare la loro preparazione, in relazione alla aleatorietà – comunque esistente – legata alla traccia che sarà estratta. Il principio di contestuale svolgimento delle prove preselettive risulta quindi cedevole rispetto alla tutela del diritto dei consociati a partecipare a un pubblico concorso al quale non abbiano potuto partecipare per causa di forza maggiore consistente in provvedimenti adottati per motivi sanitari e diretti a tutelare la pubblica incolumità e salute. L’eccezionalità della situazione pandemica appare pertanto giustificare la previsione di prove di carattere suppletivo o di altri strumenti che consentano lo svolgimento della prova concorsuale a dei cittadini ai quali tale partecipazione è inibita per motivi legati alla incolumità pubblica.”.

In queste motivazioni, infatti, riscontriamo efficacemente la fondatezza della posizione assunta dal TAR nel sottolineare come, di regola, i meri impedimenti individuali ostativi alla partecipazione del singolo candidato alle prove concorsuali non impongano all’Amministrazione un rinvio generalizzato delle relative prove o la predisposizione di sessioni suppletive di esami, “prevalendo l’interesse pubblico al celere svolgimento delle operazioni concorsuali, essenziale per la tempestiva realizzazione del fabbisogno di personale manifestato dall’Amministrazione attraverso l’indizione della procedura di reclutamento”.

Ma lo stesso TAR, come detto, altrettanto opportunamente statuisce anche che “tale principio deve essere ritenuto derogabile in casi eccezionali, in cui l’impossibilità di prendere parte al concorso discende da disposizioni limitative delle libertà costituzionali, necessarie per tutelare la salute (non solo individuale, del candidato colpito dall’evento impeditivo, ma anche) pubblica, della generalità dei consociati”.

In una visione, dunque, quanto mai equidistante tra le contrapposte esigenze sopra ricordate, i Giudici amministrativi romani non si sono tirati indietro nel considerare, e giustamente tutelare, la situazione personale e familiare, oltretutto estremamente difficile e di sofferenza, di quei soggetti candidati che hanno dovuto sottostare a quelle eccezionali limitazioni delle libertà costituzionali che dovevano essere introdotte per contenere il rischio di diffusione del virus.

La lettura, del resto, della sentenza oggi in commento racchiude in sé la summa di alcuni tra i più importanti principi di diritto che sottendono al nostro vivere sociale, perché giustamente il TAR evidenzia come dette limitazioni siano comunque fedeli allo Stato di diritto “perché temporanee ed espressive del tessuto connettivo dei valori di solidarietà nazionale” e sottolinea come “la predisposizione di una sessione suppletiva (a cura dello stesso potere pubblico che tali limitazioni ha dovuto introdurre) è finalizzata a ripristinare una condizione di eguaglianza e parità di trattamento nei confronti dei candidati la cui sfera giuridica è stata segnata più degli altri (e per ragioni meramente casuali) dal factum principis”.

Oltretutto, lo stesso TAR si premura anche di vincere possibili obiezioni alla propria decisione sotto il profilo, già ricordato, della eventuale violazione del principio di par condicio tra i candidati dovuta al mancato rispetto delle regole della contemporaneità e della contestualità della prova che, come è noto, rappresenta uno dei capisaldi delle regole amministrative di buon andamento ed organizzazione dei pubblici concorsi.

Ciò esso fa richiamando in applicazione proprio la normativa speciale introdotta in costanza di pandemia con l’articolo 10 comma 2 del D.L. n. 1 aprile 2021 n. 44 laddove, non a caso, si è derogato proprio al suddetto principio di contestualità delle prove, sia pure a determinate condizioni, poiché è stato stabilito che “Le amministrazioni … possono prevedere, in ragione del numero di partecipanti, l’utilizzo di sedi decentrate … e, ove necessario, la non contestualità, assicurando comunque la trasparenza e l’omogeneità delle prove somministrate in modo da garantire il medesimo grado di selettività tra tutti i partecipanti”.

Si potrebbe in proposito obiettare come il richiamo normativo alla “non contestualità” delle prove non sia propriamente un’apertura alla possibilità di istituirne altre, suppletive, ma che legittimi, piuttosto, una distribuzione di quelle, originarie, in un più ampio lasso di tempo, ma si tratterebbe alla fine di una discussione di puro formalismo etimologico, alla luce della accertata ammissibilità di prove suppletive da parte della più consolidata giurisprudenza amministrativa, come ricordato anche nella sentenza in esame.

E’, invece, molto più rilevante e degno di attenzione il fatto che il legislatore abbia sottolineato l’assoluta imprescindibilità in questo, eccezionale, iter procedurale dei principi di trasparenza e di omogeneità delle prove somministrate che devono essere assicurati da parte dei selezionatori.

E’, altresì, importante anche sottolineare come l’effetto giuridico e sostanziale che i Giudici amministrativi romani hanno voluto salvaguardare, a conclusione del contenzioso in atto, è la piena conservazione della validità e della regolarità del concorso oggetto di controversia, per cui a fronte della richiesta dei ricorrenti di annullamento della graduatoria di merito risultata all’esito delle prove ordinarie hanno optato, piuttosto, per l’ammissione di essi ricorrenti alle prove suppletive, già disposte in via cautelare, e per la conseguente stabilizzazione della loro posizione in quella stessa  graduatoria.

Ancora una volta, dunque, hanno vinto il principio e la logica della conservazione degli atti amministrativi validi![6]

Note

[1] Presidente Dott. Paolo Passoni

[2] In particolar modo dell’ANIEF – Associazione Nazionale Insegnanti e Formatori – associazione sindacale italiana fondata a Palermo

[3] Decreto n. 2215 del 18 novembre 2021 in materia di concorsi per infanzia e primaria

[4] Il Ministero dell’Istruzione già si era espresso negativamente in occasione del concorso della secondaria Stem

[5] La sentenza riporta la precedente pronuncia della stessa Sezione n. 5666 del 12 maggio 2021; conformi anche Consiglio di Stato – ordinanza n. 7145 del 14 dicembre 2020 con la quale, addirittura, sono state invitate le Amministrazioni e le  Commissioni ad assicurare la fissazione di prove selettive, anche in autotutela, soprattutto nello spirito di condivisione del rispetto dei principi richiamati dalla magistratura amministrativa, ma anche con l’obiettivo di evitare sicuri ricorsi e garantire la massima celerità possibile nelle procedure di selezione, e Tar Lazio sentenze n.7199/2020 e n. 471/2021 

[6] La c.d. convalescenza dell’atto amministrativo in “Corso di diritto amministrativo”, Cerulli-Irelli; “Corso di diritto amministrativo”, Caringella; “Diritto Amministrativo”, Virga